□ 周 俊

政府如何選擇購買方式和購買對象？
——購買社會(huì)組織服務(wù)中的政府選擇研究

□ 周 俊

僅將“競爭性”和“獨(dú)立性”作為政府購買社會(huì)組織服務(wù)模式的分析維度，忽略了政府選擇的復(fù)雜性。將企業(yè)采購中的供應(yīng)商選擇理論引入對政府選擇的分析并通過案例檢視后發(fā)現(xiàn)，制度、服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)組織注冊地、與政府合作的歷史、服務(wù)價(jià)格等因素與社會(huì)組織數(shù)量、社會(huì)組織身份一起影響著政府對購買方式和購買對象的選擇，其中，制度對選擇購買方式的影響、服務(wù)能力對選擇購買對象的影響最為突出。要完善政府選擇，需更多地尊重政府購買社會(huì)組織服務(wù)的市場交易本質(zhì)，以制度約束政治性因素對選擇行為的影響，通過建立社會(huì)組織評價(jià)機(jī)制為政會(huì)雙方提供行為指引。

政府購買；政府選擇；供應(yīng)商選擇；購買方式；購買對象

自上世紀(jì)90年代中期被引入我國，政府購買社會(huì)組織服務(wù)在提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率上的作用已被廣泛接受，其發(fā)展呈燎原之勢，相應(yīng)的制度建設(shè)也在不斷跟進(jìn)。2006年11月，北京市海淀區(qū)政府頒布了全國第一份關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見；2012年6月，廣東省財(cái)政廳率先發(fā)布了省級購買目錄；2013年9月底，國務(wù)院首次就政府購買表態(tài)，頒布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。從各種政策文本看，對政府應(yīng)采取何種方式購買社會(huì)組織服務(wù)這一問題的規(guī)定大同小異，都是依據(jù)《政府采購法》將購買方式規(guī)定為公開招標(biāo)、非公開招標(biāo)和定向委托三大類。但對政府究竟在什么情況下選擇哪種購買方式，根據(jù)什么選擇作為供應(yīng)商的社會(huì)組織等問題，卻沒有具體規(guī)定，因而給政府的自主判斷留下了較大空間。

那么，在實(shí)踐中，政府究竟是如何選擇購買方式和購買對象的？影響政府選擇的因素有哪些？迄今為止，學(xué)界還尚未對此類重要問題進(jìn)行過探討。鑒于此，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上，借鑒供應(yīng)商選擇理論，通過對三個(gè)案例的分析來回答政府如何在政策規(guī)定的購買方式中進(jìn)行選擇、如何在既定購買方式中選擇購買對象的問題。論文的討論不僅將加深對政府購買社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐的認(rèn)識，也將為規(guī)范政府的選擇行為提供理論指導(dǎo)。

一、問題的提出：超越競爭性與獨(dú)立性

對政府購買公共服務(wù)的國外研究表明，競爭性購買、談判購買和合作購買是最常見的三種方式。由于公共服務(wù)的特殊性，競爭性購買只適用于可被完全界定、可實(shí)施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀獎(jiǎng)懲決定，以及進(jìn)行成本和績效監(jiān)控的服務(wù)。談判模式適用于供應(yīng)商較少的領(lǐng)域，能包容一定的不確定性和復(fù)雜性；合作則是一種適用于資源缺乏、政府經(jīng)驗(yàn)不足、高不確定性和復(fù)雜性條件下的政府購買模式，這種購買中往往只有一個(gè)供應(yīng)商，合作基于相互信任，合同靈活可變，合作購買通常以前期通過競爭或談判模式形成的購買關(guān)系為基礎(chǔ)*Ruth Hoogland Dehoog, Competition, Negotiation or Cooperation: Three Models for Service Contracting. Administration and Society, 1990, 22(3), pp.317-340.。

與國外購買方式相似，我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)的法定方式有五種，分別是公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)*國務(wù)院2013年9月發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》第四部分“運(yùn)行機(jī)制”中重申了這五種購買方式，并提出嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。，其中，除單一來源采購?fù)猓渌姆N方式都為競爭性購買，單一來源采購又常被稱為直接委托或定向購買，與合作模式相似。因此，國內(nèi)學(xué)者一般將政府購買社會(huì)組織服務(wù)模式的劃分為競爭性購買和非競爭性購買兩大類，其中競爭性購買包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)、競爭性談判，非競爭性購買指定向購買。

