周海旺

導(dǎo)讀：上海現(xiàn)在的高齡老人，一般有5～6個(gè)子女，家庭因而還能承擔(dān)比較多的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。隨著越來(lái)越多的獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年階段，特別是進(jìn)入高齡階段，對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時(shí)機(jī)，完善有關(guān)管理制度，全面推進(jìn)現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，做好應(yīng)對(duì)老齡化長(zhǎng)期挑戰(zhàn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年9月6日印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》。規(guī)劃提出，到2015年，要基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營(yíng)良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，并要求各地要將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)擺上各級(jí)政府的重要議事日程和目標(biāo)責(zé)任考核范圍。

上海作為我國(guó)人口老齡化水平最高的特大城市，正在積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局已經(jīng)初步形成，但是與老齡化的形勢(shì)發(fā)展需要相比，與中央的要求和廣大老年人口的期待相比，還存在一定的差距和問(wèn)題。本文主要根據(jù)上海市“十二五”規(guī)劃中關(guān)于完善養(yǎng)老服務(wù)體系的要求，以及《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和國(guó)務(wù)院《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》的要求，對(duì)上?！笆濉币詠?lái)養(yǎng)老服務(wù)取得的進(jìn)展和存在的問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，并提出新的形勢(shì)下改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的思路和對(duì)策建議。

一、“十二五”以來(lái)上海養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效

“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，上海市積極推進(jìn)各項(xiàng)養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善，老年人的收入有了較大提高，醫(yī)療保障不斷改進(jìn)，老年人健康水平和生活質(zhì)量都在穩(wěn)步提高，尊老敬老愛(ài)老的社會(huì)氛圍正在加強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。

（一）養(yǎng)老保障制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，養(yǎng)老金水平大幅度提高

2011年7月起，將原先的綜保、鎮(zhèn)保納入城保，同年9月實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋，年底實(shí)現(xiàn)城居保制度全覆蓋。至2013年3月底，城保參保1307.72萬(wàn)人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金381.93萬(wàn)人，企業(yè)人均月養(yǎng)老金2645元；新農(nóng)保參保71.89萬(wàn)人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金40.66萬(wàn)人，人均月養(yǎng)老金580元；城居保參保7.71萬(wàn)人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金5.04萬(wàn)人，人均月養(yǎng)老金546元。

養(yǎng)老保障待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，從2011年到2014年，上海城保分別增加養(yǎng)老金185元、308元、312元、320元（估計(jì)數(shù)）（見(jiàn)表1），2014年城鎮(zhèn)退休職工月養(yǎng)老金水平比2010年提高了61%，年均增長(zhǎng)12.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“十二五”規(guī)劃中5年增長(zhǎng)50%、年均增長(zhǎng)8.45%的水平，2014年城保養(yǎng)老金水平已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)“十二五”期末2760元的城保養(yǎng)老金增長(zhǎng)目標(biāo)。其他類(lèi)型的養(yǎng)老金水平也有一定增長(zhǎng)，從2011年到2014年，鎮(zhèn)保分別增加養(yǎng)老金90元、130元、130元、130元；新農(nóng)保從2012年起連續(xù)三次增加養(yǎng)老金，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比2013年又增加了100元，達(dá)到540元；城居保2013年、2014年連續(xù)兩年增加養(yǎng)老金，每人每月各增加70元，2014年基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到540元。2014年1月1日起統(tǒng)一了新農(nóng)保和城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

（二）老年醫(yī)療保障水平提高，積極推進(jìn)老年護(hù)理體系建設(shè)

上海城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系實(shí)現(xiàn)了人群全覆蓋。2012年，調(diào)整了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)住院報(bào)銷(xiāo)政策，通過(guò)增設(shè)住院起付線，提高住院支付比例，使城鎮(zhèn)居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院報(bào)銷(xiāo)比例從原來(lái)的60%左右提高到70%，老年人自付醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所減輕，提前完成了規(guī)劃提出的要求。提高了鎮(zhèn)保醫(yī)保水平，統(tǒng)籌基金支付限額提高到28萬(wàn)，超過(guò)部分統(tǒng)籌基金支付80%，50萬(wàn)退休鎮(zhèn)保人員的醫(yī)保待遇得到改善。

