國際氣候變化適應(yīng)政策發(fā)展動態(tài)及其對中國的啟示

2014-07-18 21:15孫傅何霄嘉

中國人口·資源與環(huán)境 2014年5期

孫傅　何霄嘉

摘要：回顧《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下國際氣候變化適應(yīng)政策以及歐盟及其主要成員國、亞太地區(qū)主要發(fā)達國家、新興經(jīng)濟體國家和最不發(fā)達國家氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展歷程，并與我國應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策的發(fā)展動態(tài)進行對比分析，總結(jié)可供我國借鑒的經(jīng)驗和做法。發(fā)現(xiàn)進入21世紀(jì)以來適應(yīng)在國際應(yīng)對氣候變化行動中已經(jīng)獲得了與減緩?fù)鹊闹匾浴！堵?lián)合國氣候變化框架公約》下與氣候變化適應(yīng)相關(guān)的談判議題已經(jīng)從初期單純關(guān)注資金及技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓機制發(fā)展到實施具體的適應(yīng)計劃和行動，主要發(fā)達國家和發(fā)展中國家2006年以來密集出臺了一系列專門的或與氣候變化適應(yīng)相關(guān)的政策，包括法律、框架、戰(zhàn)略、規(guī)劃、行動方案等，最不發(fā)達國家也在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》資金機制的支持下相繼開展了《國家適應(yīng)行動方案》和《國家適應(yīng)規(guī)劃》的編制工作，因此制定國家或區(qū)域?qū)用娴暮暧^政策以規(guī)劃和指導(dǎo)氣候變化適應(yīng)行動已成為必然趨勢。從2007年開始，我國陸續(xù)在國家、地區(qū)和部門層次上制定了與氣候變化適應(yīng)相關(guān)的政策，但是這些政策在表現(xiàn)形式、制定依據(jù)、戰(zhàn)略定位、內(nèi)容構(gòu)成以及實施機制等方面還存在不足，包括缺乏專門的戰(zhàn)略或規(guī)劃、相關(guān)研究基礎(chǔ)相對薄弱、政策的國際視野不足、政策落實的責(zé)任不明確、缺乏相應(yīng)的監(jiān)控和評估機制等。建議我國進一步加強氣候變化預(yù)測、影響評估、脆弱性和風(fēng)險評價技術(shù)研發(fā)，開展氣候變化適應(yīng)政策制定、影響評估和實施機制的方法學(xué)和技術(shù)研究，抓緊制定專門的氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略或規(guī)劃，并重視其國際視野和戰(zhàn)略定位。

關(guān)鍵詞：氣候變化；適應(yīng)政策；回顧；中國；啟示

中圖分類號 P467；X321

文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）05-0001-09

2013年9月，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第一工作組發(fā)布的評估報告決策者摘要指出：氣候系統(tǒng)變暖是不爭的事實，持續(xù)的溫室氣體排放將造成進一步的變暖以及氣候系統(tǒng)各個組成部分的變化；即使停止排放CO2，氣候變化的影響也將持續(xù)數(shù)個世紀(jì)[1]。因此，在氣候變化減緩行動難以于短期內(nèi)削弱氣候變化及其影響的情況下，制定和實施氣候變化適應(yīng)政策、提高應(yīng)對氣候變化不利影響的抗御和恢復(fù)能力更具現(xiàn)實緊迫性[2-4]。進入21世紀(jì)以來，世界各國對于適應(yīng)氣候變化的關(guān)注程度與日俱增，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“公約”）下以及在區(qū)域、國家甚至城市等層次出臺了相應(yīng)的氣候變化適應(yīng)政策。

