方晨光

(杭州市社會科學(xué)院《杭州研究》編輯部, 浙江 杭州 310006)

杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化實踐與對策

方晨光

(杭州市社會科學(xué)院《杭州研究》編輯部, 浙江 杭州 310006)

從杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化城市調(diào)查入手,對杭州都市圈城市發(fā)展基本經(jīng)驗和面臨的主要問題進(jìn)行分析,在借鑒國內(nèi)其他區(qū)域城鎮(zhèn)化主要經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,總結(jié)出杭州都市圈城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要模式,提出進(jìn)一步推進(jìn)杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)、思路、基本原則和發(fā)展策略。

杭州都市圈;新型城鎮(zhèn)化;產(chǎn)業(yè)集聚

杭州都市圈區(qū)域涵蓋杭州、湖州、嘉興和紹興四個城市,2012年四城市城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到62.50%,超出全國平均水平(52.57%)的9.93%。*文章提出的城鎮(zhèn)化率,均按常住人口計算。杭州都市圈工業(yè)化程度較高,先進(jìn)制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),無論是大中型國企還是中小型民營企業(yè),其密集程度均位居全國前列;服務(wù)業(yè)的發(fā)展也處于全國領(lǐng)先水平;這些大中小城市吸引了來自國內(nèi)外的許多優(yōu)秀人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并消化了來自中西部的大量勞動力,成為全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的領(lǐng)跑者。

改革開放以來,杭州都市圈的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就,已經(jīng)在全國范圍內(nèi)成為發(fā)展基礎(chǔ)最好、體制機(jī)制最優(yōu)、整體競爭力最強(qiáng)的城市群。其共同特征表現(xiàn)為明顯的區(qū)位優(yōu)勢、雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、完善的體制機(jī)制、完備的城市體系、發(fā)達(dá)的科教文衛(wèi)事業(yè)、較高的信息化程度以及較好的城市一體化基礎(chǔ)等。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中,杭州都市圈具有很強(qiáng)的城市凝聚力和輻射力。杭州都市圈特大城市、大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)育全面,是全國產(chǎn)業(yè)集聚最好最強(qiáng)的地區(qū)之一。筆者在總結(jié)杭州都市圈基本情況與面臨主要問題的基礎(chǔ)上,探討其發(fā)展對策,供專家研究和政府決策參考。

一、杭州都市圈城鎮(zhèn)化之現(xiàn)狀

杭州都市圈是一個大群套小群的城市群,主要包括杭州、湖州、嘉興、紹興等副省級城市和地級市域網(wǎng)絡(luò)化城市,是規(guī)模不等、網(wǎng)絡(luò)化程度不一以及具有不同聚散功能的“城市群”(見表1)。城市群的發(fā)展進(jìn)程,對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展影響重大。以城市群為主導(dǎo)的發(fā)展模式,是現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化主導(dǎo)模式,也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中,一方面杭州都市圈相對不發(fā)達(dá)的城市發(fā)展空間比較大,城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)以及中低收入者保障性住房的大規(guī)模建設(shè),都將成為投資增長的動力;另一方面,城鎮(zhèn)化建設(shè)會帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的同步推進(jìn),實現(xiàn)農(nóng)村向城市的人口的轉(zhuǎn)移,給農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化帶來更寬松的條件。在“以人為本”理念倡導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推動下,許多生活在杭州都市圈各個城市卻沒有城市戶籍的人群會逐步被城市接納,逐步覆蓋的市民待遇,逐漸完善的社會保障,公共租賃用房的使用,農(nóng)民工的就業(yè)、就醫(yī)、子女教育、衣食住行等方面的需求,都將釋放相當(dāng)一部分消費潛力,進(jìn)一步推動消費增長。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、產(chǎn)生消費增長的動力,逐步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的平穩(wěn)投資、擴(kuò)大消費能力、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等,將是下一步杭州都市圈城市群發(fā)展的新紅利。

表1 2012年杭州都市圈城鎮(zhèn)化基本情況一覽

注:主要數(shù)據(jù)來源于“長三角30城市2012年GDP排名、人口及人均GDP排名”。

杭州都市圈的城鎮(zhèn)化經(jīng)過八年的一體化發(fā)展,已經(jīng)取得了很大的成效,有了城鎮(zhèn)化共同的行動綱領(lǐng)《杭州都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》,形成了“一主三副兩層七帶”網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)化聚合空間體系,形成了全國最發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)化共聯(lián)的交通設(shè)施,形成了以先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主體的城鎮(zhèn)化共興的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),形成了走在全國前列的城鎮(zhèn)化共推的民生服務(wù)效應(yīng),形成了以生態(tài)文明為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化共建的環(huán)境保障體系。最重要的是形成了推進(jìn)杭州都市圈一體化進(jìn)程的城鎮(zhèn)化共建的協(xié)作機(jī)制,通過市長聯(lián)席會議的決策機(jī)制、都市圈政府秘書長工作會議的協(xié)商機(jī)制、都市圈主任辦公會議的議事機(jī)制和專業(yè)委員會項目合作的執(zhí)行機(jī)制等為主體的縱向組織協(xié)調(diào)機(jī)制;杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會辦公室主任由杭州市擔(dān)任,副主任由湖、嘉、紹三城市擔(dān)任;杭州都市圈已經(jīng)形成了各方參與、條塊結(jié)合的聯(lián)動機(jī)制,社會各方參與的工作格局已經(jīng)形成。以專業(yè)委員會和部門聯(lián)席會議為主體的工作機(jī)制不斷完善,專業(yè)委員會已經(jīng)達(dá)到15個,部門、群團(tuán)組織和有關(guān)民主黨派等聯(lián)席會議制度已增加到10個;節(jié)點縣市聯(lián)動機(jī)制積極探索,各區(qū)、縣(市)的聯(lián)系與合作不斷緊密;區(qū)域民間團(tuán)體交流加強(qiáng),已建的9家跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會聯(lián)席會議制度積極開展多項對接交流合作。