第一，積極探索構(gòu)建老年醫(yī)療護(hù)理保障制度。已制定《關(guān)于本市開(kāi)展老年醫(yī)療護(hù)理保障計(jì)劃試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以及老年醫(yī)療護(hù)理需求評(píng)估管理、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用結(jié)算等配套文件。2013年開(kāi)始在上海三個(gè)區(qū)六個(gè)街（鎮(zhèn)）開(kāi)展高齡老人醫(yī)療護(hù)理保障計(jì)劃試點(diǎn)。

第二，加快老年醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)。增加老年護(hù)理機(jī)構(gòu)設(shè)置，2011年出臺(tái)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，規(guī)劃了各區(qū)縣均新增或轉(zhuǎn)型一所老年護(hù)理院。2013年，結(jié)合公立醫(yī)院改革，明確了區(qū)縣綜合醫(yī)院設(shè)置老年護(hù)理床位的要求，并完善相關(guān)投入和收費(fèi)政策。目前全市有老年護(hù)理院71家，核定床位14 590張；其中獨(dú)立老年護(hù)理院床位4471張。全市有73家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置了內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，解決了入住養(yǎng)老院中的部分行動(dòng)不便老人的醫(yī)療護(hù)理需求。在部分社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開(kāi)展舒緩療護(hù)（臨終關(guān)懷）試點(diǎn)，開(kāi)設(shè)舒緩療護(hù)床位218張。

第三，發(fā)展社區(qū)和居家醫(yī)療護(hù)理。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為居家養(yǎng)老的獨(dú)居老人、重病老人提供上門(mén)門(mén)診和設(shè)立“家庭病床”服務(wù)，2012年全市新建家庭病床4.82萬(wàn)張，其中為60歲以上老人建床4.21萬(wàn)張，年內(nèi)社區(qū)醫(yī)護(hù)人員赴家庭病床服務(wù)總計(jì)155萬(wàn)次，人均床日數(shù)110.6天；2013年全市共建家庭病床4.97萬(wàn)張；在部分社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開(kāi)展舒緩療護(hù)（臨終關(guān)懷）試點(diǎn)，開(kāi)設(shè)舒緩療護(hù)床；建立老年人健康檔案230余萬(wàn)份。每年為65歲以上常住居民集中提供一次老年人健康體檢。

（三）“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局初步形成，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)積極推進(jìn)

至2013年底，本市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)約占全市戶(hù)籍老年人口387.62萬(wàn)的10%，其中享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)28.2萬(wàn)人（占老年人總數(shù)的7.3%），養(yǎng)老床位總數(shù)10.83萬(wàn)張（占老年人總數(shù)的2.8%），初步形成了老年人90%家庭內(nèi)部養(yǎng)老、7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、3%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局。

第一，居家養(yǎng)老服務(wù)人群規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2013年底，全市共成立老年人日間服務(wù)機(jī)構(gòu)340個(gè)，服務(wù)老年人1.2萬(wàn)人；社區(qū)助老服務(wù)社230個(gè)，服務(wù)老年人28.2萬(wàn)人，其中享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼13.03萬(wàn)人；社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)533個(gè)，受益老人6萬(wàn)人。

第二，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老取得新進(jìn)展。養(yǎng)老床位2011年、2012年、2013年分別新增5541張、5891張和5155張，2013年底總量達(dá)108 364張。截至2012年底，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)631家，其中政府辦301家，社會(huì)辦330家，入住老人6.8萬(wàn)人，有85家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的13.8%。