鑒于我國社會(huì)組織與政府關(guān)系的特殊性，又有學(xué)者提出對政府購買模式的劃分中應(yīng)引入社會(huì)組織是否具有獨(dú)立性這個(gè)維度，并依競爭性和獨(dú)立性兩個(gè)維度將政府購買模式分為四種：依賴關(guān)系非競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系競爭性購買和依賴關(guān)系競爭性購買。基于這種分類，王名等人提出，目前在我國普遍存在的是前三種購買方式*王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》,2008年第4期。在另一項(xiàng)研究中，這三種購買方式又被稱作體制內(nèi)吸式非競爭購買、體制外非競爭購買、招標(biāo)式競爭購買。參見韓俊魁：《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買的模式比較》，《中國行政管理》,2009年第6期。。這種判斷在其它研究中獲得了證實(shí)。另有研究指出，即使在某些地方已經(jīng)出了公開招標(biāo)等競爭性購買，定向委托仍然是主導(dǎo)性的購買方式，在上海這樣購買經(jīng)驗(yàn)豐富、購買制度化程度較高的城市中也是如此*徐家良、趙挺：《政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新：上海的實(shí)踐》，《中國行政管理》，2013年第8 期。。進(jìn)一步的研究則發(fā)現(xiàn)，即使是在公開招標(biāo)中，最終能獲得項(xiàng)目的也大多為非獨(dú)立的社會(huì)組織，購買行為的“內(nèi)部化”特征明顯*王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第31-37頁。，比如2011年在上海市嘉定區(qū)政府購買中中標(biāo)的19 家單位中，除去2家企業(yè)、5家事業(yè)單位外，有11家都是政府自創(chuàng)或體制內(nèi)轉(zhuǎn)型組織，10家的重大決策是政府主管部門制定或組織制定的，承接項(xiàng)目最久，獲得購買資金最大的和諧家庭服務(wù)中心則是專門為承接區(qū)殘聯(lián)的服務(wù)項(xiàng)目由區(qū)婦聯(lián)牽頭于2009年成立的。*呂納、張佩國：《公共政府購買中政社關(guān)系的策略性建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)家》，2012年第6期。

綜合國內(nèi)外研究可以看到，由于政府購買本身就是要通過競爭來提升公共服務(wù)效率，因此能否實(shí)現(xiàn)競爭是政府選擇購買方式時(shí)首先要考慮的，如果存在競爭性市場，政府理應(yīng)采取競爭性購買的方式，因此，政府在選擇中不可能排除可提供服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量這一因素。此外，一國政府與社會(huì)組織關(guān)系的特殊性也影響政府對購買的選擇。關(guān)于我國政府購買模式的研究表明，政府購買行為包括在競爭或非競爭性購買之間選擇、在參與競爭的社會(huì)組織中進(jìn)行選擇兩個(gè)階段，社會(huì)組織與政府的關(guān)系在其中都發(fā)揮了重要的影響作用。所謂社會(huì)組織與政府的關(guān)系一般是指社會(huì)組織是否為“官辦”社會(huì)組織，即是否由政府創(chuàng)建、全部或部分享受財(cái)政撥款，或組織活動(dòng)基本上由業(yè)務(wù)主管單位控制*賈西津：《官辦NGO身份尷尬，改革迫在眉睫》，《決策探索》，2011年第12期。。官辦社會(huì)組織部分具有公共管理職能，部分是政府的助手，部分是政府人員分流的“蓄水池”，因而與政府有著密切的關(guān)系。因此，在我國，社會(huì)組織身份也是值得關(guān)注的影響政府選擇的因素。

既有研究在政府選擇上提出了社會(huì)組織數(shù)量、社會(huì)組織身份這兩大影響因素，做出有意義的理論貢獻(xiàn)。但僅以此兩個(gè)因素考量政府選擇，還是忽略了政府選擇的復(fù)雜性。政府購買社會(huì)組織服務(wù)雖然形式上是一種政府選擇行為，但它實(shí)質(zhì)上是一種市場交易行為，因此也會(huì)受一般交易規(guī)則的影響，現(xiàn)有研究顯然沒有考慮過除競爭性市場之外的可能影響政府選擇的交易因素。此外，既有研究也沒有說明社會(huì)組織數(shù)量和社會(huì)組織身份具體影響政府選擇的機(jī)制。為探尋影響政府選擇的真實(shí)因素及其作用機(jī)制，下面將引入企業(yè)采購中的供應(yīng)商選擇理論，通過對政府購買與企業(yè)采購異同的比較建立影響政府購買選擇的理論分析框架，再以案例加以檢視。

二、分析框架的建立：供應(yīng)商選擇理論在政府購買中的應(yīng)用

與政府購買社會(huì)組織服務(wù)最為相似的市場行為是企業(yè)采購。企業(yè)采購是企業(yè)以支付貨幣資金或形成負(fù)債為代價(jià)，換取生產(chǎn)經(jīng)營所需物資的活動(dòng)，主要包括選擇和評估供應(yīng)商、采購價(jià)格確定、簽訂合同三個(gè)環(huán)節(jié)，其中選擇和評估供應(yīng)商是最重要的一環(huán)*戴鋒：《我國大型制造業(yè)采購流程再造》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文，2005年。。

