方伶俐+許汪

摘 要：近年來，隨著農(nóng)民工進城務(wù)工人數(shù)不斷增加，隨遷子女的教育問題成為社會關(guān)注的熱點，在這一趨勢下，“異地高考”政策呼之欲出，各省市都相應(yīng)出臺相關(guān)政策。以高考制度改革為出發(fā)點，分析“異地高考”政策提出的背景，并運用公共政策學(xué)的相關(guān)理論與研究方法深入探討“異地高考”政策制定和執(zhí)行過程中的難點，從而提出解決當(dāng)前隨遷子女異地高考問題的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；異地高考；教育公平；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號：G639.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0010-02

自1977年恢復(fù)高考以來，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，我國高考制度的改革從未間斷。近年來，隨著農(nóng)村人口大量涌向城市務(wù)工，聚集成一個新的群體——“隨遷人員”。隨遷人員子女能否在流入地參加高考引起社會廣泛關(guān)注，成為當(dāng)前高考制度改革中不容忽視且亟待解決的問題?！爱惖馗呖肌闭叩奶岢?，可以從根本上消除隨遷子女回戶籍地參加高考的無奈和麻煩，同時也讓高考制度改革進入新的階段。異地高考政策的出臺涉及多方利益的博弈，在政策的制定與執(zhí)行過程中必然存在眾多現(xiàn)實和可能的難點。因此，本文從異地政策提出的背景出發(fā)，從公共政策學(xué)的視角深入分析在政策制定與執(zhí)行過程中已存在的以及將來可能出現(xiàn)的難點，并提出促進“異地高考”順利推行的政策建議。

一、“異地高考”提出的背景

截至2011年年底，我國農(nóng)民工數(shù)量已超過2.5億，其中有1 400多萬隨遷子女。在這龐大的數(shù)字背后，隱藏的是農(nóng)民工子女的教育問題，尤其是在流入地參加高考難的社會問題?！爱惖馗呖肌闭叩奶岢霰徽J為是當(dāng)今高考制度改革的重要突破口，是對現(xiàn)有政策的改進、補充和完善，也是適應(yīng)時代的發(fā)展需要、保障社會穩(wěn)定和諧的重要舉措之一。

（一）現(xiàn)行高考制度的弊端

1977年國家決定恢復(fù)和重建高考制度，此次“破冰之舉”緩解了人才匱乏的困境，而且改變了個人、國家和民族的命運。此后的發(fā)展歷程中，我國高考制度一直都在不斷地進行改革和完善，并日益成為影響社會生活各個領(lǐng)域的基本制度之一。盡管在36年的發(fā)展歷程中，我國高考制度取得了一些成就，但也存在許多問題，其局限性逐漸暴露，引起社會廣泛質(zhì)疑和批評。一是“一考定終身”的選拔方式，這種方式偶然性很大，無法充分體現(xiàn)考生的真實水平，并且會加劇和激化基礎(chǔ)教育階段學(xué)生之間的競爭；二是全國統(tǒng)一的、單一的書面形式不利于創(chuàng)新型、個性化人才的選拔；三是高考制度中的區(qū)域不公平現(xiàn)象嚴重凸顯，集中表現(xiàn)在教育資源和投入上的嚴重失衡，同時高考的區(qū)域不公平在考生的錄取分數(shù)線上也有著明顯的體現(xiàn)，導(dǎo)致“高考移民”現(xiàn)象盛行，對各地的教育體系造成沖擊，并加劇了競爭。

