陳書僑

黨的十八屆三中全會提出，健全人大討論決定重大事項制度。討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，是人民管理國家事務(wù)、實現(xiàn)當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。依法行使好這一權(quán)力，對于更好地發(fā)揮人大的職能作用，實現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化具有十分重要的意義。

一、理性認(rèn)識人大重大事項決定權(quán)

1.理論上如何理解

法國啟蒙思想家盧梭認(rèn)為，國家是人民通過契約這一形式自由協(xié)議的產(chǎn)物，國家主權(quán)在民。馬克思主義經(jīng)典作家吸收這一觀點，提出“一切權(quán)力屬于人民”的思想。我國的人民代表大會制度是在馬克思主義理論指導(dǎo)下建立的。1945年4月，毛澤東同志在黨的七大指出，新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針。

1954年9月，劉少奇在憲法草案的報告中指出，人民代表大會制度既規(guī)定為國家根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。1980年4月，彭真同志第一次使用“決定權(quán)”一詞，他說，人大代表由人民選舉產(chǎn)生，人大的決定權(quán)是人民給的，是代表人民行使的。

習(xí)近平同志在中央黨校2010年秋季開學(xué)典禮上指出，馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。

因此，我們說，重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予的，實際上首先是人民賦予的，憲法和法律只不過是確認(rèn)而已。

“重大事項”是一個相對的、動態(tài)的概念。一方面，在一定的歷史條件下，重大事項的根本性質(zhì)和特征是確定的。重大事項是事關(guān)“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的問題。另一方面，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同時期，重大事項又有著不同的表現(xiàn)形式，具體到某一事項是否屬于重大事項，其判斷標(biāo)準(zhǔn)又隨著客觀條件的變化而變化。例如，在貧困地區(qū)，盡快擺脫貧困是個重大問題，當(dāng)這個問題解決以后，就不再是重大問題。又如，在一個多民族居住的區(qū)域內(nèi)，民族關(guān)系問題是重大問題，但在單一民族居住的區(qū)域內(nèi)，一般不存在民族關(guān)系問題。

2.憲法法律如何規(guī)定

憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”

地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”。第五十九條第五款規(guī)定， 縣級以上的地方各級人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。

比較一下，可以知道，人大常委會是討論決定重大事項，政府是管理行政工作；人大常委會可以討論決定政治方面的內(nèi)容，政府則沒有政治方面的內(nèi)容。

由此可見，憲法和法律把行使重大事項的決定權(quán)賦予人大及其常委會，不是賦予黨委，也不是“一府兩院”，更不是政協(xié)。也可以理解為行使重大事項決定權(quán)的主體是人大及其常委會，而不是行政和審判、檢察機(jī)關(guān)，也不是政黨和社會團(tuán)體。這就是說，重大事項決定權(quán)是人大及其常委會特有的權(quán)力。行使決定權(quán)的主體包括從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直到全國人大五級人大，和從縣級人大常委會直到全國人大常委會四級人大常委會。這與立法權(quán)有很大的區(qū)別。

3.地方性法規(guī)如何界定

目前全國省級人大常委會基本上都制定了討論決定重大事項的規(guī)定。地方性法規(guī)對重大事項的界定主要分為三種類型：

第一種是不針對重大事項本身進(jìn)行界定。如吉林、遼寧、江蘇、福建等省，根據(jù)重大事項本身的層次，在地方立法中直接進(jìn)行列舉，沒有對重大事項本身進(jìn)行任何定義和說明。

第二種是直接引用地方組織法的規(guī)定。如黑龍江、湖南、浙江、上海等一些省市。上海市規(guī)定，市人大常委會討論、決定本市政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等各方面工作的重大事項適用本規(guī)定。

第三種是嘗試對重大事項進(jìn)行界定。如，天津市規(guī)定，重大事項是指本市政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作，以及人民群眾普遍關(guān)心的，帶有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的，須經(jīng)市人大常委會討論、決定或應(yīng)當(dāng)向市人大常委會報告的事項。