選擇和評估供應(yīng)商是通過廣泛調(diào)查收集供應(yīng)商信息，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行評價(jià)，并最后決定可能的供應(yīng)商人選。供應(yīng)商選擇理論中的評價(jià)研究已經(jīng)較為豐富，很多學(xué)者都曾試圖建立一套既通用又可擴(kuò)充的供應(yīng)商評價(jià)指標(biāo)體系。比較公認(rèn)的指標(biāo)是美國學(xué)者Dickson提出的，他認(rèn)為質(zhì)量、交貨期、歷史表現(xiàn)、保證條款、生產(chǎn)設(shè)備與產(chǎn)能、價(jià)格、技術(shù)能力、財(cái)務(wù)狀況等23個(gè)因素是在評價(jià)供應(yīng)商時(shí)最常被考慮的*余下的因素包括：地理位置、組織管理、歷史表現(xiàn)、操作控制、交流系統(tǒng)、行業(yè)美譽(yù)度、維修服務(wù)、包裝能力、培訓(xùn)、程序遵守情況、勞資關(guān)系、保證條款、態(tài)度、聯(lián)營安排、印象、合作熱情和既往業(yè)務(wù)量。參見Dickson G.W, An Analysis of Vender Selection Systems and Decision. Journal of Purchasing, 1966, 2(1), pp.5-17.。其后的研究表明，在Dickson提出的各種因素中，一直居于重要地位的因素有價(jià)格、交貨期、質(zhì)量、生產(chǎn)設(shè)備與產(chǎn)能、技術(shù)能力和地理位置等；大多數(shù)指標(biāo)的排序還會(huì)隨著具體情境的變化而起變化，一些新的指標(biāo)比如生產(chǎn)柔性或靈活性、環(huán)保等也在不斷被引入。*參見陳啟杰、齊菲：《供應(yīng)商選擇研究述評》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》，2009年第5期。

確定了可能的供應(yīng)商后，要依據(jù)價(jià)格等采購條件最終選擇供應(yīng)商。選擇供應(yīng)商的方式即企業(yè)采購方式主要有詢價(jià)、招標(biāo)和談判。詢價(jià)采購即企業(yè)向供應(yīng)商發(fā)出詢價(jià)或征購函，請其正式報(bào)價(jià)，并依對價(jià)格的分析做出采購決定。詢價(jià)操作相對簡單，成本低，當(dāng)采購規(guī)模較小時(shí)常被使用。市場競爭充分、采購規(guī)模大、采購價(jià)值高時(shí)通常采用招標(biāo)的方式進(jìn)行采購。談判能夠關(guān)注到更多細(xì)節(jié)問題，除采購成本較高外，不受市場規(guī)模等條件限制，也常為企業(yè)采用。此外，如果存在戰(zhàn)略采購或采購框架協(xié)議，則企業(yè)在一段時(shí)期內(nèi)的采購方式就可以被看作單一來源采購?？梢姡髽I(yè)選擇何種采購方式，主要與前期對供應(yīng)商的評價(jià)和采購規(guī)模、采購成本、市場競爭性以及往期采購的影響相關(guān)。

在企業(yè)采購中，對供應(yīng)商的評價(jià)通常發(fā)生在購買方式確定前，這意味著，對供應(yīng)商的評價(jià)結(jié)果會(huì)影響到對定價(jià)即采購方式的選擇，而在既定的采購方式中，企業(yè)又必須對特定的供應(yīng)商進(jìn)行再評價(jià)。因此，供應(yīng)商評價(jià)實(shí)際上影響整個(gè)選擇過程。但為分析方便，我們?nèi)匀粚⒂绊懝?yīng)商評價(jià)的要素與影響采購方式的要素分開討論，并將前者假定為價(jià)格、交貨期、質(zhì)量、生產(chǎn)設(shè)備與產(chǎn)能、技術(shù)能力和地理位置這六個(gè)最常被討論的因素，將后者假定為包括同樣最受關(guān)注的市場競爭性、采購規(guī)模、采購成本和與既往采購的關(guān)系這四個(gè)因素。

供應(yīng)商選擇理論是否可用于對政府購買社會(huì)組織服務(wù)的分析，需從兩個(gè)方面看。一方面，政府采購與企業(yè)采購有極大相似性。當(dāng)政府以采購者的身份出現(xiàn)在市場中時(shí)，其購買行為即應(yīng)被視作一種市場行為。這一點(diǎn)已經(jīng)在我國《政府采購法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)。比如該法第二十九條到三十一條規(guī)定了影響政府選擇購買方式的因素，包括供應(yīng)商數(shù)量、標(biāo)的物屬性、采購成本和“與往期采購的關(guān)系(是否必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求)”，這與供應(yīng)商選擇理論的理解完全相同。這也意味著，被《政府采購法》規(guī)范的政府購買社會(huì)組織服務(wù)行為也應(yīng)遵循與企業(yè)采購相同的運(yùn)行邏輯。

另一方面，政府購買社會(huì)組織服務(wù)與企業(yè)采購又存在明顯差異，這主要表現(xiàn)在，第一，沒有預(yù)先存在的公共服務(wù)市場，或者市場為一小股供應(yīng)商把持；第二，所購服務(wù)通常難以界定，且具有長期消費(fèi)性，對服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)具有模糊性*唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》，北京大學(xué)出版社2009年版，第27-29頁。；第三，官僚政治會(huì)對政府購買產(chǎn)生影響。因此，還需選擇性地適應(yīng)供應(yīng)商選擇理論。

