許藝煊

摘 要：在當(dāng)今宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀的背景下，很多地方財(cái)政步履維艱而不得不采取各種手段來(lái)盤活財(cái)政。這些手段不僅沒有解決問題，反而使財(cái)政上的“堰塞湖”越發(fā)危險(xiǎn)，地方負(fù)債問題越來(lái)越突出，引起全社會(huì)的關(guān)注。中國(guó)分稅制改革已經(jīng)進(jìn)行了快二十年，不足與弊端也逐漸顯現(xiàn)。地方財(cái)政利用稅收交易來(lái)提高地方財(cái)政業(yè)績(jī)，加重了地方負(fù)債的“再障性貧血”程度。如今的形勢(shì)需要分析清楚這一違法違規(guī)行為的前因后果，從而可以對(duì)地方債務(wù)高筑問題解決提供有力的、可持續(xù)的幫助。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；“買稅”；地方負(fù)債

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0086-02

一、問題提出

財(cái)政體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，包括政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等基本要素。改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)財(cái)政體制改革大致經(jīng)歷了改革初期的包干體制以及明確社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后的分稅制財(cái)政體制兩個(gè)階段。1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，相繼實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革、所得稅收入分享改革和出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等措施，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般要求的政府間財(cái)政關(guān)系框架初步形成。

增值稅和消費(fèi)稅返還制度。1994年分稅制改革，實(shí)行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財(cái)源的增值稅和消費(fèi)稅收入（增值稅的75%和消費(fèi)稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予稅收返還，返還額以各地上劃中央增值稅和消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)率為基數(shù)逐年遞增。

我們可以了解到分稅制改革后增值稅，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等屬中央與地方共享收入。但是，筆者在大學(xué)生暑期社會(huì)實(shí)踐中了解到中國(guó)中部地區(qū)地方財(cái)政，增值稅和企業(yè)所得稅是稅收數(shù)額中比例較大的部分。而此部分收入的共享讓一些基層財(cái)政部門的人員為爭(zhēng)業(yè)績(jī)有機(jī)可乘。利用稅收返還制度來(lái)完成自己的任務(wù)指標(biāo)?？梢酝ㄋ椎胤Q為政府“買稅”。筆者調(diào)查結(jié)果展示如下：A市是一個(gè)中部工業(yè)城市，轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)四個(gè)，民營(yíng)企業(yè)若干，企業(yè)所得稅收入數(shù)字客觀，而臨近A市的B市沒有A市的工業(yè)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，省財(cái)政廳下放到B市的任務(wù)指標(biāo)B市很難完成。所以B市財(cái)政局與A市的幾家企業(yè)私下交流，希望該企業(yè)的所得稅在B市稅務(wù)系統(tǒng)交，并協(xié)商好，中央的稅收返還和稅收共享按10%的比例走財(cái)政支出途徑（常記應(yīng)付賬款科目）退還給該納稅企業(yè)。這樣一來(lái)，從總量上講，真正用于地方財(cái)政支出的錢變少了，一定程度上損害了廣大基層群眾的利益。還有一種情況，如果B市的財(cái)政系統(tǒng)負(fù)債很重，稅收返還和共享部分用來(lái)暫時(shí)貼補(bǔ)負(fù)債，而對(duì)于私下答應(yīng)企業(yè)的退稅條件沒有能力履行，地方財(cái)政便形成了新的負(fù)債，一來(lái)一回空轉(zhuǎn)，負(fù)債總數(shù)多數(shù)情況下只增不減。

二、形成原因分析

1.分稅制改革的內(nèi)在缺陷和弊端，“灰色地帶”為買稅提供了滋生的沃土?，F(xiàn)如今中國(guó)省以下并沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)情自主決定，而上級(jí)政府單方面決定下級(jí)政府的收入分配模式，也使財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財(cái)力逐漸向省、大地級(jí)市級(jí)財(cái)政集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政卻步履維艱，艱難度日。財(cái)權(quán)層層向上集中，上級(jí)政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱，事權(quán)大而財(cái)權(quán)不足，不能有效履行各自的職能。所以地方財(cái)政部門鋌而走險(xiǎn)，違法進(jìn)行稅收買賣然后再將此支出分散地歸置到其他審計(jì)部門標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不屬于地方負(fù)債的項(xiàng)目上，但是這些“隱型債務(wù)”不可能就一筆勾銷，政府還是要負(fù)擔(dān)和還債的。此外，在中國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。地方主體稅種的缺位一定程度上也激發(fā)了地方買稅泛濫。

