趙昕+候蕊

摘 要：完善的財(cái)政政策是建設(shè)主體功能區(qū)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。在闡釋主體功能區(qū)建設(shè)與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析了不同主體功能區(qū)的財(cái)政能力及其提供基本公共服務(wù)的水平，對(duì)促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)發(fā)展提出了對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；基本公共服務(wù)；財(cái)政政策

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）12-0001-02

主體功能區(qū)的形成與基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)重要目標(biāo)。2007年黨的《十七大報(bào)告》指出要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。2011年，《“十二五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前，與主體功能區(qū)建設(shè)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相配套的財(cái)政政策尚不完善，而科學(xué)合理的財(cái)政政策是順利建設(shè)主體功能區(qū)和加速推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，研究分析基本公共服務(wù)均等化與主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)系，制定科學(xué)合理的財(cái)政政策，對(duì)于推動(dòng)主體功能區(qū)的形成和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。

一、主體功能區(qū)建設(shè)與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系

為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的資源枯竭、環(huán)境污染和區(qū)域間產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，國(guó)家根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力、發(fā)展條件和潛力，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止四類(lèi)主體功能區(qū)。不同的主體功能區(qū)具有不同的功能、地位和作用。優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，集聚經(jīng)濟(jì)和人口；限制開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要提供農(nóng)產(chǎn)品；限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要是保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然文化資源，提供生態(tài)產(chǎn)品。

基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民、滿足公民基本生存和發(fā)展權(quán)利需要的公共服務(wù)。向公民提供基本公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要求政府尊重每位公民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，使每位公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)相等、內(nèi)容大致相同。“十二五”時(shí)期，我國(guó)著重解決公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)九個(gè)方面的基本公共服務(wù)均等化。

地方政府既要履行其在主體功能區(qū)建設(shè)中的職責(zé)又要履行向公民提供基本公共服務(wù)的義務(wù)。從實(shí)踐上看，兩者互為前提、互為條件，即主體功能區(qū)建設(shè)有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，間接地為基本公共服務(wù)均等化提供了財(cái)力基礎(chǔ)；通過(guò)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，可以為限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)居民提供生活保障，從而有利于減少破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)，為主體功能區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了條件。

二、不同主體功能區(qū)財(cái)政能力及基本公共服務(wù)供給狀況

為更好地研究制定推進(jìn)主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策，我們需要對(duì)不同主體功能區(qū)的財(cái)政能力和基本公共服務(wù)的供給情況進(jìn)行分析。

從《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的各主體功能區(qū)地理分布中，優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要分布在東部沿海和中、西部大城市；限制開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)主要分布在東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆主產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域；限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要分布在西部的青藏高原、黃土高原、東北森林、北方防沙地帶和南方丘陵山地帶；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要是指國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家地質(zhì)公園和國(guó)家森林公園。通過(guò)各主體功能區(qū)地理分布可以看出，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)主要集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域，限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后或受限的區(qū)域。例如：國(guó)家限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)436個(gè)縣（縣級(jí)市）在西部12省（區(qū)、市）和中部8省都有分布，在東部11?。ㄊ校┲袃H3省有分布，即使分布在東部發(fā)達(dá)省份，也屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，436個(gè)縣（縣級(jí)市）沒(méi)有一個(gè)屬于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。1 443個(gè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域一半以上分布在西部，其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都較為落后。

各主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，直接決定了其地方政府財(cái)政收入狀況。為說(shuō)明各主體功能區(qū)地方政府財(cái)政收入上的差距，我們隨機(jī)選取了2009年?yáng)|、中、西部不同主體功能區(qū)所在的區(qū)（縣）人均財(cái)政收入。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)北京市海淀區(qū)為5 347元、上海市楊浦區(qū)為9 285元，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)東部福州市倉(cāng)山區(qū)為3 215元、西部蘭州市城關(guān)區(qū)為932元；限制開(kāi)發(fā)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)東部廣東省陽(yáng)東縣為839元、中部吉林省梨樹(shù)縣為321元、西部陜西省武功縣為123元；限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)東部廣東省樂(lè)昌市為450元、中部湖北省鶴峰縣為429元、西部?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)開(kāi)魯縣為591元；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)東部天津市薊縣為941元、中部河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣為367元、西部甘肅省民勤縣為171元。以上數(shù)據(jù)顯示，優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的地方政府人均財(cái)政收入明顯高于限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)地方政府人均財(cái)政收入，最高的上海市楊浦區(qū)比最低的陜西省武功縣高出75倍。在同一主體功能區(qū)內(nèi)，東部縣（區(qū)）人均財(cái)政收入通常高于中部、西部縣（區(qū)）人均財(cái)政收入。由于限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)地方政府財(cái)政收入較低，其可供投入基本公共服務(wù)的財(cái)力也相對(duì)有限，基本公共服務(wù)整體水平較低。