基于政府購買社會(huì)組織服務(wù)與企業(yè)采購的共性和差異性，同時(shí)考慮到我國政會(huì)關(guān)系的特殊性，在影響政府購買方式的選擇上，我們提出購買規(guī)模、供應(yīng)商數(shù)量、與往期采購的關(guān)系、社會(huì)組織身份、購買成本這五個(gè)可能的影響因素。之所以剔除《政府采購法》中提及的購買標(biāo)的物屬性這一因素，主要是考慮到政府所購社會(huì)組織服務(wù)基本為公共服務(wù)，這些服務(wù)都具有難以標(biāo)準(zhǔn)化和計(jì)量的特點(diǎn)，因此不再具體區(qū)分。之所以增加社會(huì)組織身份這一因素，主要是因?yàn)樗艿搅思韧芯康奶貏e關(guān)注，且能夠體現(xiàn)我國社會(huì)組織的特殊性。

在如何評價(jià)參與競爭的社會(huì)組織這一問題上，企業(yè)評價(jià)供應(yīng)商最常用的六個(gè)指標(biāo)，除交貨期外，都可以應(yīng)用于政府評價(jià)社會(huì)組織。剔除交貨期的原因是政府所購公共服務(wù)都不是現(xiàn)貨，不存在交貨期問題。余下的五個(gè)指標(biāo)中，可以將生產(chǎn)設(shè)備與產(chǎn)能、技術(shù)能力合并為社會(huì)組織的服務(wù)能力。供應(yīng)商的地理位置可以被置換為社會(huì)組織的注冊地，因?yàn)樽缘啬鼙砻魃鐣?huì)組織活動(dòng)的區(qū)域范圍。價(jià)格、質(zhì)量可直接對應(yīng)服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量。此外，由于前述國內(nèi)研究中暗含了社會(huì)組織身份在既定購買方式中會(huì)影響政府選擇的結(jié)論，因此，社會(huì)組織身份也暫被列為影響購買對象選擇的影響。

至此，可以初步將影響政府選擇的因素概括為如表1所列的兩類共十個(gè)方面。其中，社會(huì)組織數(shù)量是可提供所需服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量。社會(huì)組織身份是指是否為“官辦”組織。社會(huì)組織與政府的既往合作是指社會(huì)組織是否曾承接過政府購買的相關(guān)項(xiàng)目以及政府對合作的評價(jià)。購買規(guī)模是指政府所購服務(wù)的總量，以購買預(yù)算規(guī)模來衡量。購買成本是指購買活動(dòng)中所花費(fèi)的管理成本，不包括服務(wù)成本。服務(wù)能力指社會(huì)組織提供服務(wù)所需的專業(yè)能力、財(cái)務(wù)水平、人力資源水平、物資等軟件和硬件能力。服務(wù)質(zhì)量指社會(huì)組織在項(xiàng)目申報(bào)書中對服務(wù)預(yù)期和設(shè)計(jì)，并非服務(wù)的最終質(zhì)量。服務(wù)價(jià)格是指社會(huì)組織所提供的項(xiàng)目報(bào)價(jià)。

表1 影響政府選擇的可能因素

我們假設(shè)這些因素都在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著影響政府選擇的作用，各因素的影響力因具體的購買情境而存在差異，但無論情境差異有多大，一些關(guān)鍵的因素總是起著主導(dǎo)性的作用。這些關(guān)鍵的因素，基于政府購買社會(huì)組織服務(wù)的“交易”本質(zhì)和供應(yīng)商選擇理論的觀點(diǎn)，應(yīng)包括服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量；而基于我國政府與社會(huì)組織關(guān)系的特征，則應(yīng)包括社會(huì)組織身份。

三、案例分析與分析框架的檢視與拓展

(一)案例

本文選擇了三個(gè)采取不同購買形式的案例，三個(gè)案例都來自S市A區(qū)。對三個(gè)案例的訪談?dòng)?013年7-8月間進(jìn)行，訪談對象為A區(qū)購買社會(huì)組織服務(wù)的職能部門中的相關(guān)負(fù)責(zé)人和三家承接了購買項(xiàng)目的社會(huì)組織的主要負(fù)責(zé)人。

A區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展情況在全國屬居中水平。截至2012年底， A區(qū)共有社會(huì)組織436家，每萬人擁有社會(huì)組織5家，高于全國每萬人3家的平均水平。A區(qū)所在S市是全國政府購買社會(huì)組織服務(wù)發(fā)展最早最快的地區(qū)之一，在購買服務(wù)方面的制度化水平較高。A區(qū)在政府購買社會(huì)組織服務(wù)方面在S市中處于中等水平。目前，A區(qū)政府沒有設(shè)立政府購買專項(xiàng)資金，而是按“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則將資金下?lián)芙o各預(yù)算單位，由其自行執(zhí)行。除民政系統(tǒng)因使用市區(qū)兩級福利彩票公益金，需按照政策規(guī)定在購買社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目中使用統(tǒng)一規(guī)范平臺外，其他項(xiàng)目則根據(jù)工作分工，由各部門、街道鎮(zhèn)(社區(qū))獨(dú)立操作。目前，A區(qū)尚未頒布關(guān)于政府購買社會(huì)組織服務(wù)的規(guī)范性文件，購買工作都依上級政策開展。與購買方式直接相關(guān)的上級政策有《S市政府采購管理辦法》實(shí)施意見中規(guī)定的：“服務(wù)單項(xiàng)金額50萬元及以上的應(yīng)實(shí)行招標(biāo)采購”，以及2009年公布的如果將項(xiàng)目用福利彩票公益金以社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目的形式交給區(qū)民政局由統(tǒng)一平臺購買的話，能夠獲得市公益金的配套補(bǔ)貼這一規(guī)定。此外，《政府采購法》中規(guī)定的購買方式及選擇條件也是A區(qū)政府購買的重要制度依據(jù)。