2.長(zhǎng)期依靠的“土地財(cái)政”不再可靠。由于上面提到的分稅制改革進(jìn)行得不徹底，地方財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱使得地方財(cái)政稅收收入基本不能負(fù)擔(dān)地方的財(cái)政支出，財(cái)稅部門不得不長(zhǎng)期依靠土地收入來(lái)寅吃卯糧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)中部地方財(cái)政收入，土地收入（第二財(cái)政）比重高于稅收收入（第一財(cái)政）。而近十年以來(lái)，因?yàn)榉績(jī)r(jià)的持續(xù)飆漲已經(jīng)嚴(yán)重影響到民生大計(jì)，群體性事件屢屢發(fā)生，如再不采取措施則會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，所以政府開始大刀闊斧地進(jìn)行房地產(chǎn)改革，限購(gòu)令，“國(guó)五條”的頒布等，這些使得坐吃山空的地方“吃飯財(cái)政”、“土地財(cái)政”的發(fā)展不可持續(xù)，財(cái)稅部門逐漸失去了主要收入和主要償債來(lái)源。而除了土地，地方財(cái)政還可以靠什么吃飯呢？所以一些縣、鄉(xiāng)財(cái)政部門就各懷鬼胎，不惜鋌而走險(xiǎn)違法買稅來(lái)維持財(cái)政基本活動(dòng)。他們稱此為“無(wú)奈地盤活”。

3.財(cái)稅部門的業(yè)績(jī)考核的問題顯現(xiàn)。我從幾位最基層財(cái)政的管理人員那里了解到，他們買稅的目的，其實(shí)就是完成上面的任務(wù)指標(biāo)，爭(zhēng)取拿到上一級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號(hào)。他們也對(duì)此感到無(wú)可奈何，因?yàn)橘I稅行為會(huì)讓他們的負(fù)債量增加，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的情況下，日子越發(fā)難過(guò)。當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅部門的業(yè)績(jī)考核績(jī)效管理理念偏差。在一些財(cái)稅部門的績(jī)效管理中，出發(fā)點(diǎn)不是為了實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)，帶有明顯的任務(wù)導(dǎo)向和自利導(dǎo)向。一方面，部門財(cái)稅組織所采取的績(jī)效管理辦法，形成了年初明確目標(biāo)考核任務(wù)，定期地進(jìn)行考核的固定模式，而平時(shí)考核常流于形式。另一方面，對(duì)組成成員的考評(píng)和晉升以民主測(cè)評(píng)為主要參考依據(jù)，造成了各級(jí)成員過(guò)分注重內(nèi)部的人際關(guān)系，上下“一團(tuán)和氣”，同樣使考核流于形式。不僅如此，一些地方的考核特別注重平級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)，根本不考慮平級(jí)不同地區(qū)的不同情況，而是“一攬子”地拿來(lái)比較評(píng)優(yōu)。不合理競(jìng)爭(zhēng)催化了買稅。

三、筆者建議

（一）治本之策：完善分稅制

1.建議將消費(fèi)稅劃歸地方稅種，重建地方稅體系。那么消費(fèi)稅成為地方主體稅源的可行性如何呢？一位稅收科研所的工作人員表示，地方主體財(cái)源的稅種應(yīng)具備以下特性：一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長(zhǎng)潛力，對(duì)增加地方稅收規(guī)模影響較大；二是在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性；三是在稅收制度方面嚴(yán)密規(guī)范、透明度高，便于征管。在我看來(lái)，將消費(fèi)稅劃歸地方的一個(gè)重要的前提是征收環(huán)節(jié)下移到零售。這樣一來(lái)可以增加消費(fèi)稅的稅目，可以不斷豐富消費(fèi)稅征稅對(duì)象，為地方帶來(lái)穩(wěn)定的稅源，除此之外，它也符合中國(guó)調(diào)節(jié)消費(fèi)總量、結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但是，我們也必須要看到這一舉措實(shí)行的困難：.如何實(shí)現(xiàn)地方消費(fèi)稅制度的嚴(yán)密規(guī)范，防止“亂位”現(xiàn)象，這值得我們思考。endprint

2.國(guó)稅和地稅合理拆分合并。我在社會(huì)實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)中部一些城市已經(jīng)開始試點(diǎn)實(shí)行國(guó)稅和地稅拆分合并，實(shí)行部門化，并且效果不錯(cuò)，對(duì)于異地買稅行為產(chǎn)生了一定的遏制作用。這樣一來(lái)，地稅這一主體就沒有了，自然地稅和財(cái)政任務(wù)指標(biāo)的掛鉤關(guān)系就不復(fù)存在，地方財(cái)政就不必去買稅來(lái)完成任務(wù)從而就不再使債務(wù)越滾越多。但是，這樣就會(huì)面對(duì)“過(guò)于集權(quán)”的質(zhì)疑，如何使稅務(wù)系統(tǒng)部門化體現(xiàn)分權(quán)與集權(quán)的統(tǒng)一又成為一個(gè)問題。