分析比較不同表述，第三種表述應(yīng)該是一種創(chuàng)新與進(jìn)步。從第三種表述可以看出，何謂重大事項呢？可以概括為三點：一是抽象概括表述的本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項；二是用列舉方式指出的本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等事項；三是明確應(yīng)是人民群眾普遍關(guān)心的事項。

2009年，廣州市制定的討論決定重大事項辦法，具有創(chuàng)新意義，用列舉的形式將重大事項分為應(yīng)當(dāng)由人大常委會決定15項，應(yīng)當(dāng)向常委會報告20項，應(yīng)當(dāng)向常委會報備4項，共3大類39項。應(yīng)當(dāng)決定的包括：執(zhí)行法律和人大決定的重大措施，黨委建議的重大事項，依法治市的重大決策部署，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，對計劃和財政預(yù)算的部分變更，財政決算，人口環(huán)境資源等的重大措施，教科文衛(wèi)的發(fā)展規(guī)劃，民政民族宗教的重大措施，授予地方性榮譽(yù)稱號，市人代會交由審議的重大事項，“一府兩院”提出的重大事項，等等。應(yīng)當(dāng)向常委會報告的主要包括：計劃執(zhí)行情況，五年規(guī)劃中期評估情況，預(yù)算執(zhí)行和審計情況，預(yù)算外資金使用情況，社會保險基金和住房公積金管理情況，土地利用總體規(guī)劃，城市總體規(guī)劃實施情況，較大項目的立項情況，收費價格的調(diào)整情況，江河流域、沿海灘涂的開發(fā)與保護(hù)情況，風(fēng)景區(qū)和文物保護(hù)情況，推進(jìn)依法行政的情況，人大選任人員違法違紀(jì)的處理情況，“一府兩院”認(rèn)為需要報告的其他重大事項，等等。應(yīng)當(dāng)報常委會備案的主要包括：行政區(qū)劃的調(diào)整，政府部門的變更，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，等等。

二、地方人大行使重大事項決定權(quán)的探索與范例

地方各級人大及其常委會圍繞中心、服務(wù)大局，積極探索行使好憲法法律賦予的重大事項決定權(quán)，有力促進(jìn)和保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)。

一是決定政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。地方各級人代會作出決定決議內(nèi)容主要涉及審查批準(zhǔn)人大常委會和“一府兩院”的年度工作報告，審查批準(zhǔn)年度國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展計劃和財政預(yù)算，審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展綱要。如，福建省人大作出關(guān)于促進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的決定；山東省作出加快國有企業(yè)改革和發(fā)展的決議；云南省作出推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的決議；重慶市作出保障和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的決定；上海市作出促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定；海南省作出加快積壓房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作的決定，等等。

二是決定社會建設(shè)方面的重大事項。內(nèi)蒙古自治區(qū)作出切實減輕農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)的決議；廣東省作出解決水庫移民遺留問題的決議；河南省作出加強(qiáng)基層文化設(shè)施建設(shè)有關(guān)問題的決議；寧夏回族自治區(qū)作出中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定；福建省作出關(guān)于加強(qiáng)公共衛(wèi)生工作的決定和關(guān)于加強(qiáng)社會保障工作監(jiān)督的決定；湖南省作出大力推進(jìn)社會信用建設(shè)的決議，等等。

三是決定生態(tài)文明建設(shè)方面的重大事項。吉林省作出五年禁止獵捕陸生野生動物的決定；四川省作出加強(qiáng)天然林資源保護(hù)的決議；江蘇省作出嚴(yán)禁在長江江蘇水域非法采砂的決定；甘肅省作出進(jìn)一步加強(qiáng)四庫全書保護(hù)工作的決定；山西省作出全面推進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用的決定；江西省作出加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定；廣西省作出批準(zhǔn)生態(tài)廣西建設(shè)規(guī)劃綱要的決定；河北省作出重點縣（市、區(qū)）和重點企業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)的決議；福建省作出關(guān)于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定，等等。