二、杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的主要問題

杭州都市圈區(qū)位條件優(yōu)越,自然稟賦優(yōu)良,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,體制比較完善,城鎮(zhèn)體系完整,科教文化發(fā)達(dá),一體化發(fā)展成熟,“新四化”發(fā)展基礎(chǔ)較好,是我國綜合實力最強(qiáng)的區(qū)域,具有高起點上加快發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢和機(jī)遇,但同時也應(yīng)看到制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素。

(一)缺乏統(tǒng)一的新理念和新規(guī)劃

從城市發(fā)展水平上看,杭州都市圈各個城市發(fā)展和市域中縣(市)級城市發(fā)展不平衡,杭州發(fā)展水平最高,紹興、嘉興和湖州等城市次之,而杭州市域中縣(市)級城市淳安、桐廬等發(fā)展水平相對較低,具有明顯的“三級階梯”的特征。從客觀上說,一般市級區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平要比縣(市)級市高,這主要取決于與大中城市的融合度和接受大中城市輻射的程度,還有以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)與水平;但從主觀上說,還與城市經(jīng)營者的城市定位、發(fā)展理念和推進(jìn)力度有很大關(guān)系。

杭州都市圈建立的協(xié)調(diào)會機(jī)制還在初級合作層面,從管理上講還停留在淺層次的合作,區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏統(tǒng)一的理念和規(guī)劃。這與長三角南冀都市圈的發(fā)展極不相稱。各市、縣垂直管理,經(jīng)濟(jì)上相互競爭,區(qū)域內(nèi)部差距較大,地區(qū)發(fā)展不均衡，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度極高,產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化明顯,區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性相似系數(shù)均超過了國際標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)間上限。杭州都市圈存在著城鎮(zhèn)體系發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場體系的“三大割裂”。2011年浙江省發(fā)展和改革委員會出臺了《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》,但對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的性和統(tǒng)籌性還不足。杭州都市圈應(yīng)該有統(tǒng)一的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,以便于在發(fā)展中突出各個城市的個性,發(fā)揮各城市的特長,避免城市發(fā)展的雷同。

(二)“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象加速

發(fā)展了多年的以房地產(chǎn)建設(shè)為龍頭的“攤大餅式”城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)快走到了盡頭。一旦城區(qū)發(fā)展面積過大,就會產(chǎn)生交通、空氣、水資源、教育、醫(yī)療條件和就業(yè)等諸多問題，即所謂的“城市病”。城鎮(zhèn)化很難隨著人口的增長而同步增長。各式各樣的“城市病”開始發(fā)酵,甚至有人選擇離開大城市,離開杭、湖、嘉、紹,“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象悄然出現(xiàn)。

“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出表現(xiàn)為“城市病”大規(guī)模爆發(fā)?！俺鞘胁　币呀?jīng)讓市民不堪重負(fù)。杭州都市圈是全國最先進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家水平的地區(qū),2007年杭州都市圈人均GDP達(dá)到43 597元,超過中等發(fā)達(dá)國家4 000美元的標(biāo)準(zhǔn)。*杭州都市圈統(tǒng)計專業(yè)委員會：《杭州都市圈經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》，見《杭州都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告(2007—2012)》，社科文獻(xiàn)出版社2012年版，第2頁。但在短短不到7年的時間里,杭州都市圈城鎮(zhèn)化率已達(dá)61.13%,在高出全國平均水平8.56%的背后,*根據(jù)杭州市人民政府國內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作辦公室提供的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)據(jù)。卻隱藏著諸多的“城市病”亟待“醫(yī)治”。尤其是大中城市的“城市病”，如空氣污染、交通堵塞、水資源缺乏、人口擁擠、就業(yè)困難、住房緊張、貧富兩極分化、公共衛(wèi)生惡化、生態(tài)破壞等不良癥狀，在城市快速發(fā)展過程中日趨嚴(yán)重。如果治理趕不上城市發(fā)展自身的要求,那么“城市病”會愈來愈嚴(yán)重。有專家保守的估計,上述所列“城市病”要根治需要花費20—30年,而且投入相當(dāng)高。

“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象還表現(xiàn)為“民工荒”。杭州都市圈的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展令人矚目,但城市的發(fā)展并沒有為此做好準(zhǔn)備,轉(zhuǎn)型升級尚處于初級階段,人口密集型產(chǎn)業(yè)還是占絕大多數(shù);中西部地區(qū)的發(fā)展,已經(jīng)讓許多人不愿意遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)出來打工。近年來杭州都市圈“民工荒”現(xiàn)象持續(xù),即使提高工資也未必能招到合適人選。這由于兩個方面：一方面，城市發(fā)展吸納大批進(jìn)城人員,其主要目的是獲取廉價勞動力,但又不能向他們提供相應(yīng)的公共服務(wù)和社會保障,他們未能在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等地享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，難以在城市立足，他們更愿意留在家鄉(xiāng)就業(yè);另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及企業(yè)自動化水平的不斷提高，純勞務(wù)型用工需求不斷減少，企業(yè)更需要技術(shù)型技能型員工，而現(xiàn)有技術(shù)型技能型工人在農(nóng)民工中的占比較低，導(dǎo)致企業(yè)需求出現(xiàn)“民工荒”。

