文/喬駿

破解難題，全面推進(jìn)“兩法”深入實施
——市人大內(nèi)司委開展貫徹實施“兩法”情況監(jiān)督調(diào)研

文/喬駿

為推動本市法院和檢察院進(jìn)一步建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，切實維護(hù)國家法制權(quán)威，市人大內(nèi)司委在去年對本市公檢法司機關(guān)貫徹實施修改后刑事訴訟法和民事訴訟法（以下簡稱“兩法”）情況開展監(jiān)督的基礎(chǔ)上，今年又把對本市“兩院”貫徹實施“兩法”情況的監(jiān)督調(diào)研作為一項重要工作，并將就本市“兩院”貫徹實施“兩法”情況向市人大常委會主任會議作專題匯報。為做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，市人大內(nèi)司委在常委會副主任薛潮帶領(lǐng)下，邀請部分常委會組成人員、市人大代表和法律專家等組成調(diào)研組，從3月至8月開展了5個多月的專題監(jiān)督調(diào)研。

以問題為導(dǎo)向，確保調(diào)研取得實效

在今年立法和監(jiān)督工作任務(wù)均較重的情況下，內(nèi)司委統(tǒng)籌謀劃各項監(jiān)督工作，實現(xiàn)“長計劃、短安排”、集中與分散相結(jié)合，將此次監(jiān)督調(diào)研工作與對檢察機關(guān)反貪污賄賂工作、司法改革試點工作的調(diào)研有機整合、交叉開展，實現(xiàn)工作資源的充分利用，取得較好效果。內(nèi)司委注重深入一線了解情況，不僅多次赴基層法院旁聽刑事和民事案件庭審，還赴社區(qū)檢察室、公安派出所、社區(qū)矯正中心和監(jiān)獄等基層一線實地調(diào)研，并對各區(qū)縣人大常委會內(nèi)司工委和市區(qū)兩級公檢法司機關(guān)，以及664名律師和61名企業(yè)法律顧問開展問卷調(diào)查。根據(jù)每次調(diào)研活動的不同內(nèi)容，分別邀請具備相關(guān)專業(yè)知識的市人大代表參加，有力保障了人大代表能就專業(yè)問題和與會單位進(jìn)行深入探討。先后共有71人次市人大代表和專家參加監(jiān)督調(diào)研活動。

內(nèi)司委在調(diào)研中堅持“問題導(dǎo)向”，重點調(diào)研“兩院”落實內(nèi)司委在去年對本市公檢法司機關(guān)貫徹實施“兩法”情況開展監(jiān)督時提出意見和建議，采取措施解決法律實施中突出問題的情況；重點查找公檢法司機關(guān)貫徹實施“兩法”中互相配合、互相制約方面存在的問題。

在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，內(nèi)司委著力推動本市“兩院”努力破解難題，并通過召開公檢法司機關(guān)負(fù)責(zé)人專題座談會等形式，共商解決問題的方法和路徑，為各家搭建面對面溝通交流的平臺。

以司法改革試點為契機，不斷提升“兩法”實施水平

“兩法”修改不僅是條文的變化，更是理念的進(jìn)步，必然會對公檢法司機關(guān)長期以來的工作方式造成沖擊。當(dāng)前本市法院和檢察院在工作方式的轉(zhuǎn)變上還不夠充分，對“兩法”新理念的落實還不到位。在刑事訴訟中，人權(quán)保障、少捕慎捕、程序公正和證據(jù)裁判等意識仍需進(jìn)一步強化。證人、鑒定人等當(dāng)庭質(zhì)證的比例不高。犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利和律師執(zhí)業(yè)權(quán)利未得到應(yīng)有尊重的情況仍有發(fā)生?！耙勺飶臒o”理念尚未完全樹立，“疑罪從輕”的思維和做法仍會影響刑事訴訟過程。在民事訴訟中，更好地滿足人民群眾司法需求，更有效地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的意識仍需進(jìn)一步強化，“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”等一些長期存在的問題仍未完全解決，檢察機關(guān)民事檢察工作基礎(chǔ)仍比較薄弱。

針對這些問題，內(nèi)司委建議本市“兩院”要抓住上海司法體制改革試點的有利時機，將“兩法”實施與司法人員分類管理、法官和檢察官職業(yè)保障、司法責(zé)任制以及全市法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理等各項改革措施緊密結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃、配套推進(jìn)。要通過改革促進(jìn)法官和檢察官隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，把更多的司法資源充實到辦案第一線，拓寬基層法官和檢察官的職業(yè)發(fā)展空間。要通過改革建立科學(xué)的辦案責(zé)任制，推動每名法官和檢察官牢固樹立正確的司法理念，將尊重和保障人權(quán)、程序公正、注重證據(jù)、司法為民等“兩法”基本原則貫徹到每一起案件和每一道程序之中。要通過改革完善司法監(jiān)督機制，加強司法機關(guān)內(nèi)部辦案監(jiān)督機制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行錯案責(zé)任追究，充分發(fā)揮律師在訴訟中的作用，對司法權(quán)力形成有效的制約監(jiān)督。