案例一：公開招標(biāo)購買老年健康服務(wù)

為改善老人健康狀況，提高保健能力，A區(qū)政府X部門計(jì)劃通過購買的方式在社區(qū)開展健康宣傳、技能培訓(xùn)和疾病生活方式干預(yù)服務(wù)。此前，X部門沒有購買過相關(guān)項(xiàng)目，也沒有與健康醫(yī)護(hù)類社會(huì)組織合作的經(jīng)歷。為了解轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織情況，X部門進(jìn)行了排摸，了解到H組織有良好的社會(huì)聲譽(yù)，以前承接過A區(qū)其它政府部門的為老項(xiàng)目，并有能力承接此次項(xiàng)目。

但X部門經(jīng)考慮后并沒有決定直接將項(xiàng)目委托給H組織，而是選擇了公開招標(biāo)的購買方式，一是因?yàn)閄部門決定用福利彩票基金購買，并交由區(qū)民政局購買平臺操作，以獲取市公益金的配套補(bǔ)貼；二是因?yàn)樵擁?xiàng)目的購買金額可能會(huì)超過50萬元。但是，X部門將情況告知了H組織，邀請H組織參加公開招投標(biāo)，并表達(dá)了傾向性意愿。

隨后開始了公開招標(biāo)的程序，具體由A市社區(qū)服務(wù)中心操作，該中心接受了來自社會(huì)組織的標(biāo)書并對其進(jìn)行初審后，由包括A區(qū)X部門的評標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行審核。投標(biāo)的單位共有4家，分別為包括H組織在內(nèi)2家A區(qū)社會(huì)組織和2家外區(qū)社會(huì)組織，最后中標(biāo)的是沒有任何官方背景的外區(qū)L組織。

L組織勝出有四方面原因，一是評標(biāo)委員會(huì)一致認(rèn)可L組織的服務(wù)質(zhì)量，認(rèn)為L組織的項(xiàng)目能夠取得良好效果，這主要是因?yàn)長組織曾針對該項(xiàng)目對A區(qū)社區(qū)老人健康情況進(jìn)行過深入調(diào)查，項(xiàng)目方案的針對性強(qiáng)。二是該社會(huì)組織曾與其他區(qū)縣政府合作過類似項(xiàng)目，并且有優(yōu)異表現(xiàn)。三是L組織有專業(yè)資質(zhì)。四是L組織的項(xiàng)目報(bào)價(jià)與其它三家相差無幾。

該案例表明，有效的政策激勵(lì)能夠促使政府采取公開招標(biāo)的購買方式。在對購買對象的選擇中，政府優(yōu)先考慮的是服務(wù)質(zhì)量，其次是與此相關(guān)的服務(wù)能力，與政府的合作經(jīng)歷，服務(wù)價(jià)格是最后被考慮的因素，最開始被考慮的社會(huì)組織注冊地，最終未影響政府選擇。

案例二：競爭性談判購買兒童服務(wù)

A區(qū)3-7歲間有發(fā)展障礙的兒童約有2000多名，其中貧困家庭兒童超過100名。為幫助貧困家庭的發(fā)展障礙兒童提高學(xué)習(xí)能力，A區(qū)政府Y部門提出了為50戶貧困家庭發(fā)展障礙兒童提供早期干預(yù)和家庭教育服務(wù)的購買計(jì)劃。Y部門為明確購買目標(biāo)，在購買計(jì)劃制定前咨詢了多家兒童醫(yī)療和康復(fù)機(jī)構(gòu)，并接觸了幾家轄區(qū)內(nèi)外的可能提供所需服務(wù)的社會(huì)組織。在這一過程中Y部門中有人提議以定向委托的方式向轄區(qū)內(nèi)官辦社會(huì)組織購買服務(wù)。但在討論后，Y部門還是基于前期對社會(huì)組織的了解，選擇了轄區(qū)內(nèi)的3家組織進(jìn)行競爭性談判，這3家組織含有官辦社會(huì)組織，經(jīng)過方案審查、實(shí)地考察、聽取專家意見和內(nèi)部討論后，Y部門最終選擇了民辦的G組織。