(三)城市“行政等級”掣肘新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

中國的城鎮(zhèn)不是自治的,城鎮(zhèn)之間存在等級化的管理關(guān)系。越是大中城市行政管理的等級越高,發(fā)展權(quán)力就越大,所占的資源要素就更更多,集聚的財力也越多,城市發(fā)展也更快,城市發(fā)展的質(zhì)量水平也更高。這一特點深刻地影響著杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,杭、湖、嘉、紹等大中城市行政權(quán)力高,所占的資源要素多,建設(shè)和發(fā)展的速度就很快;縣和集鎮(zhèn)行政權(quán)力小,所占的資源要素少,建設(shè)與發(fā)展的速度就慢。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為,現(xiàn)在提小城市和小城鎮(zhèn)都發(fā)展,但行政等級低的城市是得不到同等發(fā)展條件的。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要行政體制改革相配套,體制改革不到位,城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)格局就不會變,新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求與現(xiàn)行體系還有很多不合理、不協(xié)調(diào)的地方也就難以改變,發(fā)展競爭的條件也就不平等。要讓新型城鎮(zhèn)化得到較好的發(fā)展,就要為各種不同規(guī)模的城市創(chuàng)造平等競爭的條件,消除農(nóng)民進(jìn)城障礙,讓人口和生產(chǎn)要素在不同規(guī)模城市(尤其是中小城市)以及城鄉(xiāng)之間自由流動,逐步消除“亦城亦鄉(xiāng)”家庭的問題,統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革,實行基本公共服務(wù)均等化,逐步解決農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)問題,并力求在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障和保障性住房等方面,實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。*歐昌梅：《今年城鎮(zhèn)化率預(yù)期至53.37%》,《東方早報》2013年3月7日，第A30版。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任金矢曾撰文說:“如果只提城市化,等級更高的城市會借用城市化之名,把資源更多地集中到城市。近2萬個名為鎮(zhèn),實際上是城市的‘小城鎮(zhèn)’,就會幾乎失去發(fā)展機(jī)會?！?金矢：《推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革應(yīng)尊重規(guī)律》，《財經(jīng)》，2013-03-09,http:www.caijing.com.cn/2013-03-09/112607216.html。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化壓力異常沉重

中央農(nóng)村工作會議提出,到2020年全國有1億農(nóng)業(yè)人口要轉(zhuǎn)移成為市民,杭州都市圈是全國外來農(nóng)村務(wù)工者的集聚地,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)非常艱巨。農(nóng)村人口變?yōu)槌鞘腥丝?增加的潛在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資需求在每人10萬元～15萬元。杭州都市圈農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅面臨資金的壓力,更多的是面臨社會與體制的壓力。大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的涌入,已經(jīng)讓杭州都市圈城市社會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),現(xiàn)有的行政管理、戶籍管理、社會保障、土地管理和財稅金融等制度,在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局,制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。

(五)城市發(fā)展缺乏個性而顯雷同

回首城鎮(zhèn)化的歷程可以發(fā)現(xiàn)，各城市走過的路非常相似。相同的功能劃分、相同的街道、相同的建筑、相同的廣場、相同的住宅區(qū)等,已經(jīng)讓出差的人不愿意再到街上看風(fēng)景。以“舊城改造”的名義開發(fā)房地產(chǎn),使許多城市的個性在“舊城改造”中喪失。越來越多的人發(fā)現(xiàn),許多城市越來越相像,一樣的標(biāo)志風(fēng)格的連鎖快餐店、銀行網(wǎng)點、五星級酒店,一樣的馬賽克、玻璃幕墻,一樣的港式、歐風(fēng)、新加坡模式的中不中、洋不洋的建筑。如果杭州沒有西湖、沒有河坊街,那杭州會是什么樣的城市？令人惋惜的是,近年來一些城市尤其是縣(市)在低層次上重復(fù)興建樓堂館所的同時,至今還在大規(guī)模地人為地割斷城市幾千年歷史的“文脈”。未來杭州都市圈的城鎮(zhèn)化,應(yīng)該充分利用城市的自然資源、歷史資源和文化資源,發(fā)展城市的個性和魅力,以城市魅力帶動城市發(fā)展。

三、國內(nèi)城鎮(zhèn)化的主要模式與經(jīng)驗借鑒

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步較晚,但發(fā)展速度很快,而且城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化同步進(jìn)行。按照其他國家經(jīng)驗,城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%至70%時,是城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期。加速發(fā)展期,歐洲為180年,美國為100年,日本為50年;而中國在1996年時,城鎮(zhèn)化率僅為30%,到2012年增長到52%,估計未來達(dá)到70%時,總共用時不會超過30年。*張茉楠：《中國需要什么樣的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》，《中國經(jīng)濟(jì)報告》2014年第1期，第90-93頁。

(一)杭州都市圈城鎮(zhèn)化國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,中國先后嘗試各種改革模式,例如天津模式、成都模式、廣東模式、蘇南模式和上海模式等,這些模式對杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)具有借鑒作用。*杭州圖書館編:《時事觀察》,2013年1月30日。