市發(fā)改委、市規(guī)土局重視推進(jìn)各類(lèi)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃布局。目前，全市已實(shí)現(xiàn)控詳規(guī)劃覆蓋的區(qū)域，規(guī)劃各類(lèi)養(yǎng)老及相關(guān)設(shè)施用地約300公頃，建筑面積約350萬(wàn)平方米。針對(duì)郊區(qū)新城和大型居住社區(qū)等人口大量導(dǎo)入地區(qū)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)和控制，嚴(yán)格落實(shí)公益性養(yǎng)老設(shè)施的總量、布局和規(guī)模要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)合大型居住社區(qū)控詳規(guī)劃編制，已控制各類(lèi)養(yǎng)老設(shè)施82處，建筑面積約50.9萬(wàn)平方米。其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)42處，建筑面積約39.1萬(wàn)平方米；老年日間照料中心40處，建筑面積約11.8萬(wàn)平方米。為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老需求多樣化及老年人口總量不斷增大等發(fā)展趨勢(shì)，按照市委、市政府要求，積極推進(jìn)“探索社會(huì)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老模式、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、建設(shè)養(yǎng)老示范性基地”的思路，按照“符合規(guī)劃、用地集約、規(guī)模適中、便于操作”的原則，選取郊區(qū)環(huán)境良好、交通便捷、配套完善的城鎮(zhèn)，規(guī)劃布局一批社會(huì)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老示范基地，初步計(jì)劃在崇明陳家鎮(zhèn)、崇明東灘、浦東周浦、金山張堰鎮(zhèn)和青浦朱家角等地進(jìn)行選址。目前，崇明東灘項(xiàng)目已進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。

（四）積極探索社區(qū)為老服務(wù)的內(nèi)容和形式

2012年，在上海市推行市政府實(shí)事項(xiàng)目“老伙伴”計(jì)劃，探索低齡老人為高齡獨(dú)居老人結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)服務(wù)的新機(jī)制；市民政局與市老年基金會(huì)開(kāi)展為低保困難老年人家庭提供居室適老改造服務(wù)，當(dāng)年1005戶(hù)家庭受益。市老年基金會(huì)還開(kāi)展了為老居民樓安裝電梯的試點(diǎn)工作，方便了老年人出行。

積極開(kāi)展為老志愿者服務(wù)活動(dòng)。已建立的134個(gè)社區(qū)志愿服務(wù)中心將敬老服務(wù)作為重要內(nèi)容；市文明辦和市志愿者協(xié)會(huì)對(duì)8個(gè)創(chuàng)新型為老服務(wù)項(xiàng)目給予資金、技術(shù)、人力支持；上?？萍贾现驹刚呖傟?duì)深入社區(qū)開(kāi)展科技溫暖空巢行動(dòng)，為空巢老人教授電腦網(wǎng)絡(luò)知識(shí)；上海市為老服務(wù)志愿者總隊(duì)2012年圍繞68個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展為老服務(wù)476次，服務(wù)老人502 501人次。

積極探索為老服務(wù)新形式。2011年以來(lái)，長(zhǎng)寧區(qū)、楊浦區(qū)、浦東新區(qū)積極開(kāi)展老年友好城區(qū)建設(shè)工作，全方位提高老年生活環(huán)境和生活質(zhì)量，黃浦區(qū)老西門(mén)街道試點(diǎn)創(chuàng)建“老年宜居社區(qū)”；浦東新區(qū)、黃浦區(qū)的一些街道推出為需要長(zhǎng)期照顧護(hù)理老人的家庭提供臨時(shí)替代性服務(wù)的“喘息式服務(wù)”；虹口區(qū)在全市率先建立“網(wǎng)上敬老院”；楊浦區(qū)推出96 890社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，為老年人提供全方位服務(wù)，2013年在3個(gè)街道開(kāi)展“老年宜居社區(qū)”試點(diǎn)工作；浦東新區(qū)、靜安區(qū)的為老服務(wù)NGO組織蓬勃發(fā)展；市科委提供資助，開(kāi)發(fā)利用先進(jìn)科技產(chǎn)品，推進(jìn)智能化養(yǎng)老城區(qū)建設(shè)，為老年人提供報(bào)警、定位等監(jiān)控服務(wù)。