（二）社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要

改革開放以來，大量農(nóng)民進城務(wù)工，成為我國特有的農(nóng)民工群體，隨之而來的是，為了能接受更好的教育，大量的隨遷子女也涌向城市。盡管來到了大中城市，這些隨遷子女卻無法享受平等的教育權(quán)，不僅入學(xué)受到非本市戶籍的制度限制，而且即使有一部分隨遷子女能夠順利進入遷入地學(xué)校學(xué)習(xí)，卻不能在遷入地參加高考，只能回戶籍所在地參加高考。另一方面，由于農(nóng)民工遷入地通常是經(jīng)濟較為發(fā)達的省市，而其戶籍地往往經(jīng)濟發(fā)展較為落后，造成戶籍地與遷入地在教育資源、教育水平上存在較大的區(qū)域差異，使得隨遷子女回戶籍地參加高考面臨著教育內(nèi)容銜接、如何適應(yīng)戶籍地高考考試內(nèi)容等難題。如果政府不能采取強有力的措施解決此項難題，勢必會使其成為危害社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的社會問題，不利于社會進步。

二、“異地高考”改革政策制定中面臨的難點

（一）多方利益主體的博弈和協(xié)調(diào)

政策制定事實上是相關(guān)各方利益之間的博弈。在“異地高考”政策的制定過程中存在著隨遷人員及其子女和遷入地政府之間的利益博弈，兩者之間的利益如何平衡是政策制定過程中的主要難點。一方面，當(dāng)前，教育部已經(jīng)敦促各省市在2012年底出臺相關(guān)政策，對于隨遷人員及其子女而言，必然希望能夠盡可能快地實施“異地高考”政策，以消除與當(dāng)?shù)貙W(xué)生的差距和不平等；另一方面遷入地政府在政策制定上有多重考量。

首先，遷入地政府在制定政策過程中，必須考慮到本地居民的利益和愿望。一旦實行異地高考政策，隨遷人員數(shù)量龐大，會對遷入地現(xiàn)有的已經(jīng)趨于飽和的教育資源產(chǎn)生沖擊，不僅占用當(dāng)?shù)氐慕逃Y源，而且會影響遷入地原有考生享有的待遇和機會，加劇當(dāng)?shù)卦疽呀?jīng)相當(dāng)激烈的高考競爭。因此，遷入地政府在制定政策時就不得不深思如何去平衡當(dāng)?shù)鼐用衽c外來務(wù)工人員子女間的利益，減少政策實施的阻力。

其次，在制定政策過程中，政府不可避免地會受到地方保護主義和高等教育區(qū)域不公平的雙重影響，如何去規(guī)避這些問題值得深思。地方保護主義集中體現(xiàn)在高校招生時在各地分配的招生指標(biāo)與錄取分數(shù)線上。通常高校會對其所在地分配較多的招生指標(biāo)，并劃定較低的錄取分數(shù)線。在招生指標(biāo)和分數(shù)線的雙重作用下，隨遷人員子女在流入地接受教育，卻沒有享受到平等的教育權(quán)，高考只能回原籍考試。

（二）戶籍制度的桎梏

“異地高考”問題的關(guān)鍵在于隨遷人員子女在遷入地進行高考必將受到戶籍阻礙和限制。為了順利開展“異地高考”政策，就必須要對現(xiàn)有的戶籍制度進行調(diào)整，消除戶籍制度在高考資格上的阻礙，或至少將戶籍制度對異地高考的影響程度降至最低，否則，異地高考政策的制定將舉步維艱。戶籍制度的調(diào)整，會牽涉更多方的利益以及整個社會資源的重新分配，必然會使異地高考政策制定中面臨的問題更加復(fù)雜。

三、“異地高考”政策將來執(zhí)行中可能出現(xiàn)的困難

（一）地方保護主義的阻礙

即使異地高考政策得到了推行，地方政府出于對本地教育資源和本地戶籍考生利益的保護，很有可能會出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。異地高考本身涉及的領(lǐng)域太多，高等教育資源的不均、戶籍制度的牽絆、生源利益的難調(diào)等等，這也是政策遲遲難以出臺的原因。盡管中央要求各省（區(qū)、市）的異地高考方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺，但什么時候會放開，放開到哪種程度，都是地方政府自行決定，地方政府在考慮到與此相關(guān)的一系列因素時必然優(yōu)先考慮和保護地方的利益。endprint