四是決定依法治省方面的重大事項。許多省作出了關(guān)于依法治省的決議：貴州省作出加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動法律監(jiān)督工作的決議 ；北京市作出進(jìn)一步加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的決議；新疆維吾爾自治區(qū)作出依法嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重暴力犯罪，堅決維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的決議；天津市作出建設(shè)法治天津的決議，等等。多年來，各省級人大及其常委會還結(jié)合普法工作，作出關(guān)于開展紀(jì)念憲法頒布實施宣傳活動的決議、關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議，促進(jìn)公民提高法治觀念和法律素質(zhì)，提高社會法治化管理水平。

對于沒有立法權(quán)的地方人大來說，重大事項決定權(quán)更是一項重要的職權(quán)。2011年11月23日，人民日報刊登了一篇文章，報道山東省煙臺市人大三年作出六項決議，主要有：加快山區(qū)綠化工作的決議、加強(qiáng)市區(qū)飲用水源地保護(hù)工作的決議、加強(qiáng)歷史街區(qū)與文物建筑保護(hù)管理工作的決議、加強(qiáng)新農(nóng)村環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決議、加強(qiáng)市區(qū)道路交通安全工作的決議。人民日報記者認(rèn)為，山東省煙臺市人大常委會的探索和實踐值得肯定。

福建省人大常委會前年召開“地方人大行使重大事項決定權(quán)”專題研討會，總結(jié)了該省各級人大行使重大事項決定權(quán)十個范例：廈門市作出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的決定、泉州市作出加快近海水域環(huán)境污染治理的決議、屏南縣作出保護(hù)生態(tài)闊葉林的決定、武夷山市作出保護(hù)九曲溪規(guī)定、晉江市作出殯葬管理規(guī)定、泰寧縣作出確定城市建筑風(fēng)格的決議、南安市作出網(wǎng)吧專項整治的決定、南平市作出禁建保護(hù)濱江資源的決定、寧德市蕉城區(qū)作出禁止和打擊“六合彩”活動的決定、廈門漳州龍巖三市人大常委會分別作出加強(qiáng)九龍江流域水環(huán)境保護(hù)的共同決定。

以上這些實踐與探索，對于地方各級人大及其常委會都具有重要的借鑒意義。

三、人大行使重大事項決定權(quán)存在的問題及成因

地方各級人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)，存在的問題有各種各樣。這些問題是長期存在的，但階段性特征明顯；這些問題帶有一定的普遍性，但又表現(xiàn)出差異性。

一是行使不夠到位。其一是缺位。該出手時沒有出手，對民生問題，對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，對群眾反映強(qiáng)烈的熱點難點問題，沒有列入討論決定重大事項的議程。例如，某市受到全國關(guān)注的PX事件，在實質(zhì)上是“重大性”的事項，但卻沒有啟動人大討論決定重大事項的程序。其二是錯位。有些工作不屬于重大事項，但在推行中困難較多，或者各方意見不同，黨委和政府卻主動提交人大作出相關(guān)的決議決定。某縣人大常委會作出了《關(guān)于批準(zhǔn)××城市建設(shè)投資有限公司項目貸款的決定》，這就明顯越俎代庖了，不僅不利于政府獨立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，也影響了人大決定重大事項的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二是行使不夠充分。其一，作出的程序性、批準(zhǔn)性決定決議多，而實體性的決定決議少。某省人大及其常委會一屆所作的128項決定決議，程序性、批準(zhǔn)性的有122項，占總數(shù)95.4%，而實質(zhì)性的僅4件，占3.0%。其二，決定決議的議題來源被動性多，自主性少。某省人大及其常委會作出的決定，由人大方面提出的議案占46.6%，由“一府兩院”提出的占34.2%，代表提出的只占1.7%。

