摘要：實(shí)行國庫集中支付制度后，高校預(yù)算管理面臨預(yù)算編制難度增加、預(yù)算編制不夠細(xì)化和財務(wù)風(fēng)險明顯加大的問題。文章運(yùn)用委托-代理理論進(jìn)行分析，認(rèn)為導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因主要包括預(yù)算編制方法落后、監(jiān)督考評力度不足和信息技術(shù)應(yīng)用落后三個方面。高校應(yīng)該推行科學(xué)預(yù)算編制方法，健全監(jiān)督制約機(jī)制，建立有效激勵機(jī)制，建設(shè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，不斷改進(jìn)預(yù)算管理工作，提高預(yù)算管理的效率。

關(guān)鍵詞： 國庫集中支付制度 預(yù)算管理 高校

一、引言

（一）國庫集中支付制度與高校預(yù)算管理

國庫集中支付制度于2002年開始在我國部分高校試點(diǎn)，在取得一定經(jīng)驗(yàn)之后，開始向全國高校推廣。國庫集中支付制度作為國庫集中收付制度的一部分，對于加強(qiáng)財政資金支付使用過程的監(jiān)控、規(guī)范財政資金使用行為、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明度具有非常重要的作用。而預(yù)算管理作為高校財務(wù)管理工作的關(guān)鍵內(nèi)容，其管理水平的高低和管理效果的好壞會對高校財務(wù)狀況甚至高校全面運(yùn)行產(chǎn)生非常重要的影響。將國庫集中支付制度應(yīng)用于高校，對于高校預(yù)算管理具有非常積極的作用，但是在國庫集中支付制度與高校預(yù)算管理的銜接過程中也出現(xiàn)了一系列問題。為充分發(fā)揮國庫集中支付制度的作用、提高高校預(yù)算管理效率，本文對存在的問題、原因以及應(yīng)采取的相關(guān)措施進(jìn)行了深入的探討。

（二）委托—代理理論概述

委托—代理理論是研究經(jīng)濟(jì)活動中各種委托代理關(guān)系的理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易，交易中有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，另一方稱為委托人。國庫集中支付制度的交易主體分為財政部門、預(yù)算單位和代理銀行三方。在它們的交易關(guān)系中，具有交易信息劣勢的財政部門是委托人，具有交易信息優(yōu)勢的預(yù)算單位與代理銀行構(gòu)成代理人，它們之間形成委托代理關(guān)系。[1]

將委托—代理理論應(yīng)用到政府與高校之間，則政府財政部門是委托人，高校是代理人。政府財政部門和高校之間所掌握的信息是不對稱的，高校對于自身的運(yùn)行、市場需求情況以及師資力量等重要信息具有天然的優(yōu)勢。除此之外，我國教育經(jīng)費(fèi)十分匱乏，國庫集中支付制度在高校的實(shí)行能夠有效提高預(yù)算支出的透明度，大大提高資金的使用效率。

二、國庫集中支付制度下高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制難度增加

國庫集中支付制度的實(shí)行給高校預(yù)算管理帶來了非常多的變化。其中最主要的一個轉(zhuǎn)變就是高校要將資金全部上繳財政，由代理銀行負(fù)責(zé)代收、財政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，高校預(yù)算支出渠道不得隨意變更，當(dāng)年預(yù)算支出金額僅限該年度使用，剩余部分不得轉(zhuǎn)入下年度繼續(xù)使用。面對這種情況，高校就必須在預(yù)算編制時將各種情況都考慮在內(nèi)，以防止出現(xiàn)意外狀況，由于預(yù)算資金不足而難以應(yīng)對的尷尬局面。然而我國高校預(yù)算管理工作基本上是由高校財務(wù)部門獨(dú)立完成的，預(yù)算人員如果對高校各部門下一年度的各項計劃沒有足夠的了解，就無法全面詳實(shí)地進(jìn)行預(yù)算編制，容易出現(xiàn)各種問題。再者，由于高校預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平不高，無法適應(yīng)國庫集中支付制度的需要，原本隨意的預(yù)算編制方法一時很難改變，導(dǎo)致高校預(yù)算編制難度進(jìn)一步增大。

（二）預(yù)算編制不夠細(xì)化

高校實(shí)行國庫集中支付制度之后，面臨的預(yù)算管理問題更加復(fù)雜，需要進(jìn)行更為細(xì)化的預(yù)算編制工作，但是我國高校預(yù)算編制工作存在預(yù)算編制粗糙、預(yù)算科目不夠細(xì)化等問題，極大地影響了高校預(yù)算管理的效率和效果。例如高校的基本建設(shè)項目，在預(yù)算編制過程中隨意性比較大，不能準(zhǔn)確反映每一項開支的具體金額，這就導(dǎo)致國庫集中支付時沒有足夠的依據(jù)，依然采用比較傳統(tǒng)的統(tǒng)一支付方式，國庫集中支付制度的優(yōu)勢無法得到充分展現(xiàn)。此外，由于國庫集中支付制度實(shí)行之后預(yù)算批復(fù)比較困難，所以高校一般都會刻意增加預(yù)算支出，以備不時之需。然而由于高校各部門預(yù)算編制比較粗糙，對資金使用沒有詳細(xì)計劃，會出現(xiàn)預(yù)算金額過剩，到了年底突擊花錢的情況，無法充分發(fā)揮高校資金的使用價值。

