王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置

王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑,其研究越來(lái)越成為政界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn),并逐步形成了單獨(dú)的研究體系。本文主要回答了兩個(gè)問(wèn)題:一是國(guó)內(nèi)外對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的研究現(xiàn)狀和進(jìn)展情況,出現(xiàn)了哪些研究成果和不足;二是分析影響社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)因素及當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展趨勢(shì),并在此基礎(chǔ)上,提出優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的建議。

社區(qū) 公共服務(wù)設(shè)施 規(guī)劃

社區(qū)(Community)是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，最早是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯針對(duì)“社會(huì)”提出來(lái)的，后來(lái)費(fèi)孝通等在翻譯滕尼斯的“Community”時(shí)，結(jié)合中國(guó)的“區(qū)”有地域的含義而來(lái)的。1968年出版的《國(guó)際社會(huì)科學(xué)百科全書(shū)》認(rèn)為社區(qū)具有三種含義：“社區(qū)是居住于特定地區(qū)范圍內(nèi)的人口；社區(qū)是以地域?yàn)榻绮⒕哂姓瞎δ艿纳鐓^(qū)系統(tǒng)；社區(qū)是具有地方性的自治自決的行動(dòng)單位”。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，科學(xué)合理配置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，為社區(qū)居民營(yíng)造一個(gè)設(shè)施完善、安居樂(lè)業(yè)的生活環(huán)境，這對(duì)于提高居民生活質(zhì)量、擴(kuò)大就業(yè)、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)都具有重要意義。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容與項(xiàng)目的設(shè)置不是固定不變的，它取決于居民的消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、社區(qū)周?chē)墓卜?wù)設(shè)施的完善程度以及人們社會(huì)生活組織的變化等因素。

1 關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)研究

1.1 國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者從1990年代末開(kāi)始關(guān)注公服設(shè)施配置研究，各學(xué)科研究的熱點(diǎn)集中于公服設(shè)施的規(guī)劃、布局、配置體系和標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)以及城鄉(xiāng)公服設(shè)施均等化配置研究等方面。

李敏納發(fā)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)性公服設(shè)施區(qū)域差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異有一定的耦合性，區(qū)域間公服設(shè)施差異總體上偏大且近期呈逐步擴(kuò)大態(tài)勢(shì)；高軍波等人發(fā)現(xiàn)廣州城市公服設(shè)施空間分布的社會(huì)分異特征顯著，不同階層社會(huì)群體居住單元的公服設(shè)施配套及可達(dá)性存在顯著差異；應(yīng)聯(lián)行發(fā)現(xiàn)杭州城市社區(qū)存在社區(qū)建設(shè)與規(guī)劃、管理脫節(jié)，社區(qū)配套設(shè)施與需求脫節(jié)等現(xiàn)狀問(wèn)題。

朱華華、巫昊燕、閆萍、肖晶等人關(guān)于公服設(shè)施規(guī)劃的研究主要集中于公服設(shè)施的空間優(yōu)化布局、公服設(shè)施整合規(guī)劃、公服設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃#公服設(shè)施均等化以及城鄉(xiāng)公服設(shè)施一體化規(guī)劃等方面。

張大維、單彥名、武田艷等人針對(duì)不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)和不同社區(qū)社區(qū)居民需求變化的公服設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了廣泛的探討，提出了具有一般意義的城市社區(qū)公服設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施、分級(jí)公服設(shè)施配置等級(jí)體系。

韓傳峰、陳秀雯崔敏等人則構(gòu)建了社區(qū)公服設(shè)施建設(shè)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.2 國(guó)外的相關(guān)研究

對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，國(guó)內(nèi)外目前的研究上處于比較空白的階段，極少有人對(duì)此作專(zhuān)門(mén)的研究，大部分是將此寓于社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)管理之中，在論述社區(qū)的發(fā)展或者社區(qū)服務(wù)管理的發(fā)展中略有提及。1912年，戴蒙德提出了“鄰里單位”的概念，把社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃作為其考慮的重要因素。1929年，佩里提出了“鄰里單位”的理念，第一次將城市居住區(qū)理解為一種“社會(huì)空間”。1920年——1930年，鄰里單位社區(qū)規(guī)劃思想在美國(guó)誕生，并逐步成為戰(zhàn)后美國(guó)郊區(qū)社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐中的主導(dǎo)模式。1940年代后，國(guó)際建協(xié)的Team10倡導(dǎo)將人文思想貫徹在社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念上，鼓勵(lì)社區(qū)公眾參與社區(qū)規(guī)劃事務(wù)，提倡小規(guī)模、漸進(jìn)式的城市開(kāi)發(fā)方式，注重符合人的尺度的設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)城市環(huán)境的混合使用等等。進(jìn)入1980年代，可持續(xù)發(fā)展思想滲透到西方社區(qū)發(fā)展與規(guī)劃中，提出了可持續(xù)發(fā)展社區(qū)的概念。1990年代，“新城市主義”從人文關(guān)懷歷史延續(xù)和文化繼承的角度，力圖重建社區(qū)和鄰里關(guān)系。