（二）治標(biāo)之策：嚴(yán)格依法治稅、改革財(cái)稅部門業(yè)績(jī)考核機(jī)制、績(jī)效財(cái)政和地方財(cái)政中的金融思維

1.轉(zhuǎn)變思維，正確地對(duì)待依法治稅和任務(wù)完成的關(guān)系，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是出路。中國(guó)的稅制改革要逐步由任務(wù)治稅向依法治稅改革。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，只有依法治稅，才能實(shí)事求是，實(shí)現(xiàn)最大限度的公平。最基礎(chǔ)的管理者要堅(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為“利劍”，避免采取變通手段治稅。而對(duì)于任務(wù)的完成情況，則要以是否依法治稅為最重要的指標(biāo)進(jìn)行考核，考核要從輕“量”重“質(zhì)”。當(dāng)組織收入與執(zhí)行稅法發(fā)生沖突時(shí)，要堅(jiān)持執(zhí)行稅法。

2.地方財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制改善。對(duì)于財(cái)稅系統(tǒng)的任務(wù)指標(biāo)，我覺得應(yīng)該要有彈性，也要具體問題具體分析，對(duì)于不同的行政區(qū)，根據(jù)其具體情況上一級(jí)部門須制定合理的任務(wù)，根據(jù)其完成自身任務(wù)的情況來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)而不是平級(jí)機(jī)構(gòu)互相競(jìng)爭(zhēng)，以書面上的數(shù)字論英雄評(píng)先進(jìn)。激勵(lì)機(jī)制直接影響的是財(cái)稅部門人員的道德選擇和財(cái)稅部門的信用體系，而信用體系和人員的道德選擇則對(duì)于地方負(fù)債問題有著直接的作用。

3.推行績(jī)效財(cái)政。去年，廣西的“五個(gè)財(cái)政”理念中的績(jī)效財(cái)政部分引人注目。而這一部分對(duì)于地方政府這種“再障性貧血”有一定的積極作用，所謂績(jī)效財(cái)政，就是強(qiáng)調(diào)結(jié)合財(cái)政收支規(guī)模擴(kuò)大、財(cái)政監(jiān)管任務(wù)加重的客觀實(shí)際，更加重視預(yù)算績(jī)效管理，更大力度加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，這是實(shí)現(xiàn)績(jī)效政府和財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的根本方向和主要抓手。廣西的具體措施是“三覆蓋” 一是預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋。二是預(yù)算信息公開全覆蓋。三是財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控全覆蓋。財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不斷健全，防控責(zé)任更加明確，監(jiān)控指標(biāo)全面科學(xué)，預(yù)警及處置更加規(guī)范，建立各類財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系。但是我們需要清醒地認(rèn)識(shí)到績(jī)效財(cái)政是一種財(cái)政體制規(guī)范化的必然，對(duì)于解決地方負(fù)債問題的作用是基礎(chǔ)性的，以防為主，保證“不失血”。要最好地解決該問題還需其他措施“主動(dòng)出擊”為財(cái)政“造血”。

4.以償債基金建設(shè)為突破點(diǎn)，探尋合適的財(cái)政償債基金體制，漸進(jìn)式減少和清除現(xiàn)今高額地方債務(wù)，逐步杜絕“買新稅增收還舊債”現(xiàn)象。現(xiàn)在盡管地方債清算審核公開正穩(wěn)步推進(jìn)，但是已經(jīng)成為既定事實(shí)的現(xiàn)存地方隱性債務(wù)不可能輕輕松松地一筆勾銷，必須采取有效手段在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)逐步減少消除高額債務(wù)。前財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人曾提出要建立地方償債基金，這也是一個(gè)方向。現(xiàn)今各級(jí)財(cái)政部門都已經(jīng)建立地方償債基金，然而對(duì)于地方償債基金是什么運(yùn)行機(jī)制，如何用好地方償債基金，如何使其發(fā)揮作用卻一無(wú)所知。地方償債基金儼然成了一個(gè)空架子。挖掘財(cái)政償債基金的內(nèi)在價(jià)值，探尋合適的財(cái)政償債基金體制，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint