劉 熙

(北京教育科學研究院 民辦教育研究所,北京 100101)

民辦高校章程建設的制度基礎(chǔ)與問題反思

劉 熙

(北京教育科學研究院 民辦教育研究所,北京 100101)

《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出:“未來五年要重點完善民辦學校章程建設、理(董)事會制度建設。”完善民辦高校章程,加強制度建設,已成為民辦高校應對新形勢的要求。文章回顧過去30多年民辦高校章程建設的歷程,總結(jié)民辦高校章程建設的基本特征,并以北京市15所民辦高校為例,從章程內(nèi)容、修訂與核準方面對民辦高校章程建設的現(xiàn)狀進行分析,最終提出完善民辦高校章程建設的三點思考:堅持法治原則,提高民辦高校章程的規(guī)范性;堅持程序正義原則,提高民辦高校章程的科學性;堅持改革原則,提高民辦高校章程的有效性。

民辦高等教育;民辦高校;章程建設

民辦普通高校經(jīng)過30多年的發(fā)展,已經(jīng)具有一定規(guī)模?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出：“未來五年要重點完善民辦學校章程建設、理(董)事會制度建設?！闭鲁探ㄔO是依法治校的重要組成部分,是學校章程內(nèi)容及章程制定、修改、審核和公布等程序不斷完善的過程。完善學校章程,加強學校制度建設工作,已成為民辦高校應對新形勢的要求。

一、民辦高校章程建設的制度基礎(chǔ)

要認識我國特有背景下民辦高校章程建設的規(guī)律,有必要對民辦高校章程建設的歷程進行簡要回顧。

(一)民辦高校章程建設的歷程

1982年我國《憲法》鼓勵社會力量舉辦各種教育事業(yè)。圍繞社會力量辦學,政府出臺了一系列政策文件對其鼓勵和規(guī)范。在上世紀80年代,教育界對辦學章程、學校章程的概念還很陌生,政府對社會力量辦學條件的重點放在人、財、物、辦學目標、教學計劃以及行政管理制度等方面,強調(diào)對人的政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的要求?！侗本┦猩鐣α哭k學試行辦法》(京政發(fā)〔1984〕63號)第六條要求社會力量辦學必須有政治可靠、學有專長的人員主持學校的領(lǐng)導工作;主持辦學的人員必須在本市有正式戶口。盡管申報材料已有辦學章程的要素,如申辦者需要說明辦學宗旨,但辦學章程的概念沒有被正式提出來。1993年8月17日原國家教委發(fā)布的《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》第十六條要求籌辦民辦高校必須報送五類材料,其中包括學校章程;實行董事會制度的學校,還須報董事會章程和董事長、董事名單及資格證明文件。然而,該文件沒有對學校章程進行說明和解釋。

1995年《教育法》的頒布，是學校章程建設具有標志性的事件?！督逃ā肥恰稇椃ā分碌膰一痉芍?在我國教育法規(guī)體系中處于“母法”的地位,具有最高的法律權(quán)威。該法第二十六條規(guī)定:“設立學校及其他教育機構(gòu),組織機構(gòu)和章程是必備的基本條件?！薄秶医涛k公廳關(guān)于印發(fā)“<中華人民共和國教育法>宣傳提綱”的通知》對學校章程的概念進行了界定:“學校及其他教育機構(gòu)的章程是指學校及其他教育機構(gòu)為了實現(xiàn)正常運行,對其辦學宗旨、管理體制、財務活動等基本的、重大的問題,作出全面規(guī)定而形成的自律性基本文件,是學校及其他教育機構(gòu)進行自主管理的基本依據(jù)。”2002年12月全國人大常委會頒布的《民辦教育促進法》第十四條將民辦學校設立分為籌設和正式申請兩個階段,申請正式設立民辦學校的,舉辦者應當向?qū)徟鷻C關(guān)提交五項材料,其中第三項為學校章程和首屆學校理事會、董事會或者其他決策機構(gòu)組成人員名單。2004年國務院頒布的《民辦教育促進法實施條例》第十四條列舉了民辦學校章程應當規(guī)定的八類主要事項,2008年4月1日施行的《獨立學院設置與管理辦法》(教育部令第26號)第二十一條就獨立學院章程的內(nèi)容作了類似的規(guī)定。

2011年11日28日國家教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號)第三條對高等學校章程的概念和功能進行了規(guī)定。章程是學校內(nèi)部“憲法”,高等學校應當以章程為依據(jù),制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作。章程是聯(lián)系學校內(nèi)外部關(guān)系的“紐帶”,高等學校應當公開章程,接受舉辦者、教育主管部門、其他有關(guān)機關(guān)以及教師、學生、社會公眾依據(jù)章程實施的監(jiān)督和評估。盡管相對于民辦普通高校而言,教育部令第31號僅具有參考價值,但就章程的功能和地位而言,同樣適用于民辦高校。黨的“十八屆三中全會”決定制定了教育體制綜合改革,其中重要內(nèi)容之一是學校“管、辦、評”分開。在“辦”的層面上,以章程為統(tǒng)領(lǐng),完善學校法人治理是教育改革的方向。在實踐中,章程成為政府進行教育體制改革的重要抓手。

(二)民辦高校章程建設的基本特征

章程不僅僅是高校的制度文本,也反映了高校發(fā)展歷程和教育改革思維。通過梳理民辦高校章程制度建設的歷程,可以總結(jié)出我國民辦高校章程建設的基本特征。

首先,民辦高校章程建設階段性特征較為明顯。上世紀80年代,對申辦學校的單位和個人有很高的政治要求,學校要接受地方人民政府及其教育行政部門的領(lǐng)導和管理。政府與民辦高校之間更像是上下級關(guān)系,學校章程沒有生根發(fā)芽的土壤。上世紀90年代初,章程不僅成為民辦高校設立的必要文件之一,校董事會或者舉辦者還可以根據(jù)學校章程的規(guī)定要求解散學校。*參見《社會力量辦學條例》第四十一條。進入21世紀,隨著民辦教育立法工作的開展,人們對民辦高校章程的認識進一步深化。當前,公辦高校章程制定活動的開展，觸動了民辦高校章程建設工作的進一步規(guī)范。

其次,民辦高校章程建設是一個實踐探索的過程。在制度建設方面,人們對章程的內(nèi)容和性質(zhì)認識正在逐漸清晰。在上世紀90年代初,北京市成人教育局制定的《<北京市社會力量辦學管理辦法>實施細則》將教學、財務和人事等規(guī)章制度列為辦學章程的內(nèi)容。在實踐中,北京仍有部分民辦高校將本應屬于學校規(guī)章制度的內(nèi)容列入學校章程。1997年《社會力量辦學條例》將學校章程與學校發(fā)展規(guī)劃并列。不過這樣的規(guī)定并不妥當,因為學校章程和發(fā)展規(guī)劃是兩份性質(zhì)完全不同的學校文件。而《民辦教育促進法》也沒有將學校發(fā)展規(guī)劃列入申報材料之列。

第三,民辦高校章程及董事會制度的提出是國家政治體制、經(jīng)濟體制及教育體制的改革成果。1993年《憲法》規(guī)定:“國家實行社會主義市場經(jīng)濟?！蓖?中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》,前者提出產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度,后者提出深化高等教育體制改革,明確政府和學校的關(guān)系。這些改革成果直接影響原國家教委同年制定的《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》。該規(guī)定要求申辦者制定學校章程,可以實行董事會制度,并且規(guī)定了民辦高校享有的十項職權(quán)。*參見《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》第二十九條。1995年《教育法》第二十八條規(guī)定,依據(jù)章程自主辦學是學校的一項權(quán)利。1999年《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家?！币婪ㄐ姓且婪ㄖ螄闹匾M成部分,1999年國務院發(fā)布了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》。《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》(教政法〔2003〕3號)進一步強調(diào):“學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程,經(jīng)主管教育行政部門審核后,作為學校辦學活動的重要依據(jù)?！边@些改革成果奠定了高校落實辦學自主權(quán)的政策基礎(chǔ),促進了高校加快章程建設的步伐。

二、民辦高校章程建設存在的問題：北京為例

民辦高校具有共同的辦學體制,均是利用國家非財政性經(jīng)費舉辦學校,學校章程在文本結(jié)構(gòu)、體例上有相似之處,有的條文來自示范文本,甚至表述都一致。但隨著民辦高校辦學經(jīng)驗的日益豐富和法人治理結(jié)構(gòu)的日益完善,學校開始根據(jù)辦學特色與傳統(tǒng)修改章程。有的民辦高校已經(jīng)脫離大眾化模式,章程個性化特征越發(fā)明顯。

筆者以北京市15所民辦高校(其中1所民辦本科院校、9所民辦高職院校、5所獨立學院)的章程文本為基礎(chǔ),從民辦高校章程內(nèi)容、章程制定與審核兩方面考察民辦高校章程建設的現(xiàn)實狀況。

(一)民辦高校章程應當記載事項

民辦高校章程應當記載事項是高等教育和民辦教育法律法規(guī)要求必須制定的事項。另外,由于民辦高校要完成民辦非企業(yè)單位法人登記,需要向登記機關(guān)提交學校章程,故也將民政部門制定的相關(guān)文件納入分析范圍?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》的適用對象是國家舉辦的高等學校,*參見《高等學校章程制定暫行辦法》第二條。但暫行辦法制定的依據(jù)是《高等教育法》,將其作為反觀民辦高校章程內(nèi)容的參照物,亦無不可，具體參見表1。*參見《高等學校章程制定暫行辦法》第三十二條。

表1 民辦高校章程應當記載事項對照表

續(xù)表1

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《高等教育法》第二十八條、《高等學校章程制定暫行辦法》第七條、《民辦教育促進法實施條例》第十四條、《獨立學院設置與管理辦法》第二十一條以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十條相關(guān)內(nèi)容整理得來。

由于學校的名稱、地址等章程應當記載事項具有專屬性,本文不予考慮。下面主要通過分析學校章程關(guān)于學校內(nèi)部管理體制、舉辦者與學校的權(quán)利義務以及學校法定代表人等事項,分析民辦高校章程建設存在的問題。

1.內(nèi)部管理體制。內(nèi)部管理體制涉及相關(guān)利益主體權(quán)益分配和組織機構(gòu)設置,是民辦高校能否順暢運行的關(guān)鍵因素,在國內(nèi)外大學章程中占有突出的位置。從民辦高校章程文本分析,內(nèi)部管理體制部分存在以下問題。

第一,民辦教育法律法規(guī)與民政部門制定的《民辦非企業(yè)單位(法人)章程示范文本》(以下簡稱《章程示范文本》)的沖突問題。北京現(xiàn)有7所民辦高校采用《章程示范文本》的體例,另有2所民辦高校的舊版章程采用過這種體例。為了使章程能通過審核,民辦高校盡量按照審核機關(guān)發(fā)布的《章程示范文本》制定章程。這樣就難免出現(xiàn)與《民辦教育促進法》及其實施條例規(guī)定的內(nèi)容、用語不一致的地方。如在董事會職權(quán)方面,《章程示范文本》規(guī)定董事會有權(quán)決定從業(yè)人員的工資報酬。比照《民辦教育促進法》第二十一條的規(guī)定,董事會只需確定教職工的工資標準即可,至于“從業(yè)人員的工資報酬”則屬于校長的職權(quán)。在校長職權(quán)方面,校長除了向董事會負責并執(zhí)行董事會決定之外,還應當執(zhí)行《高等教育法》《民辦教育促進法》等法律法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán),《章程示范文本》規(guī)定校長“主持單位的日常工作”,顯得過于籠統(tǒng)。對于民辦高校校長來說,“組織教育教學、科學研究活動,保證教育教學質(zhì)量”應當是中心工作。除此之外,校長也應當負責教師、學生的管理以及德育、體育衛(wèi)生、教育經(jīng)費和教育設施等學校日常工作的管理。另外,在董事會每年召開會議的次數(shù)、監(jiān)事(會)的設置等方面,示范文本與民辦教育法律規(guī)定也不一致。

第二,決策機制和行政管理機制是學校章程的主體,而對體現(xiàn)教授治學的學術(shù)權(quán)力、教職工民主監(jiān)督和民主管理權(quán)力等方面重視不足。15所高校中只有4所高校規(guī)定了學術(shù)委員會的職權(quán)和成員產(chǎn)生辦法等,但均只有一個條文。在教職工民主監(jiān)督和民主管理方面,以《章程示范文本》為藍本的7所民辦高校章程幾乎均未涉及;而其他民辦高校的章程雖然設置了教師管理內(nèi)容,但對關(guān)系教職工民主管理與民主監(jiān)督權(quán)力實施的教職工代表大會的產(chǎn)生辦法、職權(quán)和會議機制等內(nèi)容，均未作規(guī)定。

第三,學校章程在權(quán)利配置方面存在爭議。如關(guān)于董事長的職權(quán),《章程示范文本》第二十一條規(guī)定,理事長行使下列職權(quán):(一)召集和主持理事會會議;(二)檢查理事會決議的實施情況;(三)代表單位簽署有關(guān)文件;(四)法律、法規(guī)和單位章程規(guī)定的其他權(quán)利。民辦高校決策主體是董事會而不是董事長,董事長更多履行程序性方面的職權(quán)。如某民辦高校章程規(guī)定“董事長決定對院長等高層管理人員的獎懲”，但《民辦教育促進法實施條例》第二十一條規(guī)定“民辦學校校長依法獨立行使教育教學和行政管理職權(quán)”。可見，該民辦高校章程的規(guī)定明顯將董事長的權(quán)力凌駕于校長之上。校長履職情況,應當由董事會決定獎懲乃至解聘。

第四,學校章程與學校董事會章程規(guī)定存在沖突。由于民辦高校實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制,董事會作為決策機構(gòu)在民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中居于核心地位。在實踐中,決策機構(gòu)受到學校的普遍重視,15所民辦高校中有8所高校單獨制定了董事會章程。從效力位階上看,學校章程在內(nèi)部制度體系中具有最高效力,學校董事會章程應當依據(jù)學校章程制定或者修改。有的學校在修改學校章程時沒有同步修改董事會章程,有的即使同步修改,但由于章程修改依據(jù)的法律性文件不同,也可能造成學校章程與董事會章程之間有相沖突的地方。如某民辦高校章程規(guī)定董事會每年召開兩次會議,而董事會章程規(guī)定董事會每學年至少召開一次董事會會議;學校章程規(guī)定董事會會議應由1/2以上的董事出席方可舉行，并實行1人1票制,而董事會章程規(guī)定董事會會議必須有董事會全體組成人員的2/3(含)以上出席?？梢姡撔W校章程以《章程示范文本》為藍本,而董事會章程主要依據(jù)《民辦教育促進法》。

2.舉辦者與學校之間的權(quán)利、義務。舉辦者與民辦高校是兩個不同的法律主體,明確舉辦者與民辦高校之間的權(quán)利、義務,是民辦教育辦學體制改革能否取得成功的關(guān)鍵因素?！睹褶k教育促進法實施條例》第二章專章對民辦學校的舉辦者進行了規(guī)定,《高等教育法》明確要求高校章程需正確處理舉辦者和高校之間的關(guān)系。

第一,考察15所民辦高校的章程,關(guān)于舉辦者與學校之間的權(quán)利、義務關(guān)系的內(nèi)容比較薄弱。有2所高校由于歷史原因沒有舉辦者或者舉辦者不明確。有4所高校按照《章程示范文本》規(guī)定了舉辦者的三項權(quán)利,即:了解本單位經(jīng)營狀況和財務狀況,推薦理事(董事)和監(jiān)事,有權(quán)查閱理事會(董事會)會議記錄和本單位財務會計報告。其他11所高校中除1所高校單獨設置一章規(guī)定舉辦者與學校之間的權(quán)利和義務之外,其余高校的章程都沒有就舉辦者問題作出規(guī)定。

第二,關(guān)于舉辦者權(quán)利的規(guī)定,也有與法律精神相沖突的地方。如某高校章程規(guī)定舉辦者有權(quán)“依照法律、法規(guī)和學校章程的規(guī)定決定學校重大事宜”。學校重大事宜只能由學校決策機構(gòu)決定,舉辦者可以通過法定程序由本人或者其代表參加學校董事會,舉辦者及其代表在董事會決議時可以表達自己的訴求。

第三,《民辦教育促進法實施條例》特別要求學校章程列明“出資人是否要求合理回報”,這是舉辦者與學校之間重要的權(quán)利義務事項之一。除2所高校沒有舉辦者之外,有幾所高校甚至根本沒有提及合理回報問題。

3.法定代表人。法定代表人可以代表學校對外從事各項交易活動,能為學校設置權(quán)利和義務。鑒于學校法定代表人的重要地位,《民辦教育促進法實施條例》要求學校章程必須規(guī)定法定代表人?！墩鲁淌痉段谋尽返谒恼聦Ｕ聦Ψǘù砣俗髁艘?guī)定,列舉了不得擔任法定代表人的四種情形。根據(jù)《章程示范文本》,只有5所高校專章設置兩個條款確定法定代表人及不能擔任法定代表人的幾種情況。《獨立學院設置與管理辦法》要求學校規(guī)定法定代表人的產(chǎn)生和罷免程序。考察5所獨立學院的章程,沒有學校按要求規(guī)定法定代表人產(chǎn)生和罷免的程序。

(二)民辦高校章程的修改與核準

民辦高校設立時由舉辦者制定章程,民辦高校設立后修改章程須按照法定程序進行。通過章程文體對比,發(fā)現(xiàn)民辦高校章程修改比較頻繁。只有3所高校在近十年沒有修改章程,其余大部分高校至少修改過一次,有的甚至修改過兩次。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,學校章程修改須由董事會通過,經(jīng)業(yè)務主管機關(guān)同意,并報登記機關(guān)核準。但針對學校章程修改在何種情況下啟動、如何啟動、內(nèi)部應當經(jīng)過何種程序等問題,有的根本沒有涉及;有的規(guī)定章程修改由校長提出,董事會討論通過;有的規(guī)定合作辦學雙方商定章程修改事宜;有的規(guī)定由董事長提議;個別學校規(guī)定由董事會提出修訂議案,經(jīng)教職工代表大會審議通過后報審批機關(guān)核準。

針對學校是否有義務公開生效后的章程問題，《高等教育法》和《民辦教育促進法》及其實施條例均未作規(guī)定。只有《高等學校制定章程實施辦法》第二十七條規(guī)定:“高等學校應當以學校名義發(fā)布章程的正式文本,并向本校和社會公開?！惫P者查閱了15所民辦高校的網(wǎng)站,只有2所高校在其官方網(wǎng)站上公布了學校章程文本。

民辦高校設立時制定的章程由審批機關(guān)批準并將章程向社會進行公告。對于民辦高校章程修改后如何生效,法律規(guī)定也有沖突?！睹褶k教育促進法實施條例》第二十條規(guī)定:“學校修改章程應當報審批機關(guān)備案,由審批機關(guān)向社會公告?！薄陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定:“章程的修改,應當報原審批機關(guān)核準?！睂徟鷻C關(guān)對民辦高校修改章程是備案還是審批存有爭議,但審批機關(guān)公布章程的職責是明確的。不過公眾要查閱民辦高校的章程,無論在審批機關(guān)還是登記機關(guān)都不方便。