（五）為老年人提供豐富多彩的精神文化生活

第一，大力發(fā)展老年教育。到2013年底，全市已完成“東、西、南、北、中”區(qū)域性“上海老年大學(xué)分?！辈季纸ㄔO(shè)，全市共有各級(jí)老年教育機(jī)構(gòu)284家，參加各類(lèi)老年學(xué)校學(xué)習(xí)的老年學(xué)員47.32萬(wàn)人；全市共有遠(yuǎn)程老年大學(xué)集中收視點(diǎn)5179個(gè)，老年學(xué)員人數(shù)全年共計(jì)37.90萬(wàn)人。

第二，加強(qiáng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室建設(shè)。截至2013年底，全市共有老年活動(dòng)室6227個(gè)，使用面積171.89萬(wàn)平方米，其中標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)室5216家。

第三，積極開(kāi)展老年人文體活動(dòng)。全市平均每年舉辦近50項(xiàng)市級(jí)老年人體育健身賽事。上海廣播電視臺(tái)與市老齡委共同推出《精彩老朋友》節(jié)目，它是全國(guó)首檔原創(chuàng)老年電視綜藝欄目。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)及老年人組織也都因地制宜開(kāi)展了形式多樣的老年文體活動(dòng)。到2013年底，全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上老年協(xié)會(huì)185個(gè)，居（村）委級(jí)老年協(xié)會(huì)1517個(gè)；老年文體團(tuán)隊(duì)1.36萬(wàn)個(gè)，參加活動(dòng)人數(shù)34.23萬(wàn)人；老年體育協(xié)會(huì)441個(gè)，參加人數(shù)41.24萬(wàn)人，老年體育團(tuán)隊(duì)9767個(gè)，參加人數(shù)26.24萬(wàn)人；老年志愿者團(tuán)隊(duì)4559個(gè)，參加人數(shù)19.35萬(wàn)人。

二、上海養(yǎng)老服務(wù)體系建雖然“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)本市老齡事業(yè)取得了不少成績(jī)，但相對(duì)于上海人口老齡化發(fā)展的形勢(shì)以及老年人的需要相比，還存在一些矛盾和問(wèn)題。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與老年人的需要還有一定差距

隨著本市人口老齡化、高齡化程度的加深，老年人口規(guī)模日益龐大，高齡老人的照料護(hù)理問(wèn)題日益突出，特別是一些失能、失智、高齡老人的照料、護(hù)理和康復(fù)成為家庭養(yǎng)老最大的難題，上海是全國(guó)獨(dú)生子女比例最高的城市，隨著獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年階段，失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問(wèn)題也日趨凸顯。目前，本市還沒(méi)有鼓勵(lì)家庭內(nèi)部照顧老人的政策，僅有部分社區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展了“喘息式服務(wù)”。因?yàn)槿狈φ咧С趾蜕鐓^(qū)支援，一些老人或其子女被迫放棄家庭養(yǎng)老而進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的壓力，一些中心城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位極為緊張。

目前，社區(qū)居家照料護(hù)理系統(tǒng)尚不完善。居家養(yǎng)老還不能全部覆蓋需要提供服務(wù)的家庭；服務(wù)內(nèi)容不能滿足老年人多樣化需求，缺乏基礎(chǔ)性醫(yī)療護(hù)理和康復(fù)指導(dǎo)；服務(wù)費(fèi)用有一大部分需要老年人家庭承擔(dān)。居家養(yǎng)老服務(wù)員隊(duì)伍不穩(wěn)定，大多是外來(lái)人員，很多人沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練，服務(wù)質(zhì)量有待提高。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理有待規(guī)范。雖然全市很多社區(qū)都開(kāi)展了為老人送餐服務(wù)，但飯菜的質(zhì)量、價(jià)格、配送方式等，一些老年人還不滿意。