G組織的項(xiàng)目報(bào)價(jià)在3家中是最高的，但Y部門最后仍因其專業(yè)優(yōu)勢而放棄了其它兩家組織。G組織的專業(yè)優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：第一，擁有豐富的專業(yè)資源，它的教師隊(duì)伍中有兩名具備國家心理咨詢師資質(zhì)，70%的教師有教師資格證書。第二，G組織的硬件設(shè)備也非常過硬，擁有大量的康復(fù)器材、專業(yè)書籍。第三，G組織的項(xiàng)目方案目標(biāo)清晰，內(nèi)容豐富，可操作性強(qiáng)。此外，G組織雖然不是官辦社會(huì)組織，但一直與A區(qū)相關(guān)政府部門保持著良好的合作關(guān)系，而這極大地增強(qiáng)了政府對它的信任。

在該案例中，政府選擇競爭性談判的購買方式主要是因?yàn)椋谝?，該?xiàng)目的購買預(yù)算不在必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍之內(nèi)；第二，將購買對象限制在本轄區(qū)范圍內(nèi)；第二，轄區(qū)內(nèi)有多家可供選擇的組織。在對3家組織的比較中，政府優(yōu)先考慮的是它們專業(yè)能力，其次是服務(wù)質(zhì)量，G組織與政府的合作關(guān)系、報(bào)價(jià)都在選擇中被考慮過，但未成為重要的影響因素。

案例三：定向購買獨(dú)居老人關(guān)愛服務(wù)

Z街道近年來多次購買獨(dú)居老人關(guān)愛服務(wù)。幾年前，Z街道創(chuàng)建了社會(huì)組織K。Z街道具備承接項(xiàng)目能力的社會(huì)組織有幾家，甚至有的組織能力高于K組織，但在每次購買中時(shí)，Z街道都是直接委托K組織，未曾考慮過其它的購買方式。

Z街道在做決定前也曾考慮過K組織是否有能力承接服務(wù)的問題。Z街道最終認(rèn)為K組織是有能力的，因?yàn)樗啻纬薪游许?xiàng)目，非常熟悉社區(qū)情況，而且已經(jīng)逐步建立起服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)、互幫網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資助網(wǎng)絡(luò)和教育網(wǎng)絡(luò)，還以街道為服務(wù)基地、各居委為服務(wù)點(diǎn)，成立了五支專業(yè)性的關(guān)愛老人服務(wù)隊(duì)。

本案例凸現(xiàn)了社會(huì)組織與政府關(guān)系尤其是“官辦”身份對政府選擇的決定性影響，這一作用發(fā)揮的前提是購買預(yù)算小于50萬元，政府得以自主選擇購買方式。此外，盡管選擇了定向購買服務(wù)，但購買者為防服務(wù)外包失敗，還是考慮過購買對象的服務(wù)能力。

(二)案例發(fā)現(xiàn)

通過對三個(gè)案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)，第一，在前述假設(shè)因素中，社會(huì)組織與政府的既往合作、購買成本沒有發(fā)揮作用，但前述假設(shè)中沒有納入的制度和社會(huì)組織注冊地這兩個(gè)因素發(fā)揮了重要作用。購買規(guī)模雖然也發(fā)揮了重要的影響作用，但它對購買方式選擇的是通過制度約束來實(shí)現(xiàn)的。因此，在下面的討論中，我們將購買規(guī)模歸并到制度這一要素中，不再作為獨(dú)立的因素討論。第二，對購買對象的選擇產(chǎn)生影響的前述假設(shè)因素中，社會(huì)組織注冊地沒有發(fā)揮作用，社會(huì)組織與政府的既往合作發(fā)揮了明顯作用。第三，在不同購買項(xiàng)目中，政府優(yōu)先考慮的因素不同，但存在每個(gè)項(xiàng)目都優(yōu)先考慮的因素，在購買方式的選擇中，這一因素是制度；在購買對象的選擇中，這一因素是社會(huì)組織的服務(wù)能力。各因素在案例中的影響排序歸納為表2。這兩類八個(gè)因素在案例中呈現(xiàn)出的具體內(nèi)容見表3。

表2 案例中影響政府選擇的因素及其排序

說明：影響程度按從大到小以4-1分賦值。-表現(xiàn)該因素在案例中未被考慮。

表3 影響政府選擇的兩類八個(gè)因素的內(nèi)容

由此可見，既往研究所揭示的影響政府選擇購買方式和購買對象的兩個(gè)要素“競爭性”和“獨(dú)立性”在三個(gè)案例中都不是第一考慮因素，這其中的原因可能是：第一，隨著我國社會(huì)組織的發(fā)展，服務(wù)的競爭性市場正在逐漸形成，業(yè)務(wù)相同的多家社會(huì)組織在同一轄區(qū)并存的情況并不少見，政府不再需要特別考慮是否有足夠數(shù)量的社會(huì)組織能夠參與競爭。但如案例所示，社會(huì)組織的數(shù)量仍然是政府在選擇購買方式時(shí)需要考慮的因素，如果多家社會(huì)組織中只有惟一的社會(huì)組織符合購買方要求，那么，政府仍然可能選擇定向委托。