由于各主體功能區(qū)的功能定位不同，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位是保護(hù)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品，在主體功能區(qū)建設(shè)中必將犧牲自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展而履行主體功能職責(zé)，區(qū)域內(nèi)的地方政府財(cái)政收入也會(huì)相應(yīng)受到限制，這必將影響其基本公共服務(wù)的財(cái)力投入，使該區(qū)域原本滯后的公共服務(wù)供給水平更為弱化。因此，必須給該區(qū)域內(nèi)的地方政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)償，以提高其地方政府對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)力投入能力。否則，當(dāng)?shù)鼐用窬蜔o(wú)法享受到與其他地區(qū)大致相等的基本公共服務(wù)。而當(dāng)?shù)卣魹榱颂岣咂渚用竦纳钏?，被迫發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開(kāi)發(fā)和利用土地，就會(huì)惡化當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，影響主體功能區(qū)的整體建設(shè)與發(fā)展。因此，在加強(qiáng)主體功能區(qū)建設(shè)的同時(shí)，必須加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。endprint

三、建立健全主體功能區(qū)建設(shè)與推進(jìn)公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策

（一）完善生態(tài)利益補(bǔ)償制度

限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)在主體功能區(qū)建設(shè)因提供了生態(tài)產(chǎn)品，犧牲了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少了財(cái)政收入，需要通過(guò)利益補(bǔ)償彌補(bǔ)其減少的財(cái)政收入。但當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償存在主體單一、方式不穩(wěn)定、“一刀切”和標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題。完善生態(tài)利益補(bǔ)償政策需要建立以下制度：一是建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效制度。在繼續(xù)推進(jìn)退耕還林還草工程的基礎(chǔ)上，適當(dāng)延長(zhǎng)生態(tài)利益補(bǔ)助期限，同時(shí)支持一些可開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，以補(bǔ)充生態(tài)補(bǔ)償資金的不足。二是健全生態(tài)保護(hù)法律體系。將生態(tài)補(bǔ)償納入法制化軌道，進(jìn)一步完善《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，用法律制度保障限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

（二）加大轉(zhuǎn)移支付力度

前面分析限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的基本公共服務(wù)水平與優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域存在較大差距，同時(shí)，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)又主要集中基本公共服務(wù)水平相對(duì)薄弱的中、西部，分布在基本公共服務(wù)水平較低的廣大農(nóng)村中。因此，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，必須將提高限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)質(zhì)量和整體水平作為重中之重來(lái)解決。而財(cái)力是提供基本公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，必須進(jìn)行財(cái)政政策改革，調(diào)整不同主體功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)力支持，以提高其基本公共服務(wù)整體水平，縮小與其他主體功能區(qū)的差距。一是完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由中央財(cái)政補(bǔ)充因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的地方政府財(cái)政收入減少部分，在政策上向限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)傾斜，制定生態(tài)保護(hù)地區(qū)環(huán)境保護(hù)與治理的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠和財(cái)政貼息等政策。二是構(gòu)建橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。需要建立不同主體功能區(qū)地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)，生態(tài)受益的優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域政府直接向限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而盡快縮小不同主體功能區(qū)基本公共服務(wù)供給上的差距。

（三）建立生態(tài)稅費(fèi)征收制度

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)研究開(kāi)征適用于各類(lèi)主體功能區(qū)的環(huán)境稅。限制開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)提供了生態(tài)產(chǎn)品，優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是生態(tài)產(chǎn)品的受益區(qū)域。通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及開(kāi)發(fā)者征收一定稅費(fèi)，將其納入國(guó)家預(yù)算，可以彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金的不足，保證補(bǔ)償資金有長(zhǎng)期穩(wěn)定的來(lái)源。生態(tài)稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)主要由破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)所導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失來(lái)確定。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，每度電增加0.5分的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億元的生態(tài)補(bǔ)償資金。生態(tài)補(bǔ)償資金可用于限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)和脫貧等項(xiàng)目。

（四）完善轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管制度

完善的監(jiān)管制度對(duì)于保障轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)范運(yùn)行、推進(jìn)主體功能區(qū)盡快形成和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)同樣具有不可忽視的作用。當(dāng)前，我國(guó)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度，重點(diǎn)要做好以下三方面：一是完善監(jiān)督制度。充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)開(kāi)發(fā)一套遠(yuǎn)程轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行監(jiān)控軟件，以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府直至中央政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督，防止出現(xiàn)違反轉(zhuǎn)移資金使用規(guī)定等問(wèn)題；二是建立信息公開(kāi)制度。要求各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式及時(shí)公布轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，將其完全置于社會(huì)監(jiān)督之下，以促使轉(zhuǎn)移支付資金用到實(shí)處、提高其利用效率。三是健全懲處制度。對(duì)于擅自挪用、截留或無(wú)正當(dāng)理由不及時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的，以及其他貪污腐敗行為，應(yīng)嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，以杜絕類(lèi)似問(wèn)題的發(fā)生。切實(shí)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃[Z]. 國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào).

[2]唐鈞.中國(guó)社會(huì)保障制度的再選擇[M].上海：上海出版社，2006.

[3]遲福林.新時(shí)期政府管理體制改革[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[4]基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任協(xié)作課題組.基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任[J].財(cái)會(huì)研究，2008（6）.

[5]蔡春紅.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議——兼論推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)系[J].中國(guó)行政管理，2008（4）.

[6]孫健.主體功能區(qū)建設(shè)中的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究[J].西北師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（3）.

[7]劉立峰，王元京.推進(jìn)形成主體功能區(qū)的公共服務(wù)均等化政策研究[EB/OL].國(guó)研網(wǎng)，2008-03-28.

[8]王健.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及管理體制創(chuàng)新[J].中國(guó)行政管理，2007（11）.endprint