2 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置存在的問(wèn)題

2.1 資金投入不足,渠道少

由于受到我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的局限，我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不論是前期的建設(shè)投資，還是后期的運(yùn)營(yíng)管理資金，都嚴(yán)重不足，這種情況在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)又更為突出。除了政府投入不足以外，我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施資金來(lái)源比較單一，基本都是政府的財(cái)政撥款，還沒(méi)有形成多渠道的資金供給體系。我國(guó)私人捐助社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的資金幾乎為零，而社區(qū)公共服務(wù)管理水平較低，能收取的服務(wù)費(fèi)用也很有限。

2.2 政府公共管理水平有待提高

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施作為一種社區(qū)公共資源，存在著使用的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，即人人都可以享用，且這種使用時(shí)不需要花成本的、是免費(fèi)的。隨著社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大、社區(qū)人口的劇增，也增加了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施使用頻率與頻次，然而社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的管理與維護(hù)卻沒(méi)有相應(yīng)的跟上。政府在管理方面缺位直接導(dǎo)致某些公共服務(wù)設(shè)施被閑置、出租、改變了公共性質(zhì)等。

2.3 社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)明顯滯后

社區(qū)是城市公共物品的集體消費(fèi)單元，供需平衡是城市公共服務(wù)和公共經(jīng)濟(jì)的一條基本原則。據(jù)調(diào)查，我國(guó)許多城市住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，究其原因，一方面公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)觀念保守、落后，前瞻性不強(qiáng)，滯后于公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展需求。居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，滯后于時(shí)代的發(fā)展。另一方面是配套建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)滯后于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，通常只側(cè)重于住宅樓的開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售，公共設(shè)施配套停留表面，對(duì)于規(guī)劃部門(mén)提出的建設(shè)內(nèi)容，拖延建設(shè)或者住宅銷(xiāo)售后改變規(guī)劃，將公共設(shè)施用地改做住宅或其他營(yíng)利性設(shè)施。配套滯后現(xiàn)象在居住區(qū)的分期開(kāi)發(fā)建設(shè)中表現(xiàn)得更為明顯，建設(shè)量大、非盈利性的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目常常被安排在末期開(kāi)發(fā)，造成嚴(yán)重的配套滯后。

2.4 空間布局不合理,分布不均

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局不夠合理，這種情況的發(fā)生一般源于規(guī)劃建設(shè)或者現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的不合理。事實(shí)上，由于居住區(qū)里不同階層、不同年齡的居民，其社會(huì)行為和生活方式是有差異的，而目前的實(shí)際操作中，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局方式多采用基于平均指標(biāo)的規(guī)劃方法，所以社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施若按照人口總量和規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行配置就很難使公共服務(wù)設(shè)施得到高效利用，造成了城市公共服務(wù)設(shè)施在實(shí)際應(yīng)用中經(jīng)常出現(xiàn)局部的資源緊缺或者局部的資源閑置，這都不利于城市化的科學(xué)發(fā)展。要提高公共服務(wù)設(shè)施的利用率就必須在充分調(diào)查的前提下，做出針對(duì)性強(qiáng)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。然而，這一點(diǎn)往往受設(shè)計(jì)人員傳統(tǒng)觀念的影響，尤其是開(kāi)發(fā)商受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而被忽視。

2.5 大型封閉住區(qū)的負(fù)面影響

大型封閉住區(qū)使得住區(qū)配套公建往往只能為本住區(qū)的居民服務(wù)，不利于提高設(shè)施的使用效率和管理水平。好的管理可以降低政府后期對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的投入，但封閉式社區(qū)不利于最大限度地發(fā)揮這些設(shè)施的使用效率。

3 社區(qū)服務(wù)設(shè)施配置的完善建議

社區(qū)公共服務(wù)規(guī)劃實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持人本主義理念，把配置的現(xiàn)狀與未來(lái)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，因此我們?yōu)槲覈?guó)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在具體實(shí)施時(shí)提出以下建議：