三、完善民辦高校章程建設的思考

完善民辦高校章程不可能一蹴而就,需要在我國教育體制特有的環(huán)境下,借鑒中外高校章程建設的經(jīng)驗,遵循大學章程建設的基本規(guī)律和原則,不斷提高民辦高校章程建設的規(guī)范性、科學性和有效性。

(一)堅持法治原則,提高章程的規(guī)范性

回顧大學章程的發(fā)展歷史,大學章程是高等教育機構(gòu)的辦學依據(jù),有的章程本身就是法律文件。建于1865年的美國康奈爾大學,是一所“公私合營”式的大學,其章程是整個紐約州教育法的第十五章(第5701—5716節(jié))。*馬陸亭、范文:《大學章程要素的國際比較》,教育科學出版社2010版,第22-26頁。在我國民國時期,受各種因素影響,大學章程由學校自行制定,再由相關(guān)部門核準?！端搅⒀嗑┐髮W組織大綱》在附則中規(guī)定,大綱“由校董會通過,教育部核準后施行之”*厐慧、羅繼榮:《民國時期大學章程的特點分析》,《贛南師范學院學報》2010年第2期,第66頁。。中外高校章程建設的基本經(jīng)驗是要樹立章程的權(quán)威性,依法辦事、依章辦事,體現(xiàn)法治精神。在強調(diào)高校獨立法人地位和自主辦學權(quán)的同時,學校章程建設就成為現(xiàn)代大學制度、依法辦學不可缺少的一環(huán)。與公辦高校正如火如荼地制定章程相比,民辦高校已走在公辦高校的前面,基本實現(xiàn)了“一校一章程”的目標。但民辦高校章程建設也存有問題：從體例到內(nèi)容都有不完善、不規(guī)范的地方,章程在辦學過程中的地位和效力都比較低,公眾獲得民辦高校章程的渠道不暢,社會對民辦高校的監(jiān)督更無從談起。要解決這些問題,需要借鑒中外大學章程建設的經(jīng)驗,堅持法治原則。

章程上接法律法規(guī),下統(tǒng)學校規(guī)章制度,承擔學校內(nèi)部“基本法”乃至“校內(nèi)憲法”的角色。一方面,要完善民辦教育法律制度,為民辦高校章程建設創(chuàng)設良好的法律制度環(huán)境。民辦高校章程關(guān)于學術(shù)委員會、教授治學和教職工民主權(quán)力的規(guī)定很薄弱,這與民辦高校師資隊伍不穩(wěn)定有直接關(guān)系。現(xiàn)實中，民辦高校教師與公辦高校教師的法律地位不平等,民辦高校教師在社會保障、職稱評定方面受到政策歧視。另一方面,民辦高校完善大學章程及學校的其他規(guī)章制度,要遵循法律保留原則,符合理性與常識,不得超越法定權(quán)限和教育需要設定義務。對與上位法或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸,不符合學校章程和改革發(fā)展要求,或者相互之間不協(xié)調(diào)的內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度,要及時修改或廢止,保證學校規(guī)章制度體系的層次合理、簡潔明確、協(xié)調(diào)一致。*《全面推進依法治校實施綱要》(教政法〔2012〕9號)第7條。如某獨立學院規(guī)定:“當學校章程的規(guī)定與合作辦學沖突,以合作辦學規(guī)定為準。”章程對外公開,具有很強的公信力,而合作辦學協(xié)議僅為合作雙方所知,章程的效力明顯應該高于合作辦學協(xié)議。該獨立學院作出這樣的規(guī)定，也從側(cè)面反映了該校對章程重要性的認識不足。

(二)堅持程序正義原則,提高章程的科學性

大學章程是規(guī)范大學辦學行為的準則,其制定和運用與一般法規(guī)一樣,應當遵守程序正義原則,要求程序具有正當性。章程是關(guān)系到師生權(quán)益的重要規(guī)章制度,要遵循民主、公開的程序,廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見。重大問題要采取聽證方式聽取意見,并以適當方式反饋意見采納情況,保證師生的意見得到充分表達,合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。*秦惠民:《有關(guān)大學章程認識的若干問題》,《教育研究》2003年第2期,第88頁。