三是行使不夠平衡。其一，有的用，有的不用。有人對100個省市縣人大常委會工作報告進(jìn)行統(tǒng)計分析研究，發(fā)現(xiàn)有49%的報告中沒有單列報告行使重大事項決定權(quán)情況。全國各省級人大網(wǎng)站中僅有11個設(shè)立重大事項決定權(quán)行使情況專欄。其二，有的時期多，有的時期少。同一個人大所作的決定有時候多，有時候少，臨時動議的多，計劃安排的少。其三，有的地方多，有的地方少。其四，有的把大事當(dāng)小事，有的把小事當(dāng)大事。

四是落實不夠有力。從各級人大常委會的工作報告中可以看出，多數(shù)都是報告作出了多少項決定決議，但少有報告檢查落實情況。在實際工作中，不管是人代會還是常委會作出的決定決議，多數(shù)都沒有對落實情況進(jìn)行檢查。

分析出現(xiàn)上述問題的原因，歸納起來可分為以下幾種：

一是不愿行使。人大與黨委、人大與政府的關(guān)系很難處理，長期以來，一些重大事項本該由人大決定，但往往黨委決策、政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合決定，即使是交由人大決定的，也往往是走走程序。人大決定了“已經(jīng)決定”的事項，實際上是“被決定”，人大的“決定”權(quán)演變成了“執(zhí)行”權(quán)。有的認(rèn)為人大多一事不如少一事，寧可弱化法律賦予的權(quán)力，甚至將決定權(quán)束之高閣，也不愿做馬后炮。

二是不敢行使。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但人大要接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。人大一些同志思想上有顧慮，擔(dān)心對重大事項討論決定多了，會被誤解是向黨委要權(quán)，與政府爭權(quán)，不敢輕易作出決定。

三是不會行使。重大事項決定權(quán)具有很強(qiáng)的法律性和程序性，目前范圍界定及程序規(guī)定仍不夠明確，操作起來有一定難度。有的對重大事項認(rèn)識不清，認(rèn)為重大事項一定要重大，市縣一般沒有什么重大的事項需要人大作出決定決議；有的認(rèn)為討論決定重大事項程序很復(fù)雜，對行使好這項職權(quán)沒有足夠把握，怕做錯了。

四是可不行使。有的人認(rèn)為，人大工作不像政府工作，有具體的工作任務(wù)和發(fā)展指標(biāo)。人大及其常委會決定不決定重大事項，人大常委會工作報告報告不報告決定重大事項的情況，工作報告照樣在人民代表大會會議上獲得通過，沒有人認(rèn)為該作而不作是失職行為。

四、有效行使重大事項決定權(quán)的幾點建議

1.增強(qiáng)行使重大事項決定權(quán)的主動性

如何行使好重大事項決定權(quán)，是被動應(yīng)付，還是主動作為，其效果肯定不同。當(dāng)前隨著改革的深化，新情況新問題層出不窮，特別是環(huán)境污染、食品安全、住房保障、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等問題，都是社會高度關(guān)注的問題，理應(yīng)納入人大討論決定重大事項的范疇，而現(xiàn)實中很多問題由于缺少人大決定的有力推動而得不到有效解決。人大的同志，要充分認(rèn)識到人大的重大事項決定權(quán)，是憲法和法律賦予的一項重要職權(quán)，沒有用好法定職權(quán)就有失職之嫌，從而主動作為，切實為人民行使好這項職權(quán)。行使好重大事項決定權(quán)，必須突破傳統(tǒng)思維定勢，既破除“無所作為”的觀念導(dǎo)致決定權(quán)虛化和閑置，又防止過分強(qiáng)調(diào)人大決定權(quán)而不顧實際什么都作決定。