1.郊區(qū)城鎮(zhèn)化的“上海模式”。上海是一個移民城市,而且是一個正在移民過程中的特大城市，城鎮(zhèn)化率一直在全國保持領(lǐng)先。2009年我國城鎮(zhèn)化率46.6%時,上海已經(jīng)達(dá)到88.6%,比北京(85.0%)和天津(78.0%)都高。*蘇榮城：《中國城鎮(zhèn)化水平達(dá)46.6% 城市規(guī)模不斷擴(kuò)大》，2011-03-08,http://www.chinanews.com/cj/2011/03-08/2891452.shtml。上海是在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中快速前行的,非滬籍人口(約占人口總數(shù)的1/3)的遷移、匯聚、居民化,讓上海既具有都市化、國際化程度越來越高的特性,又讓上海的郊縣地區(qū)迅速城鎮(zhèn)化。嘉定新城、松江新城、奉賢新城、青浦新城、臨港新城等衛(wèi)星城的興起,使得上海又有了城中城的格局。這種注重上海城市郊區(qū)發(fā)展的“造新城”的城鎮(zhèn)化,正是上海城鎮(zhèn)化的特色。“造新城”既可以容納更多的原農(nóng)村人口(無論本地還是外來),又能分流中心城區(qū)的居民人口,緩解中心城區(qū)的人口壓力。

2.“宅基地?fù)Q房”集中居住的“天津模式”。天津市創(chuàng)新農(nóng)村城市化模式,借城市化發(fā)展,以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn),嘗試讓農(nóng)民“安居樂業(yè)有保障”。天津探索“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn),以此推進(jìn)農(nóng)村居住社區(qū)、工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展,打造擁有薪金、租金、股金、保障金的“四金”農(nóng)民,在破解農(nóng)村城市化進(jìn)程中的土地、資金和出路三大難題，促進(jìn)大城市郊區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程方面作出新的探索。它有四種子類型:整體推進(jìn)型、都市擴(kuò)散型、開發(fā)拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”,先解決搬遷農(nóng)民的安置問題,然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè),解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題。將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合。

3.產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚的“廣東模式”。廣東省城鎮(zhèn)化率在67.4%左右,是全國城鎮(zhèn)化最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。*楊洋：《粵城鎮(zhèn)化率近七成全國第一》，《廣州日報》2013年11月20日，第A4版。根據(jù)自身的區(qū)位特征,廣東在珠三角地區(qū)集中突出產(chǎn)業(yè)集群和市場的推動力量,即憑借改革開放后出口企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃興起,帶動了大量人口的集聚,實現(xiàn)城鎮(zhèn)的快速崛起。珠三角的城鎮(zhèn)化走在全國先進(jìn)行列,城鎮(zhèn)化率達(dá)83.84%,*楊洋：《粵城鎮(zhèn)化率近七成全國第一》，《廣州日報》2013年11月20日，第A4版。相當(dāng)于中等發(fā)達(dá)國家水平。但珠三角以外的山區(qū),在以縣城為中心的城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展并不如意。

廣東將在未來的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,主要根據(jù)交通原則和城鎮(zhèn)等級序列的數(shù)量關(guān)系進(jìn)行安排,將從加強(qiáng)中心城市建設(shè)和加快專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)著手,以形成中心城市—縣城—中心鎮(zhèn)—重鎮(zhèn)—小集鎮(zhèn)五個層次的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系,力圖做好規(guī)劃,發(fā)揮各自的潛力和優(yōu)勢,突出自身的專業(yè)化方向和特色,促進(jìn)城鎮(zhèn)間的相互專業(yè)化分工與協(xié)作,形成合理的區(qū)域城鎮(zhèn)體系,有效提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平。

4.大城市帶大郊區(qū)發(fā)展的“成都模式”?！俺啥寄Ｊ健备爬椤俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”四個字,卻代表了國民經(jīng)濟(jì)的全局。“成都模式”分為四步走。第一步:仔細(xì)分配空間資源。實行工業(yè)項目向工業(yè)區(qū)集中,農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中,耕地要向種田能手集中的“三個集中”。第二步:城鄉(xiāng)之間推行掛鉤交易。即中間人先借錢給農(nóng)村集體,讓集體騰出地作指標(biāo),然后用指標(biāo)跟高價地去換,獲得差價,然后拿出資金投資農(nóng)村建設(shè)用地。第三步:土地確權(quán),這是最重要的工作。即把已有的資源劃清楚,確定誰家的房子多大,宅基地多大,院盤多大,并進(jìn)行議價。確權(quán)推動土地市場化的流轉(zhuǎn),搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺。第四步:土地流轉(zhuǎn)交易。即在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,推動了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。

“成都模式”是典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式,即對土地確權(quán)頒證,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場,設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制;以發(fā)展較好的區(qū)域作為起點,確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群;另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障,提高農(nóng)民的生活水平。成都的改革,不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整,而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。

5.工貿(mào)聯(lián)動發(fā)展的“浙江模式”。浙江省是中國民營經(jīng)濟(jì)和股份制改革的發(fā)源地,作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和空間過程,城鎮(zhèn)化發(fā)展形成了獨特的“滿天星斗”式的小城市。浙江的發(fā)展是從個體經(jīng)濟(jì)與專業(yè)市場為主導(dǎo)的塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的,義烏的中國小商品城、永康的中國五金城以及東陽的中國影視城等,使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢突出;之后,浙江大量的園區(qū)建設(shè),工貿(mào)聯(lián)動發(fā)展,吸引了大量農(nóng)村勞動力,城鎮(zhèn)化速度不斷加快。有資料顯示,浙江的城鎮(zhèn)密度居全國之最(每萬平方公里宜居空間有8.0個城市,177.1個鎮(zhèn)),中等城市密度居全國之先(浙江絕大多數(shù)縣級市和部分縣城的城區(qū)人口均已達(dá)20萬以上,有的已達(dá)30萬以上),設(shè)區(qū)市發(fā)展略勝全國同類市一籌(2001年～2011年浙江11個設(shè)區(qū)市市區(qū)GDP增速達(dá)16.9%),浙江“工貿(mào)聯(lián)動發(fā)展”的城市化格局,已經(jīng)或正在形成典型的星云狀分布的城市群和城市帶。*卓勇良:《浙江城市化:滿天星斗》,《浙江日報》2013年2月22日，第14版。