雖然《民辦教育促進法》規(guī)定民辦高?？稍谡鲁讨袑φ鲁绦薷某绦蚣右灾贫ǎ谴蟛糠置褶k高校只采用《章程示范文本》象征性地加以粗略規(guī)定,并沒有涉及章程修改程序啟動、提案意見征詢等內(nèi)容。有的民辦高校將章程修改看做是舉辦者和決策層的事情;個別高校甚至沒有規(guī)定章程修改程序*欠缺這樣的內(nèi)容會導致章程無效。。民辦高校修改章程所涉及的各種關(guān)系較為復雜,可借鑒全國人民代表大會修改法律規(guī)范的做法,經(jīng)歷提案、審議和表決通過、備案和公布等階段。民辦高校在修改章程的過程中,應當兼顧師生利益的訴求。另外,考慮到章程修改的重要性,應當修改《民辦教育促進法實施條例》中關(guān)于章程修改向?qū)徟鷻C關(guān)備案的規(guī)定,與《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》相關(guān)內(nèi)容保持一致,即章程修改程序啟動和修改后的章程均需經(jīng)原審批機關(guān)審批。

(三)堅持改革原則,提高章程的有效性

民辦高校是我國辦學體制改革的產(chǎn)物,由于民辦教育頂層設計制度的欠缺,學校章程的有效性也受到影響?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出了民辦學校營利性與非營利性分類管理、完善法人治理結(jié)構(gòu)等重大制度變革的要求,并在部分省市和學校進行改革試點。民辦高校應本著改革的精神,結(jié)合學校自身實際,以完善學校章程為契機,就學校管理的關(guān)鍵問題進行制度創(chuàng)新。以完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)為例,《北京市進一步完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見(征求意見稿)》提出了完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的目標,即:堅持黨對民辦高校的領(lǐng)導,建立健全以理(董)事會領(lǐng)導下的校長負責制為主要形式的管理體制,形成理(董)事會決策、校長負責、民主管理和多元監(jiān)督的制度體系,進而形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)之間分工明確、相互配合、有效制衡的運行機制。民辦高校完善學校章程,不僅要將指導意見的基本規(guī)范納入章程,還需要將一些規(guī)范具體化,如決策機構(gòu)、校長辦公會、監(jiān)事會和教職工代表大會的議事規(guī)則;有的還需要進行制度探索,如為加強民辦高校監(jiān)督機制的建設,探索監(jiān)事制度建設,包括監(jiān)事會的職權(quán)、人員構(gòu)成、職責履行機制及責任承擔等制度性問題。

(責任編輯 毛紅霞)

Institutional Foundation and Problem Reflection of CharterConstruction of Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Xi

(InstituteforResearchonPrivateEducation,BeijingAcademyofEducationalSciences,Beijing, 100101,China)

“The Twelfth Five-Year Plan for the National Educational Development” points out that the emphasis of the next 5 years will be on constructing the charters of non-governmental schools and the board of directors. The new development situation for non-governmental institutions of higher learning requires improving their charters and strengthening institution construction. Based on the review of the past 30 years’ process of charter construction in non-governmental institutions of higher learning this paper summarizes the basic characteristics of the process. Taking the charters of fifteen non-governmental institutions of higher learning in Beijing as examples, the current situations of charter construction are analyzed from the perspective of charter contents and the two aspects of development and approval. Finally it proposes three thoughts to improve the charter construction: adhering to the principle of the rule of law to improve the normative of the charter; adhering to the principles of procedural justice to improve the scientific nature of the charter; and adhering to the principles of reform to improve the effectiveness of the charter.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; charter construction

2014-06-10

劉熙,男,四川平武人,助理研究員,法律碩士。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.00.027

在線優(yōu)先出版日期:2014-07-18