（二）高考考試方式、錄取方式的調(diào)整

現(xiàn)行高考制度主要采取戶籍考試方式，錄取方式是依據(jù)考生所在地的分數(shù)線和招生指標(biāo)而定?！爱惖馗呖肌闭邔嵤┖?，隨遷人員子女的考試方式和錄取方式要有相應(yīng)的改變，但又不能與本地戶籍的考生一樣，否則會面臨更大的阻礙。同時由于戶籍制度的桎梏，隨遷人員子女自然也不可能和本地戶籍考生一樣，這是協(xié)調(diào)不同群體利益的前提和保障，此時就需要在參照標(biāo)準(zhǔn)上依據(jù)具體情況來進行調(diào)整，不能單一地依據(jù)當(dāng)?shù)鼗蚴请S遷人員子女戶籍地的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)如何制定，如何達到雙方相對滿意和接受的地步，都是考試方式和錄取方式調(diào)整中需要考慮的問題和解決的難點。

（三）高考招生名額再分

實行異地高考政策，隨遷人員子女在遷入地參加高考，會使得當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)增加，此時需要依據(jù)考生人數(shù)的變化對遷入地現(xiàn)有的招生名額進行擴招。如果流入地不擴招的話，會使得當(dāng)?shù)卦疽呀?jīng)競爭激烈的基礎(chǔ)教育階段出現(xiàn)過度競爭，從而影響社會安定和發(fā)展。同時，考生戶籍原地所分配的招生名額必須減少，相應(yīng)擴大外省考生的招生指標(biāo)，用以彌補原地考生的不足，否則會出現(xiàn)遷入地考生競爭激烈與遷出地招生難的問題。

（四）制度上的不完善和法律上的不健全

制度上的不完善是政策推行過程中面臨的嚴重問題，意味著無法對政策上的混亂和不健全進行矯正。法律是政策推行的有利保證，一旦法律不健全，會使得政策推行從法律角度就已經(jīng)失去了強有力的支持。由于“異地高考”政策還是一個比較新的公共政策，相應(yīng)配套和完善的法律條文和制度都沒有建立起來，缺乏足夠的法律保障和依據(jù)，政策的推行只能依靠地方政府的自覺性和自主性。在具體實施過程中，可浮動性大，再加上地方保護主義，都會增加政策的難度，為政策執(zhí)行效果埋下隱患。

四、順利推行“異地高考”改革的政策建議

為了解決政策制定和將來執(zhí)行過程中的難點，政府在推行“異地高考”改革時需要采取相應(yīng)的措施來確保政策的順利推行，達到預(yù)期的效果，實現(xiàn)政策目標(biāo)。

（一）縮減教育區(qū)域不公平，推動落后地區(qū)的教育建設(shè)

異地高考出現(xiàn)的根本原因是教育區(qū)域不公平。東、中、西部之間的教育資金投入差異和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導(dǎo)致了區(qū)域之間的教育不公平，才會使得異地高考現(xiàn)象出現(xiàn)。如果各地教育水平平衡發(fā)展，就可以從源頭上解決異地高考的問題。為此，需要從資金，人員和幫扶三方面入手，推動落后地區(qū)的教育建設(shè)。

首先在資金上，中央需要加大對地方教育資源的投入率和利用率，提高教育質(zhì)量，緩解地方政府教育資金短缺的現(xiàn)象。實行分稅制改革后，地方政府獲得了一定的財權(quán)，但是其財力并不充實，而且大部分的財政收入來源于政府間轉(zhuǎn)移支付，包括財政撥款。如果中央加大對地方教育的撥款，用于改善教學(xué)設(shè)施和教學(xué)環(huán)境，提高教育質(zhì)量，就可以推動落后地區(qū)的教育建設(shè)，縮短區(qū)域間的教育資源和投入不公平現(xiàn)象。