第二，關(guān)于“獨(dú)立性”。由于我國大多社會(huì)組織有體制內(nèi)背景，在實(shí)踐中也存在大量體制內(nèi)社會(huì)組織被政府“關(guān)照”的現(xiàn)象，因此定向向官辦社會(huì)組織購買服務(wù)便很容易俘獲研究者的想象。然而，在上述三個(gè)案例中，只有在案例三中政府最先考慮了社會(huì)組織的身份，這主要由于政府早先為外包服務(wù)專門成立了對口的社會(huì)組織，有可以直接購買的對象。在案例一中，因?yàn)椴淮嬖谙嚓P(guān)的官辦社會(huì)組織，政府沒有考慮這一因素。案例二中雖存在相關(guān)的官辦社會(huì)組織，但政府還是因?yàn)楣降目紤]放棄了定向購買的決定，并且未因社會(huì)組織身份影響談判結(jié)果。因此，社會(huì)組織身份并沒有對所有選擇發(fā)揮關(guān)鍵性的影響。

在案例中，制度是影響政府選擇購買方式最大的約束。這一點(diǎn)既有研究和供應(yīng)商選擇理論都未提及。案例一中的政府因?yàn)槟塬@得配套資金而選擇了公開招標(biāo)的購買方式，三個(gè)案例中的政府都考慮了購買預(yù)算總額問題。這即是說，如果單項(xiàng)購買的總額達(dá)到了必須進(jìn)行招標(biāo)的下限，或者存在有效的制度激勵(lì)，政府在購買方式上其實(shí)是沒有選擇空間的，社會(huì)組織身份也無法在這一環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

社會(huì)組織注冊地在案例中直接影響著政府對購買方式的選擇。雖然它最終只在案例二中發(fā)揮了作用，但在案例一中，社會(huì)組織注冊地是政府最初的首要考慮，在案例三中，由于自身創(chuàng)建的社會(huì)組織一定是本地注冊的，因此沒有討論注冊地的問題。社會(huì)組織注冊地之所以成為重要的影響因素，可能因?yàn)檎认Ｍ徺I資金不外流，又希望通過購買來培育本地社會(huì)組織，另外，向本地組織購買服務(wù)也方便政府對購買項(xiàng)目的管理。

購買成本完全不在政府考慮的范圍內(nèi)，這可能與政府購買所受到的財(cái)政約束有限有關(guān)。

在對購買對象的選擇上，服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量是最重要的因素，這與供應(yīng)商選擇理論相一致，但與既有研究中社會(huì)組織身份是影響政府選擇的最關(guān)鍵因素這一結(jié)論相悖。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)可能與兩方面原因相關(guān)，一是社會(huì)組織身份在購買方式的選擇這個(gè)環(huán)節(jié)就已經(jīng)被考慮過了，在購買對象的評價(jià)中就不再被特別考慮，案例三即是這種情況；二是政府越來越承認(rèn)購買的“交易”本質(zhì)，自覺地以服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量為評價(jià)社會(huì)組織的主要標(biāo)準(zhǔn)。至于服務(wù)能力而非服務(wù)質(zhì)量占據(jù)更為重要位置，則可能與所購服務(wù)的質(zhì)量不易衡量，服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量具有極大相關(guān)性有關(guān)。

社會(huì)組織與政府的既往合作也是影響政府對購買方式進(jìn)行選擇的重要因素，并且這種合作不必是直接的合作，也包括社會(huì)組織與其它政府部門的合作。這可能是因?yàn)橘徺I方認(rèn)為有過合作并且獲得了政府的正面評價(jià)，意味著社會(huì)組織具備一定的服務(wù)能力，能夠保證服務(wù)質(zhì)量。

價(jià)格雖然也被政府考慮，但顯然不是非常重要的考慮因素。這可能有幾個(gè)方面的原因：一是各社會(huì)組織的報(bào)價(jià)本身不會(huì)相差太遠(yuǎn)；二是政府對購買預(yù)算并不十分敏感；三是在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，價(jià)格與服務(wù)的關(guān)系通常比較模糊，政府難以準(zhǔn)確測算服務(wù)價(jià)格。

綜上所述，前述假設(shè)中可能影響購買社會(huì)組織服務(wù)中政府選擇的因素，除購買成本外都在案例中得到了體現(xiàn)，不僅如此，未曾假設(shè)過的制度也對政府選擇產(chǎn)生了重要影響。各因素對不同情境中政府選擇的影響存在差異，但制度、服務(wù)能力在三種情境中對購買方式和購買對象的選擇都是最重要的。