系統(tǒng)梳理和分析公約下氣候變化適應(yīng)相關(guān)談判工作的進展以及主要國家氣候變化適應(yīng)政策的制定和實施進展，對于我國準(zhǔn)確把握國際氣候變化適應(yīng)行動的發(fā)展動態(tài)和未來趨勢、在公約框架下爭取氣候變化適應(yīng)相關(guān)談判的主動權(quán)以及資金和技術(shù)支持、充分借鑒國際適應(yīng)氣候變化的經(jīng)驗提高適應(yīng)能力具有重要意義。Schipper等[5]、李玉娥等[6-7]、居煇等[8]、馬欣等[9]評述了不同階段公約下氣候變化適應(yīng)談判的工作進展、焦點問題、階段成果等。GagnonLebrun等[10]分析了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國和公約附件一締約方共43個發(fā)達國家推動氣候變化適應(yīng)的進展，Mullan等[11]總結(jié)了OECD成員國制定和實施氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和規(guī)劃的進展。Swart等[12]和Biesbroek等[13]回顧了英國、法國、德國等歐盟國家制定和實施國家適應(yīng)戰(zhàn)略的進展，歐洲環(huán)境署在2013年的一份報告中也總結(jié)了歐盟以及歐洲環(huán)境署32個成員國在氣候變化適應(yīng)政策和實踐方面的進展[14]。King等[15]分析了印度、中國、巴西、歐盟和美國減緩和適應(yīng)氣候變化的政策和行動及其對南非的啟示。葛全勝等[2]較為全面地回顧了2009年以前公約下氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展軌跡和趨勢以及歐盟主要國家、澳大利亞、美國等國采取的氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略。2009年以來，公約下氣候變化適應(yīng)談判取得了重要進展，歐盟及其主要成員國、美國等密集出臺一系列關(guān)于氣候變化適應(yīng)的重要政策，我國也加強氣候變化適應(yīng)政策研究，并開展氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和規(guī)劃的編制工作。因此，本文將在現(xiàn)有研究成果[2，5-15]的基礎(chǔ)上，通過查閱公約締約方會議的歷史資料以及世界主要國家氣候變化適應(yīng)相關(guān)政策的原始資料，重點跟進2009年以來國際氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展動態(tài)，并與我國相關(guān)工作進行對比分析，總結(jié)可供我國借鑒的經(jīng)驗和做法。

1 公約下國際氣候變化適應(yīng)政策

公約把通過預(yù)防措施預(yù)測、防止或減少引起氣候變化的原因并緩解其不利影響作為5條指導(dǎo)原則之一，要求締約方制定和實施減緩和適應(yīng)氣候變化的計劃，開展合作共同適應(yīng)氣候變化影響，同時要求發(fā)達國家締約方為發(fā)展中國家締約方適應(yīng)氣候變化提供資金援助。公約生效后的歷次締約方會議都涉及氣候變化適應(yīng)議題（見圖1）。2000年以前氣候變化談判主要關(guān)注氣候變化減緩問題，與適應(yīng)相關(guān)的內(nèi)容集中在資金機制以及技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓機制方面。2000年以后，隨著人們對氣候變化影響和脆弱性認(rèn)識的不斷深入，談判內(nèi)容涉及到越來越多具體的適應(yīng)計劃和行動。

2001年公約第7次締約方會議是氣候變化適應(yīng)談判的一個里程碑，會議決定在全球環(huán)境基金等資金支持下開展一系列氣候變化適應(yīng)行動，包括提供與適應(yīng)相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)，開展脆弱性和適應(yīng)評估的扶持性活動，將適應(yīng)納入

國家政策和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等。同時，通過設(shè)立氣候變化特別基金、適應(yīng)基金、最不發(fā)達國家基金等資金機制支持發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的適應(yīng)行動。2004至2007年的締約方會議先后通過《關(guān)于適應(yīng)和應(yīng)對措施的布宜諾斯艾利斯工作方案》等一系列工作方案和計劃（見圖1），逐步加強國際適應(yīng)行動。

2009年的第15次締約方會議通過了《哥本哈根協(xié)議》，發(fā)達國家集體承諾在2010-2012年期間提供接近300億美元的新的和額外的資源，并且這一資源將在適應(yīng)和緩解之間均衡分配。2010年的第16次締約方會議是氣候變化適應(yīng)談判的又一里程碑，會議決定建立坎昆適應(yīng)框架和適應(yīng)委員會以加強國際氣候變化適應(yīng)行動，設(shè)立綠色氣候基金為適應(yīng)行動提供資金，并且設(shè)立新的技術(shù)機制促進技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓。對于最不發(fā)達國家，本次會議決定建立一套流程促使其在編制和執(zhí)行《國家適應(yīng)行動方案》的基礎(chǔ)上擬訂和實施《國家適應(yīng)計劃》，以滿足其中長期適應(yīng)需求。2011年和2012年締約方會議落實了此次會議的相關(guān)成果，確立了適應(yīng)委員會的工作機制，通過了適應(yīng)委員會三年期工作計劃，啟動了綠色氣候基金，并確立了最不發(fā)達國家制定《國家適應(yīng)計劃》的工作機制等。