其次還必須有人力上的支援。教師資源不足是落后地區(qū)教育發(fā)展緩慢的原因之一，落后地區(qū)不僅教學(xué)環(huán)境差，而且最缺乏教師。我國每年實施的大學(xué)生“西部支教”活動，鼓勵當(dāng)代大學(xué)生扎根西部，對落后貧窮地區(qū)進行支教，發(fā)揮志愿者的力量，使其成為我國西部教育事業(yè)的重要力量。

最后，由于政府投入的資金有限，因此要充分利用東部地區(qū)的優(yōu)勢和經(jīng)驗，實施“一幫一”的對口扶持計劃，通過提供優(yōu)秀人才和資源對落后地區(qū)進行幫扶，讓經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和教育先進地區(qū)帶動落后地區(qū)的教育建設(shè)。可以先在部分地區(qū)進行試點，累積經(jīng)驗后在全國全面推行。在試點地區(qū)的選擇上要有針對性，如可先期選擇廣東省對流動人口數(shù)量較大的四川省進行幫扶。此外，還可以發(fā)揮非政府組織的力量，加強對落后地區(qū)的教育支援。

（二）確立合適的異地高考資格條件

在制定切實可行的異地高考資格條件時，不僅要考慮到隨遷人員的資格，同時也要對隨遷人員子女進行審核，需要兩者同時滿足條件，才能參加異地高考。各省市需要對隨遷人員進行審核，主要從工作是否穩(wěn)定，是否有穩(wěn)定的收入和住所，是否系常住人口，對社會做出了貢獻，至少在社會發(fā)展中是離不開這個行業(yè)的等各個方面進行綜合評價。對隨遷人員子女的要求可以采取“戶籍+學(xué)籍”的審核方式。雖然不要求隨遷人員子女擁有流入地的戶籍，但是至少要求其在流入地居住一定的年限，同時在流入地的學(xué)籍要達到三年以上，至少保證整個高中時期是在流入地進行學(xué)習(xí)的，以避免確定異地高考考生資格時產(chǎn)生混亂和無序。

（三）試點推廣和運行

由于隨遷人員子女在各省市分布不均，且有些地區(qū)還沒有出臺相應(yīng)政策，因此，不能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)推廣“異地高考”政策，可以采取“先地方，后中央”的方式。在未出臺政策的省份有針對性地選取試點地區(qū)實行幫扶計劃。對已經(jīng)出臺相關(guān)政策的省市，中央可以采取權(quán)力下放的方式，選取有代表性的試點地區(qū)進行重點關(guān)注，在發(fā)揮地方主動性和能動性的同時，制定符合地方實情的政策，進而在全國全面推廣。

（四）調(diào)整教育資金投入和錄取名額分配

隨遷人員子女在流入地參加高考，會對當(dāng)?shù)氐慕逃徒?jīng)濟造成影響，如果不采取補償措施的話，會損害流入地部分居民的利益，影響當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定。因此需要在資金投入和錄取名額上做出調(diào)整，以緩和流入地的矛盾。在資金投入上，中央政府可以進一步加大對流入地的教育資金投入，減少隨遷人員子女的增加對原有教育資源的消耗，同時也可以安撫社會上的不安情緒。在錄取名額上，地方政府可以實行雙標(biāo)準(zhǔn)，將異地高考的考生和流入地考生分開錄取，擴大錄取名額，爭取將競爭壓力減小，這樣可以減小政策在執(zhí)行過程的壓力和阻力，獲取社會上的廣泛支持。

（五）制定相關(guān)法律和法規(guī)

“異地高考”是一個比較新的政策，在實施過程中，主要以地方政府為主，如果沒有法律保證和法規(guī)保障，政策實施執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)偏差。因此，需要制定明確的法律條規(guī)，從而有利于監(jiān)督和審查。同樣，政策執(zhí)行過程中也需要建立和規(guī)范相關(guān)制度，如規(guī)定“異地高考”政策實行過程需要哪些相關(guān)部門負責(zé)，怎樣來檢查政策實行情況，需要有一個施行結(jié)果反饋。

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