（三）財務(wù)風(fēng)險明顯加大

國庫集中支付制度的實(shí)行對高校財務(wù)安全是一個非常大的挑戰(zhàn)。如果高校預(yù)算編制不精確、預(yù)算管理不科學(xué)，不但會影響高校資金配置的有效性，更嚴(yán)重的是會增加高校財務(wù)風(fēng)險，威脅高校財務(wù)安全，影響高校各項工作的正常運(yùn)行。高校預(yù)算管理隨意性大，沒有根據(jù)高校實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算收支的編制，存在實(shí)際收入少于預(yù)算收入、實(shí)際支出卻多于預(yù)算支出的情況。收入的減少和支出的增加會造成非常嚴(yán)重的預(yù)算缺口，此時高校就必須尋找其他途徑來解決這種資金短缺的局面。尤其是近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校開始大力興建各種教學(xué)樓、宿舍樓、圖書館等建筑設(shè)施，這無疑要求高校尋求更多的籌資渠道來滿足這種不斷增長的資金需求。門檻較低的銀行貸款成為高?；I資的重要渠道，但是很多高校并不清楚銀行貸款的性質(zhì)，盲目貸款，如果遇到還貸高峰，高校的收入資金又無法及時到位，這樣就很可能造成高校資金鏈的斷裂，高校就會面臨財務(wù)風(fēng)險。

三、原因分析

（一）預(yù)算編制方法落后

一直以來，高校預(yù)算編制的主要方法是增量預(yù)算法，即在上年預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)上增加部分收支作為本年度預(yù)算。增量預(yù)算法具有簡單明了、方便操作的優(yōu)點(diǎn)，但是國庫集中支付制度的實(shí)行對高校預(yù)算管理提出了更高的要求，增量預(yù)算法已經(jīng)不能滿足高校預(yù)算管理工作的需要，出現(xiàn)了很多問題。例如，各部門經(jīng)費(fèi)開支不是依據(jù)本部門本年度工作計劃的實(shí)際情況，而是根據(jù)上一年度部門預(yù)算的基數(shù)，如果上一年度存在不合理預(yù)算，下一年度這種不合理預(yù)算不但不會得到改正，反而還會進(jìn)一步加劇。這種情況固化了資金在高校各部門的分配比例，不利于資金的合理配置，極大地影響了高校預(yù)算管理的效率和效果。此外，高校在預(yù)算管理過程中，還存在非常大的隨意性，各項預(yù)算收支沒有經(jīng)過科學(xué)的評估和論證，沒有真正做到以收定支。

（二）監(jiān)督考評力度不足

委托—代理理論認(rèn)為兩權(quán)分離是出現(xiàn)委托代理問題的主要原因，委托人和代理人之間存在較為明顯的信息不對稱現(xiàn)象。在國庫集中支付制度中，這種信息不對稱主要表現(xiàn)為高校比政府財政部門更多了解預(yù)算管理的各種信息，高校很有可能利用這種信息優(yōu)勢進(jìn)行各種違規(guī)違法活動，套取國庫資金。例如，在高校有可能會憑借信息優(yōu)勢和較小的風(fēng)險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶來套取國庫資金，如果財政部門監(jiān)督不力，違規(guī)行為得逞，財政資金就將從國庫直接轉(zhuǎn)移到非法收款人賬下，這將造成國庫資金的流失，損害國家利益。所以必須加強(qiáng)監(jiān)督考評力度。然而，在國庫集中支付制度的實(shí)行過程中，高校預(yù)算管理工作一般只重視事前控制和事中控制，卻很少關(guān)注到事后監(jiān)督考評工作，導(dǎo)致高校預(yù)算監(jiān)督流于形式，預(yù)算制度形同虛設(shè)。endprint

（三）信息系統(tǒng)不夠完善

根據(jù)委托—代理理論，國庫集中支付制度下高校預(yù)算管理存在問題的一個重要原因就是高校與政府財政部門之間信息不對稱，造成這種問題的一個重要原因就是政府財政部門、高校與代理銀行之間信息溝通渠道不暢通，沒有完善的信息系統(tǒng)進(jìn)行信息的交流與共享，導(dǎo)致預(yù)算管理工作容易出現(xiàn)各種違規(guī)行為。具體來說，首先在高校內(nèi)部沒有建立完善的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，預(yù)算管理工作過程中的資金、人員、項目、報表等各種原始信息資料得不到妥善保管和有效利用，導(dǎo)致高校預(yù)算管理水平較低，工作效率低下。其次，在高校與政府財務(wù)部門以及代理銀行之間也沒有有效的信息交流系統(tǒng)，大部分信息都掌握在高校手中，政府財政部門對相關(guān)信息知之甚少，高校可能利用自身的信息優(yōu)勢套取國庫資金，做出一系列違法違規(guī)的行為。