2 主要國家的氣候變化適應(yīng)政策

本文系統(tǒng)調(diào)研了歐盟及其主要成員國、亞太地區(qū)主要發(fā)達國家以及主要新興經(jīng)濟體國家在國家層面制定和實施氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展歷程（見表1），并簡要介紹了其在區(qū)域和部門層次相關(guān)政策的情況。

2.1 歐盟及其主要成員國

2007年，歐盟發(fā)布了關(guān)于適應(yīng)氣候變化的綠皮書《歐洲適應(yīng)氣候變化——歐盟行動選擇》，確立了適應(yīng)氣候變化的優(yōu)先行動領(lǐng)域，提出將適應(yīng)納入歐盟法律、政策和資助計劃的制定、修訂和執(zhí)行過程以及與發(fā)展中國家、鄰國和發(fā)達國家的外交活動中，并將社會各部門納入適應(yīng)戰(zhàn)略的制定過程中，同時加強氣候變化集成研究[16]。2009年，歐盟發(fā)布了《適應(yīng)氣候變化：面向歐洲的行動框架》白皮書，提出了提高成員國氣候變化適應(yīng)能力的分階段行動方案，其中第一階段（2009-2012年）為基礎(chǔ)性工作，第二階段（2013年以后）為制訂和實施全面的適應(yīng)戰(zhàn)略；第一階段的核心行動包括建立知識基礎(chǔ)、將適應(yīng)納入關(guān)鍵政策領(lǐng)域并綜合應(yīng)用各種政策手段確保其有效實施，以及加強國際合作等[17]。2013年4月，歐盟發(fā)布了《歐盟適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，確立了鼓勵成員國采取全面的適應(yīng)戰(zhàn)略、提供資金支持能力建設(shè)和適應(yīng)行動、在“市長盟約”（Covenant of Mayors）框架下引入適應(yīng)、填補知識空白、進一步完善ClimateADAPT適應(yīng)信息平臺、在共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy）等政策中推動氣候防護（climateproofing）、提高基礎(chǔ)設(shè)施彈性、促進保險和其他金融產(chǎn)品以提高投資和商業(yè)決策彈性等8項增強適應(yīng)能力的行動[18]。同時，該戰(zhàn)略還提出了建立成員國協(xié)調(diào)框架、加強氣候變化適應(yīng)的資金支持、適應(yīng)政策的監(jiān)控和評估等工作機制[18]。除了這些綜合政策，歐盟還將氣候變化納入重要行業(yè)和領(lǐng)域的政策中，例如2008年已發(fā)布的海洋戰(zhàn)略框架指令（2008/56/EC）。在成員國層面上，截至2012年，已有英國、德國、法國等15個國家制定了氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略，14個國家制定了行動方案，部署本國適應(yīng)氣候變化的政策和行動。

英國是歐盟國家中積極應(yīng)對氣候變化的先行者，2008

年頒布了《氣候變化法》，成為世界上首個專門針對減緩和適應(yīng)氣候變化立法的國家。該法要求組建氣候變化委員會及適應(yīng)分委員會，為政府提供減緩和適應(yīng)氣候變化的建議，并向議會報告進展。該法還要求國務(wù)大臣至少每5年一次向議會報告氣候變化影響及其適應(yīng)規(guī)劃，同時也賦予國務(wù)大臣要求相關(guān)部門和機構(gòu)匯報氣候變化對該部門的影響及其適應(yīng)政策和進展的權(quán)力?！稓夂蜃兓ā奉C布的同年，英國發(fā)布了《英格蘭適應(yīng)氣候變化：行動框架》，其后蘇格蘭和威爾士政府相繼發(fā)布了氣候變化適應(yīng)框架或戰(zhàn)略。2013年7月，英國發(fā)布了《國家適應(yīng)規(guī)劃》，部署了建筑環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、健康的適應(yīng)型社區(qū)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)、自然環(huán)境、商業(yè)、地方政府等領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的具體目標(biāo)、行動方案、責(zé)任部門和進度安排[19]。在部門和機構(gòu)層面，按照《英格蘭適應(yīng)氣候變化：行動框架》的要求，英國政府部門在2010年3月前均發(fā)布了本部門的氣候變化適應(yīng)規(guī)劃。同時，根據(jù)《氣候變化法》的規(guī)定，英國從2010年10月到2011年12月開展了第一輪部門和機構(gòu)匯報，能源、交通、水等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門的約100個組織機構(gòu)提交了氣候變化風(fēng)險及其適應(yīng)方案的報告[20]，第二輪部門和機構(gòu)匯報已于2013年7月正式啟動[21]。