2.增強(qiáng)行使重大事項決定權(quán)的協(xié)調(diào)性

要增強(qiáng)黨委與人大的協(xié)調(diào)性。從法律和黨章規(guī)定看，人大是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項”，而黨委是“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”。兩者區(qū)別在于：人大重大事項決定權(quán)由我國憲法與地方組織法授予，是法律意義上的國家公權(quán)力；黨委重大問題決定權(quán)是由黨章授予，是政治意義上的執(zhí)政權(quán)。對黨委而言，關(guān)于國家事務(wù)的重要主張，凡屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向人大及其常委會提出，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志。各級黨委和黨員同志要帶頭貫徹執(zhí)行人大的決定。彭真同志指出：“對政權(quán)機(jī)關(guān)的決議，所有的人都要服從，共產(chǎn)黨員也不例外，黨委也不例外?！睂θ舜蠖裕朴谑裹h的主張通過法律程序變?yōu)閲乙庵尽?/p>

要增強(qiáng)人大與政府的協(xié)調(diào)性。人大與政府的關(guān)系是權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系。實踐中，對各方面的重大事項，人大可以討論決定并作出原則性的決定，而政府根據(jù)人大決定，從行政角度進(jìn)行管理。對人大而言，要積極關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的重大問題，主動就職權(quán)內(nèi)的大事行使好決定權(quán)，不能不作為；同時也應(yīng)當(dāng)尊重政府的行政權(quán)，不能越俎代庖，不能干涉政府的日常工作。對政府而言，應(yīng)當(dāng)尊重本級人大的決定權(quán)，不能越權(quán)決定應(yīng)由人大決定的重大事項，對人大作出的決定決議要認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

3.增強(qiáng)行使重大事項決定權(quán)的針對性

人大討論決定重大事項的范圍很廣，事無巨細(xì)全部由人大來決定既不必要也不現(xiàn)實。應(yīng)該堅持抓大事、議大事的原則，增強(qiáng)決定的針對性。行使重大事項決定權(quán)的困難不在于重大事項的規(guī)定范圍，而在于對重大事項的判斷。必須堅持實踐的觀點、發(fā)展的觀點和群眾的觀點，只要符合憲法和法律規(guī)定，符合黨和人民群眾的根本利益，本行政區(qū)域內(nèi)事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的問題均可作為人大討論決定的重大事項。對法律明確規(guī)定的重大事項，地方人大要認(rèn)真討論決定；對法律有規(guī)定但不具體或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定職責(zé)范圍來選擇和確定，做到既積極探索，又不與法抵觸。兄弟省市作出的重大事項決定權(quán)的規(guī)定，其創(chuàng)新的舉措都是可以借鑒學(xué)習(xí)的，各地行使重大事項決定權(quán)的案例也是可以借鑒學(xué)習(xí)的。

4.增強(qiáng)行使重大事項決定權(quán)的實效性

重大事項決定權(quán)行使得如何，關(guān)鍵看效果。要增強(qiáng)實效，就要善于作為。首先要規(guī)范程序。其次要選好議題?？梢越梃b監(jiān)督法對監(jiān)督議題來源的規(guī)定，明確應(yīng)選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大事項作出決定。其三要督促檢查。由于各級人大作出的決定決議較多，如果都進(jìn)行督查，勢必影響其他工作。要善于把監(jiān)督權(quán)與決定權(quán)結(jié)合起來，解決“決而不行、行而無果”的問題。建立責(zé)任追究制度，對依法應(yīng)當(dāng)由人大決定的重大事項擅自作出決定的，對重大事項不報告的，對決定不執(zhí)行的，對在規(guī)定期限內(nèi)不向人大報告執(zhí)行情況的等行為，人大要運(yùn)用剛性監(jiān)督手段，追究單位和主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。只有這樣，才能維護(hù)決定的嚴(yán)肅性，確保決定事項的落實。

人大常委會的四項基本職權(quán)中，其他三項職權(quán)都已經(jīng)制定了專門法律，實現(xiàn)了有法可依，唯有重大事項決定權(quán)，迄今尚未制定相關(guān)法律。希望全國人大盡快制定出臺重大事項決定法，保障人大常委會基本職權(quán)的行使，這也是推進(jìn)人民代表大會制度與時俱進(jìn)的必然要求。

（作者系福建省人大常委會研究室副主任）