以工作機制為載體，不斷提高“兩法”實施能力

此次“兩法”修改新增加的訴訟制度較多，但有些新制度比較原則。雖然本市“兩院”單獨或者聯(lián)合相關(guān)機關(guān)制定了一系列規(guī)范性文件，但在司法實踐操作中仍存在一些問題。一是“兩法”的一些新程序仍缺乏操作機制。如修改后刑事訴訟法新增了刑事和解程序，規(guī)定因民間糾紛引起的部分刑事案件，在犯罪嫌疑人、被告人賠償被害人損失并獲得諒解的情況下，可以從寬處罰。但司法實踐中，民間糾紛的范圍、經(jīng)濟賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和從寬處罰的幅度不夠明確，增加了實現(xiàn)和解的難度，也潛藏著量刑失衡的風(fēng)險。二是“兩法”的一些新要求仍缺乏落實機制。如修改后民事訴訟法強調(diào)訴訟中的誠實信用原則，目前當(dāng)事人之間出于逃避債務(wù)和規(guī)避法律等目的進(jìn)行的虛假訴訟日益增多，但法院對此類案件缺乏有效的發(fā)現(xiàn)渠道，往往在法律文書執(zhí)行時才能發(fā)現(xiàn)。

針對這些問題，內(nèi)司委建議本市“兩院”要在工作機制的完善和創(chuàng)新上下更大功夫。市高院和市檢察院要充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，針對“兩法”實施中的重點和難點，會同相關(guān)機關(guān)及早出臺配套規(guī)范性文件，滿足訴訟工作需要。要著重規(guī)范和完善體現(xiàn)“兩法”立法精神、社會關(guān)注度高的新訴訟程序，著重解決具體操作規(guī)范、程序適用范圍、訴訟主體權(quán)利、事實認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利救濟渠道等關(guān)鍵性問題。要采取有力舉措突破工作瓶頸。如在虛假訴訟防范上，要梳理各類案件的風(fēng)險點，建立健全案件利益相關(guān)人通報等訴前防范和訴中識別機制。

以部門協(xié)作為切入點，切實增強“兩法”實施合力

盡管本市公檢法司機關(guān)通過溝通協(xié)調(diào)，對“兩法”貫徹實施中的許多問題達(dá)成共識，但仍存在一些分歧，影響了法律實施效果。公安機關(guān)作為刑事訴訟的第一環(huán)節(jié)，還存在偵查程序不夠規(guī)范、證據(jù)收集不夠全面、重大刑事案件初始的同步錄音錄像不夠完整和辦案人員出庭作證能力不強等問題，給“兩院”后續(xù)工作造成一定困難。“兩院”與公安機關(guān)和司法行政機關(guān)在電子卷宗、

涉案大宗物品的移送、證人保護(hù)、律師管理等問題上還需加強溝通。個別考核指標(biāo)與刑事訴訟的司法規(guī)律不相符合，影響了公檢法司機關(guān)之間的互相制約。如公安機關(guān)過于強調(diào)對“批準(zhǔn)逮捕率”指標(biāo)的考核，使得檢察機關(guān)在審查逮捕申請時顧慮較多。又如檢察機關(guān)過于強調(diào)“訴判一致”的指標(biāo)，使得審判機關(guān)在做出“疑罪從無”判決時顧慮較多。

針對這些問題，內(nèi)司委建議本市公檢法司機關(guān)之間要進(jìn)一步依法加強互相配合和互相制約，運用法治思維和法治方式解決工作中的難題，彌合工作中的分歧，努力形成分工更加明確、配合更加流暢、制約更加有力、監(jiān)督更加高效的工作格局。要共同加強刑事訴訟質(zhì)量的源頭管理，在前道程序中為后道程序奠定良好工作基礎(chǔ)。要在偵查、起訴、審判和刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接上主動跨前一步，切實防止和糾正“各掃門前雪”和推諉扯皮現(xiàn)象。要從“兩法”實施的大局出發(fā)，切實加強需要各方配合協(xié)作的工作，共同解決好證人和鑒定人出庭及證人保護(hù)等突出問題。要從維護(hù)社會公平正義出發(fā)，切實改變“重配合、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)思維。在刑事訴訟中，要強化各機關(guān)和各訴訟環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約，建立和完善更符合“兩法”理念和訴訟規(guī)律的考核機制。