德國2005年發(fā)布的《國家氣候保護計劃》指出，需要在國家層次建立全面的適應(yīng)方法[22]。2008年，德國制定了《適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，分析了氣候變化對人體健康、建筑業(yè)、水資源及海岸和海洋保護、土壤、生物多樣性、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、能源行業(yè)、金融業(yè)、交通及其基礎(chǔ)設(shè)施、工商業(yè)、旅游業(yè)等領(lǐng)域的影響和可能的適應(yīng)行動[23]。2011年，德國出臺了《適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略的行動規(guī)劃》，確定了擴大知識基礎(chǔ)、促進信息共享和交流，建立聯(lián)邦政府適應(yīng)框架和工作機制，推動聯(lián)邦政府直接負(fù)責(zé)的行動，開展國際合作和援助發(fā)展中國家等4項核心任務(wù)[24]。在制定國家戰(zhàn)略和行動規(guī)劃的過程中，聯(lián)邦政府與各州密切合作，目前大多數(shù)州也制定了相應(yīng)的氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略和計劃。對于關(guān)鍵領(lǐng)域和部門，德國通過在相關(guān)立法中納入氣候變化適應(yīng)來提高其應(yīng)對能力，例如：《空間規(guī)劃法》、《建設(shè)法》、《水資源法》等已經(jīng)把考慮氣候變化減緩和適應(yīng)列為其相應(yīng)工作的原則[14]。

法國2004年發(fā)布的《氣候規(guī)劃》把提高全民氣候變化意識和適應(yīng)能力列為8項任務(wù)之一，計劃通過宣傳、教育、培訓(xùn)等方式提高公眾意識，引導(dǎo)公眾消費選擇，通過支持一批氣候變化適應(yīng)研究項目提升適應(yīng)能力，為制定全面的適應(yīng)戰(zhàn)略和規(guī)劃奠定基礎(chǔ)[25]。2006年，法國發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，確定了適應(yīng)氣候變化的原則、目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，并提出了農(nóng)業(yè)、能源和工業(yè)、交通、建筑業(yè)、旅游業(yè)、銀行和保險業(yè)、水資源、災(zāi)害預(yù)防、健康、生物多樣性、城鎮(zhèn)、沿海和海洋、山區(qū)、林區(qū)等重要部門、領(lǐng)域和區(qū)域的適應(yīng)對策建議[26]。2011年，法國出臺了《國家適應(yīng)氣候變化行動規(guī)劃（2011-2015）》，該規(guī)劃包含健康、水資源、生物多樣性、自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃和建筑環(huán)境等20個領(lǐng)域的84項行動和230條具體措施[27]。在區(qū)域?qū)哟?，法?010年頒布的環(huán)境法要求人口5萬以上的區(qū)域應(yīng)在2012年之前制定《氣候和能源規(guī)劃》，目前法國已有390多個地區(qū)制定了相應(yīng)的規(guī)劃。

2.2 亞太地區(qū)主要發(fā)達國家

近年來，美國政府對適應(yīng)氣候變化的重視程度迅速提升。2009年，剛剛就任的奧巴馬總統(tǒng)組建了跨部門氣候變化適應(yīng)工作組，其主要職能是幫助聯(lián)邦政府認(rèn)識和適應(yīng)氣候變化。該工作組由環(huán)境質(zhì)量委員會、科技政策辦公室和國家海洋和大氣管理局共同主管，包含了20多個聯(lián)邦部門的代表。同年10月，美國13514號總統(tǒng)行政命令要求所有聯(lián)邦部門評估氣候變化風(fēng)險和脆弱性，研究本部門相關(guān)政策適應(yīng)氣候變化的方法。2011年，跨部門氣候變化適應(yīng)工作組發(fā)布了《聯(lián)邦部門制定適應(yīng)氣候變化規(guī)劃的實施指南》，指導(dǎo)各部門的規(guī)劃制定工作[28]。2013年2月，聯(lián)邦各部門首次發(fā)布了《氣候變化適應(yīng)規(guī)劃》。除了制定本部門規(guī)劃，聯(lián)邦部門還開展合作，應(yīng)對跨領(lǐng)域問題。例如，跨部門氣候變化適應(yīng)工作組2011年發(fā)布了《氣候變化條件下淡水資源管理的國家行動規(guī)劃》。2013年6月，奧巴馬總統(tǒng)宣布了《氣候行動規(guī)劃》，部署了碳減排、適應(yīng)氣候變化以及引領(lǐng)國際社會應(yīng)對氣候變化等3項核心任務(wù)[29]。其中，適應(yīng)氣候變化涉及3方面行動，即：建立更強大、更安全的社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施，保護經(jīng)濟和自然資源，以及應(yīng)用可靠的科學(xué)管理氣候影響；在引領(lǐng)國際社會應(yīng)對氣候變化方面，美國將致力于提高全球應(yīng)對氣候變化的能力，包括：加強政府和社區(qū)的規(guī)劃及其適應(yīng)能力，開發(fā)新型金融風(fēng)險管理工具，以及推廣抗旱作物和管理實踐[29]。