6.以工業(yè)化興城的“蘇南模式”。蘇南地區(qū)包括南京、蘇州、無錫、常州和鎮(zhèn)江等城市。蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)化動力早先源于農(nóng)村工業(yè)化,形成以小城市為主要空間載體的城鎮(zhèn)化,后來逐步發(fā)展為以資本帶動、制造業(yè)發(fā)展和開發(fā)區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化模式。農(nóng)村工業(yè)化是源于計劃經(jīng)濟(jì)框架進(jìn)行的,在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中蘇南地區(qū)嘗到了頭口水。改革開放以來,江蘇先后經(jīng)歷了以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅(qū)動的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段,以開發(fā)區(qū)建設(shè)和外向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的大中城市加快發(fā)展階段,以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領(lǐng)、全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)水平的發(fā)展階段。在經(jīng)過這三個階段以后,江蘇目前城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從當(dāng)初的15%上升到了現(xiàn)在的63%。*周嵐:《江蘇城鎮(zhèn)化已經(jīng)歷三個階段》,2013-03-09,http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/09/c_124436122.htm。如蘇州將通過“三集中”“三置換”“三并軌”“三大合作”的“四個三”計劃,建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn),提高公共服務(wù)均等化水平,進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目標(biāo)。*“三集中”,即農(nóng)戶向社區(qū)集中、承包耕地向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中?！叭脫Q”,即農(nóng)戶將集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)和城鎮(zhèn)住房?！叭④墶?即城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險和居民醫(yī)療保險?！叭蠛献鳌?即社區(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作等改革措施。

(二)杭州都市圈城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要模式

城鎮(zhèn)化是一個漸進(jìn)的過程,城市與城市間存在著差異,城市中不同區(qū)域也有各自的方式。調(diào)查研究全國城市發(fā)展的進(jìn)程和方法,總結(jié)杭州都市圈城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗,可以歸納出各種城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式。

1.產(chǎn)城融合模式。產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式,以城市承載產(chǎn)業(yè)空間,發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì);又以產(chǎn)業(yè)驅(qū)動城市更新,完善城市功能及服務(wù)配套;產(chǎn)業(yè)推動城市發(fā)展,城市承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市、人之間的持續(xù)向上發(fā)展。在推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展過程中,城市依托主城區(qū)邊緣設(shè)立以各類開發(fā)區(qū)為代表的產(chǎn)業(yè)園區(qū),或在遠(yuǎn)郊以產(chǎn)業(yè)園區(qū)配合綜合住區(qū)設(shè)立獨立新城,是許多城市拓展發(fā)展空間普遍采取的方式。各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多以分散組團(tuán)形式布局在主城區(qū)外圍,同時以功能分區(qū)規(guī)劃思想為指導(dǎo),產(chǎn)業(yè)區(qū)與城市綜合服務(wù)區(qū)相對分離,城市在空間結(jié)構(gòu)上不連續(xù),并在主體功能、用地布局、發(fā)展重點上也存在差異性和獨立性。這種由產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展而來的、從最初產(chǎn)城分離發(fā)展到產(chǎn)城融合的新城,在杭州都市圈發(fā)展得比較充分。杭州都市圈在產(chǎn)城融合中,注重前瞻,規(guī)劃先行,產(chǎn)城互動;注重更新城市的土地資源、空間資源用于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革;注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,鼓勵企業(yè)做大做強(qiáng),積極參與國際化競爭,不斷提升城市的國際影響力。杭州的濱江新城、錢江新城,紹興的中國輕紡城，嘉興智富城、海寧皮革城等,產(chǎn)城融合已經(jīng)成為杭州都市圈發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的一大趨勢。

2.城鎮(zhèn)擴(kuò)張模式。城市空間不斷向外圍擴(kuò)展推進(jìn),或蔓延式擴(kuò)張，或點軸式擴(kuò)張，或飛地式擴(kuò)張，或網(wǎng)絡(luò)式擴(kuò)張,以侵吞外圍原有的非城市用地,把城市建成連片發(fā)展、沒有空間間隔、沒有層次性的共同區(qū)域。我國在城市化初期,城市的發(fā)展壯大大多經(jīng)歷了市區(qū)地域的擴(kuò)張。主城區(qū)的核心具有“主宰”城市的影響力,雖然城市空間得到擴(kuò)展,但仍舊有著強(qiáng)烈的向心力和聚集力,所擴(kuò)張的區(qū)域成為整個城市的有機(jī)組成部分。如過去杭州城區(qū),由于受到西湖和錢塘江的地形限制,其擴(kuò)展形成一種南北狹長且南窄北寬的不規(guī)則狀蔓延,城市形態(tài)形成一種“折扇狀”。后來,杭州發(fā)展進(jìn)入錢塘江時代,在向西向北發(fā)展的同時,實行跨江發(fā)展,將錢塘江南岸原蕭山市的三個鎮(zhèn)劃入城區(qū),建立濱江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū),并經(jīng)過十幾年的發(fā)展,迅速成為杭州的江南新城;而蕭山、余杭撤市設(shè)區(qū)后,依托杭州城市擴(kuò)張和交通的發(fā)展,快速融入了杭州主城區(qū)?？h級層面則包括縣改市、縣(縣級市)改區(qū),浙江富陽市、臨安市改為杭州市富陽區(qū)、臨安區(qū),紹興縣、上虞市分別改為紹興市柯橋區(qū)、上虞區(qū)等。這一模式的共同目標(biāo)是拓寬城市發(fā)展空間,適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