四、結(jié)論與討論

將供應(yīng)商選擇理論引入對購買社會(huì)組織服務(wù)的分析后發(fā)現(xiàn)，影響政府選擇購買方式和購買對象的因素是多元的。雖然政府購買這一制度安排就是希望利用競爭來提升服務(wù)效率，但即使存在多家可供選擇的社會(huì)組織，競爭性購買也不一定會(huì)成為政府首先的購買方式；政府在購買方式的選擇上除了考慮競爭性外，還會(huì)考慮社會(huì)組織的注冊地、社會(huì)組織有無官辦背景等因素，但這些考慮都受到購買制度的約束。制度規(guī)定了購買單項(xiàng)預(yù)算總額所對應(yīng)的購買方式，制度激勵(lì)政府在不同購買方式中做出最有利的選擇。分析還發(fā)現(xiàn)，即使是在競爭性購買中，購買結(jié)果也依賴于對社會(huì)組織的評價(jià)。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，影響社會(huì)組織評價(jià)的因素雖然包括政治性因素如社會(huì)組織身份，但更多因素則體現(xiàn)的是市場交易的特點(diǎn)，服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量的作用非常突出。

以上結(jié)論中，尤其值得關(guān)注的是影響政府選擇的非政治性因素、制度在購買方式中的決定性影響，以及社會(huì)組織評價(jià)的重要意義。首先，非政治性影響因素的存在表明，政府購買社會(huì)組織服務(wù)中存在的“內(nèi)部人”購買、“依賴關(guān)系非競爭性”購買等現(xiàn)象可能只具有局部性和階段性意義，隨著政府購買的深入發(fā)展，服務(wù)質(zhì)量、購買成本等市場性因素終將主導(dǎo)政府選擇，因?yàn)檎徺I如果不能體現(xiàn)“購買”的市場競爭性與公平性，其發(fā)展也將難以持續(xù)。其次，制度對政府選擇的強(qiáng)有力的約束與有效激勵(lì)表明，目前政府購買中存在的一些問題可能與制度不完善有關(guān)，可以從制度入手去尋找解決方案。最后，以什么標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)社會(huì)組織直接影響政府選擇。正如企業(yè)采購中通常存在一套供應(yīng)商評價(jià)指標(biāo)，一套符合購買服務(wù)本質(zhì)要求的評價(jià)指標(biāo)也將有利于幫助政府發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的供應(yīng)商。

回到現(xiàn)實(shí)，基于以上結(jié)論和分析，本文對完善購買社會(huì)組織服務(wù)中的政府選擇提出幾點(diǎn)建議：

第一，淡化政府購買中社會(huì)組織身份的差異。為此，首先應(yīng)在政府購買中禁止關(guān)聯(lián)交易，以杜絕政府創(chuàng)立社會(huì)組織以承接服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)象。其次應(yīng)加強(qiáng)購買的公平性，當(dāng)可承接服務(wù)的“官辦”和民辦社會(huì)組織并存時(shí)，政府應(yīng)給予兩種社會(huì)組織平等競爭的機(jī)會(huì)；當(dāng)只存在官辦社會(huì)組織時(shí)，需在定向委托前對該組織情況進(jìn)行正式評價(jià)并公示評價(jià)結(jié)果。最后也是最重要的，民辦社會(huì)組織也須認(rèn)識到政府向能力強(qiáng)的組織購買物美價(jià)廉的服務(wù)是政府購買的發(fā)展趨勢，因此應(yīng)加強(qiáng)自身服務(wù)能力建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量，以增強(qiáng)競爭力。

第二，完善購買服務(wù)的制度。目前的制度僅對政府采購的方式進(jìn)行了安排，在對五種方式的具體適用上，只規(guī)定了購買規(guī)模，少數(shù)地方有鼓勵(lì)公開招標(biāo)的政策，對購買中如何評價(jià)社會(huì)組織則完全沒有規(guī)定。制度的不完善為政府選擇留下了較大空間，也使違背公平競爭精神的購買現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，亟需加強(qiáng)制度建設(shè)，為政府選擇提供指引和規(guī)范，比如制定政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施細(xì)則，明確不同購買方式的適用范圍。

第三，建立社會(huì)組織評價(jià)機(jī)制。我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)尚處于起步階段，購買流程中沒有將社會(huì)組織評價(jià)和選擇作為選擇購買方式之前的必經(jīng)環(huán)節(jié)，也沒有規(guī)定在競爭性購買中應(yīng)如何選擇購買對象。在具體購買中，政府通常只是通過排摸、走訪等方式了解社會(huì)組織信息，對社會(huì)組織的選擇主要基于項(xiàng)目方案做出，沒有嚴(yán)格的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，難以避免選擇的主觀性與選擇失誤，建立社會(huì)組織評價(jià)機(jī)制，制訂評價(jià)指標(biāo)體系，既能使政府選擇有根有據(jù)，也能使社會(huì)組織有針對性地完善治理、提高服務(wù)水平，因此，這一工作的開展迫在眉睫。

最后要指出的是，本文將供應(yīng)商選擇理論應(yīng)用于對政府購買選擇的分析，還只是一種初步探索，案例研究方法的代表性問題也值得討論，這些也是我們今后研究中需要完善的方面?！?/p>

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍)

2014-01-26

周俊，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、政會(huì)關(guān)系。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號13&ZD040)；教育部博士點(diǎn)基金項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理績效的測度、影響因素及其作用機(jī)制研究”(編號20120101110127)。

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1007-9092(2014)02-0048-08