加拿大從1990至2005年發(fā)布了一系列應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略或規(guī)劃，它們都提出加大科技投入，加深對氣候變化影響及其適應(yīng)的認(rèn)識。2002年加拿大組建了跨政府部門氣候變化影響和適應(yīng)工作組，該工作組2005年制定了《國家氣候變化適應(yīng)框架》，但未被聯(lián)邦政府采納。2007年，加拿大政府責(zé)成環(huán)境部和自然資源部擬定適應(yīng)框架文件，2011年《聯(lián)邦適應(yīng)政策框架》獲得通過，確立了加拿大適應(yīng)氣候變化的愿景和目標(biāo)、聯(lián)邦政府的作用、優(yōu)先行動的篩選標(biāo)準(zhǔn)[30]。加拿大還啟動了“區(qū)域適應(yīng)合作計劃”，促進聯(lián)邦政府、省、地區(qū)以及地方政府和組織在氣候變化適應(yīng)規(guī)劃、決策和行動方面的協(xié)調(diào)與合作。

澳大利亞2007年發(fā)布了《國家氣候變化適應(yīng)框架》，把提高理解和適應(yīng)能力以及降低關(guān)鍵部門和區(qū)域的脆弱性作為優(yōu)先領(lǐng)域，其中關(guān)鍵部門和區(qū)域包括水資源、海岸帶、生物多樣性、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、人體健康、旅游業(yè)、住宅和基礎(chǔ)設(shè)施及其規(guī)劃、自然災(zāi)害管理等[31]。2010年，澳大利亞發(fā)表《澳大利亞適應(yīng)氣候變化：政府立場書》，明確了政府、行業(yè)和公眾在適應(yīng)氣候變化中的責(zé)任，確定了國家層面優(yōu)先行動的6個領(lǐng)域，即海岸帶、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施、自然生態(tài)系統(tǒng)、自然災(zāi)害管理和農(nóng)業(yè)[32]。2011年，澳大利亞政府委員會宣布成立氣候變化特別委員會，支持國家級氣候變化政策的有效實施，并為聯(lián)邦政府在政策執(zhí)行過程中加強與州、地區(qū)和地方政府的聯(lián)系提供平臺。在區(qū)域?qū)哟?，各州和地區(qū)也制定了與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律、戰(zhàn)略、規(guī)劃等。例如，南澳大利亞州2007年頒布了《氣候變化和溫室減排法》，2012年發(fā)布了《氣候變化適應(yīng)框架》以及《實施氣候變化適應(yīng)框架的政府行動規(guī)劃（2012-2017）》。

日本雖然尚未制定國家層次適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略或規(guī)劃，但其十分重視氣候變化適應(yīng)研究，并在政府部門層次制定了相關(guān)政策。日本政府科技決策的最高機構(gòu)——綜合科學(xué)技術(shù)會議2010年發(fā)布了《建設(shè)氣候變化適應(yīng)型新社會的技術(shù)開發(fā)方向》，把強化綠色社會基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)建環(huán)境先進城市作為適應(yīng)氣候變化的兩大戰(zhàn)略方向，其中涉及水資源、自然環(huán)境、可再生能源系統(tǒng)、緊湊型城市規(guī)劃、信息化防災(zāi)、公眾健康等領(lǐng)域，同時提出了相應(yīng)的技術(shù)開發(fā)、社會體制改革等需求[33]。在部門層面，日本環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國土交通省、文部科學(xué)省等都開展了氣候變化適應(yīng)工作，發(fā)布了相應(yīng)的研究報告、戰(zhàn)略、計劃、指南等，例如：環(huán)境省2010年發(fā)布的《氣候變化適應(yīng)方法》研究報告，文部科學(xué)省2010年啟動的“氣候變化適應(yīng)研究計劃”，國土交通省2010年發(fā)布的《洪水災(zāi)害的氣候變化適應(yīng)規(guī)劃指南》。2011年，日本政府開始醞釀制定國家適應(yīng)氣候變化規(guī)劃。