（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面存在諸多的矛盾和問(wèn)題

第一，養(yǎng)老床位建設(shè)進(jìn)展緩慢，與人口老齡化發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來(lái)，上海的人口老齡化加速發(fā)展，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)增長(zhǎng)卻明顯滯后，現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃的時(shí)間已經(jīng)過(guò)半，但養(yǎng)老床位數(shù)建設(shè)目標(biāo)沒(méi)有過(guò)半（見(jiàn)圖1）。按照“十二五”規(guī)劃要求，至2015年本市養(yǎng)老床位應(yīng)新增2.5萬(wàn)張，總量達(dá)到12.5萬(wàn)張，其中2/3必須公建。但是，到2013年底，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位108 364張，其中2013年新增5155張，凈增只有3149張，離2015年12.5萬(wàn)張的目標(biāo)還有1.7萬(wàn)張的差距，按照時(shí)間進(jìn)度已經(jīng)落后于“十二五”規(guī)劃的節(jié)點(diǎn)目標(biāo)。主要原因是建設(shè)用地缺乏，除了大型居住社區(qū)養(yǎng)老用地外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地規(guī)劃難、落地難。特別是中心城區(qū)，可挖掘的潛力有限，有的區(qū)歷史欠帳尚未完成，在新建床位的同時(shí)，因舊區(qū)改造現(xiàn)有的部分床位還可能流失，全市2011年、2012年、2013年一共新增16587張，但是養(yǎng)老床位凈增只有10 503張，三年中有6084張?jiān)械拇参涣魇А?/p>

第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需不平衡，民辦機(jī)構(gòu)、偏遠(yuǎn)機(jī)構(gòu)入住率低。一方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是中心城區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，排隊(duì)等候的老年人遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其容納能力。另一方面，地處郊區(qū)的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高。2012年底，全市10.52萬(wàn)張養(yǎng)老床位收住老人6.8萬(wàn)人，總體入住率不到70%，個(gè)別郊區(qū)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住率僅18%，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到政府資助多而收費(fèi)較低，服務(wù)質(zhì)量有保證，而一些社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，部分社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量不高，而收費(fèi)較高。

第三，老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)不明確，評(píng)估不規(guī)范。一些需要入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困難老人進(jìn)不去，而一些身體條件較好的老人長(zhǎng)期居住在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于部門(mén)之間協(xié)調(diào)不夠，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具備醫(yī)保定點(diǎn)條件，入住老年人就醫(yī)不便。

（三）老年社會(huì)保障和護(hù)理制度存在一些不足之處

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異大。雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，但是不同人群之間養(yǎng)老金待遇差別大，城保中，機(jī)構(gòu)、事業(yè)、企業(yè)退休人員待遇差別大，城保與居保、農(nóng)保、鎮(zhèn)保待遇差別也很大，老年人意見(jiàn)比較大。享受城鎮(zhèn)最低生活保障、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、回滬老人等特殊困難老年群體有待逐步提高保障水平。

第二，老年醫(yī)療護(hù)理床位供不應(yīng)求。老年人高齡化，增加了對(duì)養(yǎng)老和護(hù)理雙重服務(wù)的需求。目前，老年護(hù)理院床位不足，中心城區(qū)每千名老年人護(hù)理醫(yī)院床位僅2.37張，郊區(qū)3.69張，遠(yuǎn)不能滿足老年人的需求。一些在醫(yī)院長(zhǎng)期護(hù)理的老人，不僅家庭負(fù)擔(dān)重，而且床位周轉(zhuǎn)慢，擠占了有效的醫(yī)療資源。現(xiàn)有的老年護(hù)理機(jī)構(gòu)和床位一方面不能滿足老年人醫(yī)療護(hù)理需求，同時(shí)又存在可以住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人住在老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中需要護(hù)理的老年人又進(jìn)不了護(hù)理機(jī)構(gòu)的混亂現(xiàn)象。