3.郊區(qū)城市化模式。“人類生產(chǎn)方式和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程,表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化及城市不斷發(fā)展和完善的過程?！?引自《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》第2.0.6款對“城市化”下的定義。郊區(qū)城市化,反過來也稱城市郊區(qū)化,城市附近的郊區(qū)逐漸發(fā)展成城市,它將人口、就業(yè)崗位和服務(wù)業(yè)從大城市中心向郊區(qū)遷移。郊區(qū)城市化是現(xiàn)代城市發(fā)展的一種普遍現(xiàn)象,伴隨著城市中上階層人口移居市郊,城市中心城區(qū)以外的郊區(qū)鄉(xiāng)村區(qū)域的城市化過程。郊區(qū)城市化,包括人口外遷、工業(yè)外遷和零售業(yè)外遷等?！叭齻€外遷”是相互關(guān)聯(lián)的:城市中心巨大的人口壓力,以及這一壓力對居民生活環(huán)境的不利影響,導(dǎo)致人口的外遷;郊區(qū)大面積的價格低廉的土地,以及能更好地與鐵路、港口、高速公路等交通設(shè)施相互配置等,促使工業(yè)外遷;而人口和工業(yè)的外遷,市中心商業(yè)面對來自郊區(qū)商業(yè)的激烈競爭,被迫采取了零售業(yè)外遷的方式,以提高自身的競爭優(yōu)勢。“三個外遷”也可以被看做是“逆城市化”的表現(xiàn)。當(dāng)城市的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、社會功能以及居住和消費功能聚集到一定的程度,聚集空間達(dá)到了趨近的極限,交通、空氣、水資源和環(huán)境衛(wèi)生等“城市病”相繼出現(xiàn),于是中心城區(qū)的各種功能,比如政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心以及居住和休閑娛樂等功能,紛紛向有條件的郊區(qū)、中小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村分解。從這個意義上說,郊區(qū)城市化與逆城市化是一個問題的兩個方面。這種現(xiàn)象在杭州都市圈四個城市的擴(kuò)張中體現(xiàn)得比較充分。

4.新辦大學(xué)城模式。大學(xué)城(HEMC, higher education mega center)半個世紀(jì)前興起于歐美發(fā)達(dá)國家,其功能主要是為高校提供基礎(chǔ)設(shè)施和后勤保障,為大學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和便利的食宿、交通等條件。大學(xué)城的形成分自然生成和主動構(gòu)建兩種。中國的大學(xué)城均為主動構(gòu)建而成,得益于高等教育由精英教育向大眾化和普及化方向發(fā)展的背景。20世紀(jì)90年代,隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、人口持續(xù)增長以及以技術(shù)和通信革命為特征的知識經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展,終身學(xué)習(xí)和終身教育理念的普及,更多的人需要接受高等教育。在此情況下,高校實行調(diào)整“聚合”,獨立大學(xué)規(guī)模的迅速擴(kuò)大,多校區(qū)大學(xué)進(jìn)一步發(fā)展,大學(xué)及其校園在空間上進(jìn)一步集中,各類院校開始向大學(xué)城集聚,逐漸形成了以教學(xué)主導(dǎo)型和高新技術(shù)研究主導(dǎo)型的大學(xué)城。與此同時,杭州都市圈城市化進(jìn)程的持續(xù)加快,城市教育和科研功能的不斷強(qiáng)化,學(xué)習(xí)型城市和學(xué)習(xí)型社會的倡導(dǎo),再加上政府在高等教育中所扮演角色的轉(zhuǎn)換以及企業(yè)與高校的聯(lián)姻等社會因素的共同作用,通過一定機(jī)制吸納高校集聚辦學(xué),大學(xué)城開始在杭州都市圈地區(qū)得到了迅速發(fā)展。杭州濱江高教園區(qū)、下沙高教園區(qū)、小和山高教園區(qū),都是集聚效應(yīng)和城市效應(yīng)非常明顯的大學(xué)城。杭州下沙高教園區(qū),面積10.91平方公里,已入駐的15所高校在校師生約30萬人,是浙江省最大規(guī)模的高教園區(qū),也是產(chǎn)學(xué)研一體化的新城。下沙開發(fā)區(qū)管委會依托高教園區(qū),正在著力建設(shè)大學(xué)科技園區(qū)、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園,以構(gòu)筑起15所高校和700多家企業(yè)互動發(fā)展的大平臺,培育發(fā)展具有自身特色的知識經(jīng)濟(jì)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)城市發(fā)展的核心競爭力。