2.3 主要新興經(jīng)濟體國家

俄羅斯2009年發(fā)布了《俄羅斯聯(lián)邦氣候?qū)W說》，確立了應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)、原則、實施途徑等，并明確了4項主要任務(wù)，即：建立氣候變化領(lǐng)域的法律和管理框架以及政府規(guī)章，利用經(jīng)濟手段推動氣候變化減緩和適應(yīng)措施的實施，為制定和實施氣候變化減緩和適應(yīng)措施提供科技、信息和人才支撐，以及加強減緩和適應(yīng)氣候變化的國際合作[34]。2011年，俄羅斯發(fā)布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦氣候?qū)W說綜合實施方案》，明確了應(yīng)對氣候變化的31項措施及其責(zé)任部門和進度安排[35]。

印度2008年發(fā)布了《氣候變化國家行動規(guī)劃》，確立了應(yīng)對氣候變化的原則和方法以及國家層面的8項行動計劃，包括太陽能計劃、提高能源效率計劃、可持續(xù)人居環(huán)境計劃、水資源計劃、喜馬拉雅生態(tài)保護計劃、綠色印度計劃、可持續(xù)農(nóng)業(yè)計劃以及氣候變化戰(zhàn)略研究計劃，并成立了總理氣候變化委員會，定期評估實施進展[36]。從2009年開始，印度的一些邦和城市也陸續(xù)發(fā)布了氣候變化行動規(guī)劃。

南非早在2004年就制定了《南非應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略》，并把適應(yīng)氣候變化作為一項重要戰(zhàn)略，提出了健康、水資源、畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、生物多樣性、經(jīng)濟等領(lǐng)域的干預(yù)措施[37]。2010年和2011年，南非相繼發(fā)布了《國家應(yīng)對氣候變化綠皮書》和《國家應(yīng)對氣候變化白皮書》。在《國家應(yīng)對氣候變化白皮書》中，南非部署了水資源、農(nóng)業(yè)和林業(yè)、健康、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)、人居環(huán)境（城市、農(nóng)村和沿海）、災(zāi)害風(fēng)險管理等重點領(lǐng)域的行動，提出了通過政策和規(guī)劃評估及規(guī)章審計、職能和制度安排、與利益相關(guān)者合作、協(xié)調(diào)機制、交流和行為改變、管理對策、市場手段等途徑實現(xiàn)氣候適應(yīng)型發(fā)展[38]。政府部門也根據(jù)《國家應(yīng)對氣候變化白皮書》的要求將氣候變化適應(yīng)納入部門規(guī)劃，例如：2013年1月，南非農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部門氣候變化規(guī)劃》（草案）。

巴西2007年通過6263號法令，組建跨部門氣候變化委員會和氣候變化執(zhí)行小組，并要求氣候變化執(zhí)行小組在跨部門氣候變化委員會的指導(dǎo)下制定國家氣候變化政策和國家氣候變化規(guī)劃。2008年，巴西發(fā)布了《國家氣候變化規(guī)劃》，確立了減緩和適應(yīng)氣候變化的7項目標(biāo)，其中2項目標(biāo)與適應(yīng)相關(guān)，即：加強跨部門行動、降低人群脆弱性，以及識別氣候變化影響、加強戰(zhàn)略研究、降低國家適應(yīng)的社會經(jīng)濟成本[39]。2009年，巴西通過聯(lián)邦法律12187號確定了《國家氣候變化政策》，制定了減緩和適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)、戰(zhàn)略方向、保障機制等，同時要求頒布法令，制定部門規(guī)劃。2010年，巴西7390號法令要求能源、農(nóng)業(yè)、鋼鐵等部門在2012年4月16日之前制定氣候變化減緩和適應(yīng)規(guī)劃，目前能源、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)、交通、健康等部門已經(jīng)發(fā)布了相應(yīng)規(guī)劃。