第三，社區(qū)老年護(hù)理體系建設(shè)不完善。因?yàn)獒t(yī)院、護(hù)理院床位有限，而需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人數(shù)量又將大幅度增加，因此醫(yī)療機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)要積極探索開(kāi)展社區(qū)、居家老年護(hù)理服務(wù)，擴(kuò)大受益人群規(guī)模。老年人看病難、看病貴、看病不方便問(wèn)題不同程度存在，不少老年人在社區(qū)衛(wèi)生中心配不到所需的藥品。

（四）老齡事業(yè)發(fā)展的體制、機(jī)制也存在一些問(wèn)題

第一，老齡工作機(jī)構(gòu)比較薄弱。目前的老齡工作機(jī)構(gòu)職能定位和力量均不足于應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。市老齡辦級(jí)別不高，很多成員單位都是局級(jí)，在政策制訂、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等方面能力有限。一些區(qū)的老齡工作機(jī)構(gòu)力量薄弱，只有幾個(gè)人，而街鎮(zhèn)從事老齡工作的干部往往身兼數(shù)職且經(jīng)常變動(dòng)，缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和足夠的時(shí)間精力，也缺乏職業(yè)上升的通道，難以吸引青年人才從事社區(qū)老齡工作。

第二，老齡工作法規(guī)有待修訂。新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》從2013年7月1日開(kāi)始實(shí)施，而上?，F(xiàn)在實(shí)行的《上海市老年人權(quán)益保障條例》還是1999年制定的，其中許多條款已不適應(yīng)人口老齡化形勢(shì)和養(yǎng)老服務(wù)的需要，也與國(guó)家老年人權(quán)益保障法不一致，亟需修改完善。

第三，老齡工作機(jī)制有待完善。近年來(lái)，市和區(qū)縣層面分別出臺(tái)了一些惠老政策，但制度覆蓋不全面，存在“碎片化”現(xiàn)象，老年人享受的各種津貼、補(bǔ)助和幫困救助，不同人群之間、各區(qū)縣之間都存在差異。老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入缺乏制度保障，很多是由于領(lǐng)導(dǎo)重視給予一次性投入，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼較多，但是后續(xù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼少；老年教育、老年活動(dòng)室、老年文體活動(dòng)缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。市政府2012年實(shí)事項(xiàng)目“老伙伴”計(jì)劃社會(huì)反響較好，但沒(méi)有建立穩(wěn)定的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障，進(jìn)一步的發(fā)展處于尷尬境地。還沒(méi)有制定全市性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)整體規(guī)劃，一些大型居住區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施從規(guī)劃之初就缺位，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)無(wú)法落實(shí)到位。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，享受的稅費(fèi)優(yōu)惠少，很多為老服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，難以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提高服務(wù)質(zhì)量。

設(shè)中存在的主要矛盾和問(wèn)題

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年8月16日主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提出要深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，弘揚(yáng)中華民族敬老優(yōu)良傳統(tǒng)、滿足老年人多層次需求、提高生活質(zhì)量，釋放有效需求、催生就業(yè)崗位。要求在政府“保基本、兜底線”的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新發(fā)揮市場(chǎng)活力，推動(dòng)社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系。

最近10年，上海已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化加速發(fā)展時(shí)期，但人口高齡化速度還比較慢，2030年開(kāi)始才進(jìn)入高齡化加速發(fā)展期。根據(jù)預(yù)測(cè)，“十二五”期間本市每年新增老年人將超過(guò)20萬(wàn)，2015年達(dá)到430萬(wàn)人左右，占戶(hù)籍人口的30%；其后，人口老齡化將繼續(xù)發(fā)展，到2050年，戶(hù)籍老年人口總數(shù)將達(dá)到680萬(wàn)人左右，占戶(hù)籍總?cè)丝诒戎剡_(dá)到45%，屆時(shí)80歲以上高齡老人數(shù)量將達(dá)到220萬(wàn)人以上，占到戶(hù)籍總?cè)丝诘膶⒔?/3?？梢?jiàn)，上海未來(lái)面臨長(zhǎng)期的嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)需求量非常龐大和復(fù)雜。見(jiàn)表2。