3.1 重視社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理

要將國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃中關(guān)于社區(qū)建設(shè)、關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的要求和指導(dǎo)意見(jiàn)提煉出來(lái)，并作為其社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和原則，并結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，制定出既符合國(guó)家和社會(huì)要求的，有適合本社區(qū)發(fā)展的供給政策。轉(zhuǎn)變觀念，在供給的理念和方式上改變以往單一供給方式的觀念，嘗試創(chuàng)新引進(jìn)私人管理的先進(jìn)管理觀念和理論，使得供給方式更加靈活、供給渠道網(wǎng)絡(luò)化。

3.2 合理選擇實(shí)施單元,實(shí)現(xiàn)配置效率最優(yōu)化

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃不是在社區(qū)內(nèi)配置所有的服務(wù)設(shè)施，而是根據(jù)各種服務(wù)設(shè)施在多大服務(wù)范圍具有效率最優(yōu)化來(lái)確定，因而要合理選擇規(guī)劃實(shí)施單元。我國(guó)現(xiàn)行城市社區(qū)在人口規(guī)模上具有多樣性的特點(diǎn)，在實(shí)際操作過(guò)程中選擇實(shí)施單元需做到具體情況具體分析：規(guī)劃用地內(nèi)的居住人口達(dá)到小區(qū)級(jí)的，應(yīng)配建小區(qū)、組團(tuán)兩級(jí)的設(shè)置項(xiàng)目；居住人口超過(guò)小區(qū)級(jí)的，除配建小區(qū)級(jí)的設(shè)置項(xiàng)目外，還應(yīng)根據(jù)所增人數(shù)和周?chē)脑O(shè)施狀況，增設(shè)居住區(qū)級(jí)的部分項(xiàng)目和指標(biāo)。

3.3 考慮服務(wù)當(dāng)量、服務(wù)半徑和可獲得性

服務(wù)當(dāng)量與社區(qū)內(nèi)老年人、吃低保人員、殘疾人等特殊人群比重成正相關(guān)關(guān)系，特殊人群越多，社會(huì)問(wèn)題就越多，就越需要社會(huì)救助服務(wù)，其服務(wù)當(dāng)量就越大，需要社會(huì)救助設(shè)施就越多；按照現(xiàn)代步行空間理論，必須要有適當(dāng)?shù)姆?wù)半徑才能滿(mǎn)足居民需求的可獲得性，因而社區(qū)規(guī)劃就應(yīng)根據(jù)社區(qū)的居住群體充分考慮以上因素來(lái)提供相關(guān)的服務(wù)設(shè)施。

3.4 考慮周邊公共服務(wù)設(shè)施配備狀況

周邊公共服務(wù)設(shè)施與中心城區(qū)的距離密切相關(guān)，離中心城區(qū)越近的區(qū)域其能夠享受的公共服務(wù)設(shè)施就越多，而離中心城區(qū)越遠(yuǎn)的區(qū)域所能享受的公共服務(wù)設(shè)施就越少。這就要求在社區(qū)規(guī)劃時(shí)要從總體上考慮服務(wù)設(shè)施的配備情況，對(duì)于相對(duì)離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的區(qū)域要盡量提供相關(guān)的配套服務(wù)設(shè)施，而離中心城區(qū)較近的區(qū)域要避免重復(fù)建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)已被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途經(jīng)。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃研究越來(lái)越成為政界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，并逐步形成了單獨(dú)的研究體系，研究方法和研究視角日益貼近社區(qū)實(shí)際，研究成果與不足并存，但逐步趨向成熟；社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)越來(lái)越成為政府改善民生的重點(diǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確立更加富有需求導(dǎo)向，但仍需要進(jìn)一步優(yōu)化完善。

[1]胡紋,王玲玲.《居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)新思考——以《重慶市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)》制定工作為例》.載于《重慶建筑》,2007年第4期.

[2]錢(qián)偉.《城市居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套問(wèn)題的研究》.浙江大學(xué)2004年.

[3]陳靜敏,張研.《“雙向互動(dòng)”機(jī)制——推動(dòng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的根本途徑》.載于《規(guī)劃師》,2002年第9期.

[4]高鵬.《社區(qū)建設(shè)對(duì)城市規(guī)劃的啟示——關(guān)于住宅規(guī)劃建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題》.載于《城市規(guī)劃》,2001年第2期.

[5]李德華.城市規(guī)劃原理[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2001.4.11.