2.4 最不發(fā)達國家

2001年公約第7次締約方會議決定為最不發(fā)達國家設(shè)立工作方案，并設(shè)立最不發(fā)達國家基金支持該工作方案，特別是制定和實施《國家適應(yīng)行動方案》。截至2013年5月，已有49個最不發(fā)達國家向公約秘書處提交了《國家適應(yīng)行動方案》，以解決其最迫切的適應(yīng)需求，優(yōu)先項目的需求涉及水資源、糧食安全、公眾健康、基礎(chǔ)設(shè)施、預(yù)警系統(tǒng)和災(zāi)害管理、教育和能力建設(shè)等領(lǐng)域。2010年的第16次締約方會議決定建立機制幫助最不發(fā)達國家在現(xiàn)有《國家適應(yīng)行動方案》的基礎(chǔ)上制定和實施《國家適應(yīng)規(guī)劃》，滿足其中長期適應(yīng)需求。

3 國際氣候變化適應(yīng)政策發(fā)展的啟示

回顧國際氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展歷程可以看出，進入21世紀(jì)以來，適應(yīng)在應(yīng)對氣候變化行動中已經(jīng)獲得了與減緩?fù)鹊闹匾浴６鄶?shù)發(fā)達國家從2006年開始制定專門的氣候變化適應(yīng)政策，包括法律、框架、戰(zhàn)略、規(guī)劃等文件形式，最不發(fā)達國家在公約資金機制的支持下也相繼開展了《國家適應(yīng)行動方案》和《國家適應(yīng)規(guī)劃》的編制工作，因此制定專門的氣候變化適應(yīng)政策已經(jīng)成為必然趨勢。

我國2007年發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，把減緩溫室氣體排放和提高適應(yīng)氣候變化能力并列作為我國應(yīng)對氣候變化的主要目標(biāo)和任務(wù)，提出了適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域以及技術(shù)和能力建設(shè)需求。同年，我國啟動了《中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動》。從2008年開始，我國每年發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》報告，其中包括適應(yīng)氣候變化的工作和成效。近幾年，我國開展了適應(yīng)氣候變化國家戰(zhàn)略專題研究，并且正在組織制定《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》。在地方層次，我國31個省、自治區(qū)、直轄市在2009年完成了應(yīng)對氣候變化方案的編制，2011年以來各地在《地方應(yīng)對氣候變化規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下開始編制應(yīng)對氣候變化規(guī)劃。在部門層次，近幾年科技、林業(yè)、海洋、氣象、工業(yè)等部門制定了應(yīng)對氣候變化的行動規(guī)劃和方案，部署了與適應(yīng)相關(guān)的工作，例如《“十二五”國家應(yīng)對氣候變化科技發(fā)展專項規(guī)劃》等。由此可見，我國在氣候變化適應(yīng)政策部署方面已經(jīng)取得重要進展，但與世界主要國家特別是發(fā)達國家相比，我國還存在以下差距和不足。

（1）從適應(yīng)政策的表現(xiàn)形式來看，目前包括我國在內(nèi)的幾個新興經(jīng)濟體國家（如俄羅斯、印度等）制定和實施的氣候變化政策仍然是包含減緩和適應(yīng)的綜合性政策，尚未形成專門的適應(yīng)政策。我國近幾年開展適應(yīng)氣候變化國家戰(zhàn)略專題研究，組織制定《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，實際上體現(xiàn)了國際氣候變化適應(yīng)政策的發(fā)展趨勢。氣候變化適應(yīng)政策的科學(xué)制定需要以相關(guān)的影響、脆弱性和適應(yīng)研究為基礎(chǔ)，因此在適應(yīng)政策制定過程中可以進一步明確國家適應(yīng)氣候變化的重點領(lǐng)域和區(qū)域、技術(shù)需求和資金需求，這對于發(fā)展中國家合理分配應(yīng)對氣候變化的資源以及在公約下爭取技術(shù)和資金等資源具有重要意義。