5.小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。這一概念是著名的社會學(xué)者費孝通先生在1986年經(jīng)廣泛調(diào)查和比較后提出的。在20世紀(jì)80年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在杭州都市圈蓬勃發(fā)展,經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,民間和地方政府投資建設(shè)城鎮(zhèn),自下而上地推動小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。自城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來,杭州都市圈小城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛,數(shù)量迅速增加,質(zhì)量也有了大幅度提高。但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡性,小城鎮(zhèn)發(fā)展又呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的態(tài)勢,這在深層次上表現(xiàn)為發(fā)展模式的地域差異性。建設(shè)部副部長仇保興把我國小城鎮(zhèn)發(fā)展概括為十種發(fā)展模式:城郊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)帶動型、交通樞紐型、工礦依托型、旅游服務(wù)型、區(qū)域中心型、邊界發(fā)展型、移民建鎮(zhèn)型和歷史文化名鎮(zhèn)。*仇保興：《小城鎮(zhèn)十種發(fā)展模式》，《建設(shè)科技》2014年第19期，第8頁。這十種發(fā)展模式,除工礦依托型、移民建鎮(zhèn)型和邊界發(fā)展型外,大多能在杭州都市圈找到對應(yīng)的城鎮(zhèn)。不同的路徑發(fā)展形成的各類城鎮(zhèn),必然形成了不同的發(fā)展類型結(jié)果。小城鎮(zhèn)發(fā)展模式,是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決人口出路“離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”的有效途徑。形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的最有效方式是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”,讓小城鎮(zhèn)擁有自己發(fā)展的必需權(quán)力。2010年底,為期3年的浙江小城市培育試點啟動,在全省確立了27個中心鎮(zhèn)試點,其中杭州都市圈有杭州的瓜瀝鎮(zhèn)、塘棲鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)和新登鎮(zhèn);湖州的織里鎮(zhèn)、新市鎮(zhèn);嘉興的崇福鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)、王江涇鎮(zhèn);紹興的店口鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等11個。2013年8月,浙江省人民政府批準(zhǔn)同意撤銷瓜瀝鎮(zhèn)、坎山鎮(zhèn)和黨山鎮(zhèn)建制,合并設(shè)立新的瓜瀝鎮(zhèn)，新瓜瀝鎮(zhèn)轄11個社區(qū)、63個行政村。瓜瀝鎮(zhèn)自被列入浙江省確定的27個小城市培育試點鎮(zhèn)以來,啟動實施總投資130億元,涉及100個項目的“百億百項”工程。

6.城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚模式。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè),源于農(nóng)民進(jìn)城買房同時,又在其宅基地建房,形成“兩頭占地”,加之村民不斷向村外占地建房,建新不拆舊,農(nóng)村宅基地閑置浪費等突出問題而推行的實踐工作。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)有向城市集聚、向小城鎮(zhèn)集聚、向中心村集聚、本村原址上住房集聚建設(shè)等類型。如杭州市淳安縣2012年啟動高質(zhì)量、快速度的農(nóng)民集聚區(qū)建設(shè),向汾口畹墅農(nóng)民轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、威坪三都花園、姜家宏山農(nóng)民集聚區(qū)、大墅鎮(zhèn)農(nóng)民集聚區(qū)、臨岐鎮(zhèn)農(nóng)民集聚房等五個中心鎮(zhèn)累計投資10 794萬元。通過加大古村落保護(hù)開發(fā)力度,加快農(nóng)村供水及排污管道建設(shè),加強(qiáng)溪流、河道、池塘的整治,健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理等方面為村民辦實事,讓改造后的“新農(nóng)村”提升為真正意義上的城市新社區(qū),推動城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級,實現(xiàn)新型的全域城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè),是通過規(guī)劃對農(nóng)民住房布局進(jìn)行空間上的重新調(diào)整。城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè),有利于土地資源節(jié)約集約利用,有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),有利于提高農(nóng)民住房條件,有利于改善村容村貌,有利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

四、杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出,要積極穩(wěn)妥扎實推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作,必須堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心,走“以人為本、四化同步(工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,進(jìn)一步學(xué)習(xí)中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的管理”等六項主要任務(wù)。杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢主要有:城鎮(zhèn)化質(zhì)量將成為衡量區(qū)域幸福的重要標(biāo)志;大中小城市將成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主角;小城市(鎮(zhèn))培育將成為城鎮(zhèn)化發(fā)展新的增長點;現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將為產(chǎn)城融合提供新的動力;城市土地利用效率將得到進(jìn)一步提高;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展將成為城鎮(zhèn)化的重要抓手等。因此,杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略就是要通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè),逐步解決人往哪里去、錢從哪里來、土地如何用的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的三個問題。

(一)讓都市圈成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的目的地

城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。人往哪里流動,有其自身的規(guī)律。人往哪里去，肯定是往有就業(yè)崗位的城市去。就業(yè)崗位哪里多，肯定是大城市或者城市密集的城市群就業(yè)崗位多。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要尊重客觀規(guī)律,否則就會走彎路。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成指出,國家十大城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的十大支柱,城市群10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟(jì)總量,說明發(fā)展經(jīng)濟(jì)不需要太大的地方;十大城市群以2/3的全國經(jīng)濟(jì)總量只承載了全國1/3的人口,城市群經(jīng)濟(jì)總量與人口總量不匹配,也是產(chǎn)生區(qū)域差距問題所在。*《地方角逐“城市群”城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量現(xiàn)隱憂》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2013年6月4日，第2版。換言之,城市群應(yīng)該更多地容納為城市作出貢獻(xiàn)的農(nóng)村人口。要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,一個途徑是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一個途徑是人口轉(zhuǎn)移。目前,城市群中的大城市人口壓力已經(jīng)很大,但中等城市和小城市還有很大的空間,十大城市群承載更多的人口將可以縮小區(qū)域之間的差距,城鎮(zhèn)化要解決人往哪里去,其實是人往城市群轉(zhuǎn)移。確切地說,就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化主要往城市群中還有很大發(fā)展空間的中小城市轉(zhuǎn)移。未來城市群就是農(nóng)民工進(jìn)城打工的主要載體,也是城市群進(jìn)一步發(fā)展的優(yōu)勢。