四、國庫集中支付制度下加強(qiáng)高校預(yù)算管理的有效措施

（一）推行科學(xué)預(yù)算編制方法

國庫集中支付制度要求高校必須要改變傳統(tǒng)的增量預(yù)算方法，積極尋求更加科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，根據(jù)實(shí)際情況，適時采用零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法或者彈性預(yù)算法等預(yù)算編制方法。例如，以零基預(yù)算法為例，所謂零基預(yù)算法就是所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動不受往年實(shí)際收支情況的制約，以零為基礎(chǔ)來編制預(yù)算的方法。與傳統(tǒng)的增量預(yù)算法相比，零基預(yù)算法能夠使高校有限的教育資源得到更加合理的配置，跳出了部門經(jīng)費(fèi)只增不減的怪圈，極大提高了資金使用效率，具有廣泛的應(yīng)用價值。

（二）健全制約監(jiān)督機(jī)制

委托—代理理論認(rèn)為，委托代理關(guān)系下代理人出現(xiàn)道德風(fēng)險的主要原因是委托人和代理人之間存在信息不對稱現(xiàn)象，委托人只有通過加強(qiáng)對代理人的監(jiān)管，充分表露信息，才能解決代理問題。所以，必須建立健全制約監(jiān)督機(jī)制，減少甚至消除信息不對稱問題，減少道德風(fēng)險。首先，要建立政府財政部門與高校之間預(yù)算管理的內(nèi)部控制制度，全面加強(qiáng)預(yù)算管理的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督，避免各種違規(guī)違法行為。其次，要建立高校外部制約監(jiān)督制度，政府審計部門以及社會公眾要加強(qiáng)對高校預(yù)算管理的監(jiān)督力度，高校預(yù)算管理相關(guān)部門也要及時向政府和公眾進(jìn)行信息公開，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）建立有效激勵機(jī)制

委托—代理理論認(rèn)為，只有代理人在選擇委托人所希望的行動時得到的期望效用不小于它選擇其他行動時得到的期望效用時，代理人才有積極性選擇委托人所希望的行動，這就需要通過有效的激勵機(jī)制，增加委托人與代理人之間的利益一致性，減少代理人的道德風(fēng)險與機(jī)會主義行為。[2]所以政府財政部門與高校之間必須建立有效的激勵機(jī)制，不斷增強(qiáng)高校執(zhí)行國庫集中支付制度的積極性。例如，可以學(xué)習(xí)企業(yè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在政府財務(wù)部門與高校之間建立績效合同制度，將高校在執(zhí)行國庫集中支付制度中的表現(xiàn)納入績效考核之中，用簽訂合同的方式來強(qiáng)化高校的責(zé)任，明確獎勵制度和違規(guī)成本，保證高校嚴(yán)格照章辦事，有效規(guī)范高校預(yù)算管理工作。

（四）建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)

高校應(yīng)該盡快建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)，運(yùn)用技術(shù)手段提高預(yù)算管理的效率。信息不對稱是造成高校預(yù)算管理出現(xiàn)問題的重要原因，為解決這一問題，就必須建立政府財政部門、高校以及代理銀行之間的信息共享平臺，將涉及高校預(yù)算管理的全部信息在共享平臺上及時、快速、準(zhǔn)確的進(jìn)行發(fā)布。例如，高?？梢越⒁粋€預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫，將高校預(yù)算管理相關(guān)的資金、項目、指標(biāo)、人員、機(jī)構(gòu)等信息全部錄入該數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫中豐富詳實(shí)的資料可以為高校預(yù)算管理工作提高依據(jù)，能夠很大程度上提高預(yù)算管理效率。此外，還要與政府財政部門以及代理銀行之間做好溝通與合作，聯(lián)合多個部門與機(jī)構(gòu)建立信息溝通系統(tǒng)，保證信息通暢，避免信息不對稱造成的一系列問題。

五、結(jié)論

國庫集中支付制度對于高校預(yù)算管理具有非常重要的影響，在國庫集中支付制度下高校預(yù)算編制的難度大大增加，預(yù)算編制不夠細(xì)化，財務(wù)風(fēng)險也明顯增加。在委托—代理理論的框架下分析了這些問題的原因，具體來說主要包括預(yù)算編制方法落后、預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)、監(jiān)督考評力度不足以及信息技術(shù)應(yīng)用落后。

在今后國庫集中支付制度的實(shí)踐中，高校應(yīng)該不斷推行和運(yùn)用科學(xué)的編制方法，更多采用零基預(yù)算等方法；建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，提高違規(guī)成本；建立有效激勵機(jī)制，不斷提高工作積極性；建設(shè)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，提高預(yù)算管理效率。

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（許志剛，會計師，溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院）endprint