（2）從適應(yīng)政策的制定依據(jù)來看，發(fā)達國家通常是在系統(tǒng)開展氣候變化預(yù)測、影響評估和風(fēng)險評價研究的基礎(chǔ)上制定氣候變化適應(yīng)政策的，而發(fā)展中國家制定適應(yīng)政策的基礎(chǔ)相對薄弱，通常是以本國有限的、分散的研究成果作為依據(jù)。以英國為例，1997年英國啟動了氣候影響計劃，2009年完成了新一輪的氣候預(yù)測研究，2012年完成了氣候變化風(fēng)險評估，在此基礎(chǔ)上英國于2013年發(fā)布了《國家適應(yīng)規(guī)劃》。我國《應(yīng)對氣候變化國家方案》發(fā)布于第一次《氣候變化國家評估報告》之后，其中關(guān)于氣候變化對我國的影響引用了后者的結(jié)果，但后者對于氣候變化影響的評估相對薄弱。目前，我國在氣候變化領(lǐng)域的研究水平與發(fā)達國家相比還存在差距，需要進一步加強氣候變化預(yù)測、影響評估、脆弱性和風(fēng)險評價技術(shù)研發(fā)，為開展氣候適應(yīng)研究提供統(tǒng)一的信息共享平臺，縮短科學(xué)研究與決策應(yīng)用的差距，從而為國家、地方和部門制定專門的氣候變化適應(yīng)政策提供共同科學(xué)基礎(chǔ)。

（3）從適應(yīng)政策的戰(zhàn)略定位來看，發(fā)達國家的氣候變化適應(yīng)政策除了部署本國的任務(wù)之外，還特別突出援助發(fā)展中國家增強氣候變化適應(yīng)能力，并在氣候變化適應(yīng)方面發(fā)揮國際引領(lǐng)作用。例如，美國2013年發(fā)布的《氣候行動規(guī)劃》把引領(lǐng)國際社會應(yīng)對氣候變化作為一項核心任務(wù)，而日本在《建設(shè)氣候變化適應(yīng)型新社會的技術(shù)開發(fā)方向》中也指出，通過發(fā)達國家之間合作以及發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供援助，提升整個國際社會應(yīng)對氣候變化的能力，同時在綠色社會設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮國際引領(lǐng)作用。與之相比，發(fā)展中國家的氣候變化適應(yīng)政策則主要關(guān)注本國需求以及如何利用國際資源滿足本國需求。隨著我國國際地位的提高、應(yīng)對氣候變化南南合作的增多以及海外利益的發(fā)展，我國未來氣候變化適應(yīng)政策除了立足本國需求之外，還應(yīng)當(dāng)重視在氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域與發(fā)達國家和發(fā)展中國家開展合作的戰(zhàn)略和策略研究，關(guān)注氣候變化對我國海外利益的影響及適應(yīng)。

（4）從適應(yīng)政策的內(nèi)容構(gòu)成來看，發(fā)達國家在適應(yīng)政策中通常會明確規(guī)定政策目標(biāo)、重點部門或領(lǐng)域、具體任務(wù)、責(zé)任部門、進度安排、評估機制等內(nèi)容，因此政策具有很強的可操作性，對于責(zé)任部門也具有嚴(yán)格的約束力，而發(fā)展中國家氣候變化適應(yīng)政策的內(nèi)容多是對適應(yīng)部門、領(lǐng)域及其任務(wù)的原則性描述。我國《應(yīng)對氣候變化國家方案》確定了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的任務(wù)，但是沒有明確具體的責(zé)任部門，也缺乏可量化的評估指標(biāo)。因此，我國應(yīng)開展氣候變化適應(yīng)政策制定的方法學(xué)研究，特別是研究在調(diào)整現(xiàn)有政策和制定新政策時納入氣候變化因素的方法以及政策影響評估的方法，提高政策內(nèi)容的科學(xué)性、合理性、完整性、可操作性和可度量性。

（5）從適應(yīng)政策的實施機制來看，發(fā)達國家通常會針對適應(yīng)政策配套建立相應(yīng)的監(jiān)控和評估機制及方法，定期評價政策的實施進展和效果，而發(fā)展中國家的氣候變化適應(yīng)政策中或是沒有提及，或是提及但未做具體安排和后續(xù)部署。我國《應(yīng)對氣候變化國家方案》對適應(yīng)氣候變化任務(wù)的責(zé)任部門、評估指標(biāo)、監(jiān)控和評估機制均未做規(guī)定。因此，我國應(yīng)加強氣候變化適應(yīng)政策實施機制的研究，包括體制安排、監(jiān)控和評估方法、反饋機制、政策障礙、能力建設(shè)等，開展氣候變化適應(yīng)相關(guān)政策實施的動態(tài)監(jiān)控和評估，建立適應(yīng)性管理機制。

（編輯：溫武軍）

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