(二)讓都市圈成為城市、產(chǎn)業(yè)與人口集聚新的增長點

新型城鎮(zhèn)化最終實現(xiàn)的是人的城鎮(zhèn)化，且需要大量投資。目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本約為13.1萬元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。*張璐：《3.9億人市民化公共成本51萬億元》，《北京晨報》2013年7月31日，第A06版。新型城鎮(zhèn)化,錢從哪里來是個大問題。城市群是多城市合作,合作發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，合作提升城市品質(zhì)的城市群;城市群實現(xiàn)的是城市集聚帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,實現(xiàn)的是規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的城市合作共贏。新型城鎮(zhèn)化,首先解決的是人的問題,人到城市的工作崗位問題,人的收入問題;第二步才是城市的合理布局問題。提出把城市群作為城鎮(zhèn)化的主要載體,是基于城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)以及由此產(chǎn)生的較多的工作崗位,這些崗位不僅是工業(yè)化產(chǎn)生的,而且是由于人口集聚產(chǎn)生的大量服務(wù)業(yè)的崗位。城市的土地之所以值錢,是因為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市人口的集聚,這樣城市及其周邊的土地才會增值;而政府通過對土地的整合,就會獲得更多的土地收益;這些土地收益,有的直接產(chǎn)生土地出讓金,有的產(chǎn)生間接的稅收收益。有了土地收益,城市才能發(fā)展,才能解決城市發(fā)展中帶來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化問題、解決發(fā)展中帶來的“城市病”,才能解決城市民生問題,解決社會管理、環(huán)境保護(hù)及文化建設(shè)等諸多問題。

(三)都市圈使土地資源效益最大化

新型城鎮(zhèn)化還需要很多土地。土地從哪里來？來自新征土地以及盤活的存量土地。前面十幾年的城市發(fā)展,新征了不少土地,占用了不少耕地。有媒體報道,國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃幾度推遲,其中一個主要原因是圈地開發(fā)的舊有模式仍被視為推動城鎮(zhèn)化的主要手段。因此,規(guī)劃修改重點便是改變地方政府固有的發(fā)展理念,避免地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中走偏。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁,在接受《財經(jīng)》記者采訪時說,避免新一輪城鎮(zhèn)化演變成行政規(guī)劃下的“造城運動”,一方面要發(fā)揮政府這只“有形的手”在調(diào)控、引導(dǎo)和監(jiān)督等方面的作用,另一方面要加強(qiáng)市場這只“無形的手”對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的牽引力,以防城鎮(zhèn)化過程中政府唱“獨角戲”的現(xiàn)象。*周其仁:《人往哪里流政府難主導(dǎo)》,2013-09-01,http://magazine.caijing.com.cn/2013-09-01/113243932.html。周其仁認(rèn)為,城鎮(zhèn)化如果不圈地怎么能城鎮(zhèn)化，重要的是怎么樣才能避免圈錯地，要保持生態(tài)平衡,堅守耕地紅線,抓好糧食安全主線,就要實現(xiàn)土地效益的最大化。通過現(xiàn)代城市規(guī)劃、現(xiàn)代建筑技術(shù),通過加大建筑密度與建筑科技,實現(xiàn)城市土地的節(jié)約。

城市群是能讓土地效益實現(xiàn)最大化的發(fā)展途徑。城鎮(zhèn)化圈地不能以浪費土地資源為代價。土地圈對了,產(chǎn)業(yè)選對了,人口集聚了,城市收入就會增加;否則，耕地淪為荒地甚至廢墟,或者變成鋼筋水泥以后成為爛尾樓,那就是最大的失敗。從杭州都市圈城市群發(fā)展的歷史看,這種現(xiàn)象還比較罕見。但杭州都市圈的許多城市,同樣也存在土地利用效率不高的問題,土地利用效率顯然還有較大的提升空間。

中央政策已經(jīng)明確,要嚴(yán)格保護(hù)耕地,建設(shè)用地以盤活存量土地為主。農(nóng)村土地制度改革將在較長的時間里允許地方探索進(jìn)行試點,四川成都、重慶、河南新鄉(xiāng)以及浙江嘉興等城市進(jìn)行了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點,有許多經(jīng)驗值得借鑒。我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地22萬平方公里,其中城市建設(shè)用地5萬平方公里,村莊建設(shè)用地17萬平方公里,農(nóng)村人均占有的住宅建設(shè)用地是城市的3.5倍。*《中國城鎮(zhèn)化將打造三大都市群多個城市群》,《四川水泥》2014年第1期,第78頁。由此可見,中國未來城市化土地供給的最大潛力是宅基地,也就是村莊建設(shè)用地。未來,杭州都市圈可以通過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革,增加城市建設(shè)用地,滿足城市化需求,而用地增加了,城市房價亦會自然下降。

(責(zé)任編輯 陳漢輪)

Practice and Strategy of the New Urbanization in Hangzhou Metropolitan Area

FANG Chenguang

(“HangzhouResearch”EditorialOfficeofHangzhouAcademyofSocialSciences,Hangzhou,Zhejiang, 310006,China)

Based on the investigation of the new urbanization in Hangzhou metropolitan area, this paper analyzes the experiences and main problems faced by the urban development in Hangzhou metropolitan area. Drawn from the urbanization experiences of other regions, it summarizes the main urbanization modes in Hangzhou metropolitan area and proposes the development aims, ideas, basic principles and development strategies for further promoting the new urbanization.

Hangzhou metropolitan area; new urbanization; industry cluster

2014-05-23

方晨光,男,浙江蕭山人,研究員。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.05.007