上?，F(xiàn)在的高齡老人，一般有5～6個(gè)子女，因此，家庭還能承擔(dān)比較多的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，但是，隨著越來(lái)越多的獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年階段，特別是進(jìn)入高齡階段，對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時(shí)機(jī)，完善有關(guān)管理制度，全面推進(jìn)現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，做好應(yīng)對(duì)老齡化長(zhǎng)期挑戰(zhàn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備。

按照國(guó)家的要求，結(jié)合上海市的市情，在未來(lái)兩年，上海要圓滿完成“十二五”規(guī)劃任務(wù)，穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)未來(lái)復(fù)雜而艱巨的養(yǎng)老問(wèn)題，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一套完善的管理政策和制度，一支訓(xùn)練有素的養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人力資源隊(duì)伍，一批專(zhuān)業(yè)化的層次結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。為此，我們提出以下對(duì)策建議：

（一）改革養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)對(duì)老齡事業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

上海市老齡工作委員會(huì)目前有31個(gè)委員單位，市老齡委及其辦公室都不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，具體日常工作主要依靠設(shè)立在上海市民政局的一個(gè)處室（老齡工作處）來(lái)實(shí)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難度相當(dāng)大。建議在現(xiàn)有老齡工作體系構(gòu)架的基礎(chǔ)上，將老齡工作宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改為常設(shè)機(jī)構(gòu)，定位為對(duì)全市老齡工作進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、管理的行政部門(mén)，提高其權(quán)威性，解決人員力量薄弱、缺乏財(cái)力機(jī)制的問(wèn)題。建議將市老齡辦實(shí)體化，改稱(chēng)為“上海市老齡工作局”，并作為市民政局的二級(jí)局（類(lèi)似于市社團(tuán)局），同時(shí)調(diào)整和充實(shí)現(xiàn)有的市級(jí)老齡工作單位和部門(mén)。同時(shí)，區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要相應(yīng)建立本級(jí)老齡工作行政機(jī)構(gòu)，形成上下一致的工作體系。

（二）完善居家養(yǎng)老服務(wù)制度，提高居家養(yǎng)老服務(wù)能力

要探索推出全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)政策，逐步實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的全市統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；打破行政區(qū)劃界限，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)券全市通兌；加大市財(cái)政對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入和轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小不同地區(qū)、不同人群享受居家養(yǎng)老服務(wù)的水平差距；妥善解決人戶(hù)分離老年人的居家養(yǎng)老問(wèn)題；對(duì)于高齡、失智失能、獨(dú)居、貧困老人以及純老家庭、“失獨(dú)”家庭，要給予更多的關(guān)愛(ài)。要建立為老服務(wù)項(xiàng)目考核與第三方評(píng)估機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高社區(qū)為老服務(wù)項(xiàng)目的針對(duì)性和服務(wù)質(zhì)量。另外要逐步改善和提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的地位和待遇，要通過(guò)各種形式的教育和培訓(xùn)，逐步提高居家養(yǎng)老服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)，以更好地為老年人服務(wù)。

（三）改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃、建設(shè)和管理制度，充分利用好各類(lèi)養(yǎng)老資源

一是要盡快制訂全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地規(guī)劃。市規(guī)土部門(mén)要根據(jù)未來(lái)上海人口老齡化的需要，利用上海城市建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2021-2040年）制訂的契機(jī)，加緊制訂全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，保障養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)土地供給。二是要切實(shí)發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底保障作用。明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障失能、失智及低收入困難老人等特殊困難人群的需求。三是要給予社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的政策扶持。加強(qiáng)管理監(jiān)督，保障服務(wù)質(zhì)量，填補(bǔ)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足。四是要提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理的統(tǒng)籌層次。通過(guò)提高統(tǒng)籌層次，解決現(xiàn)在難以解決的區(qū)域分隔問(wèn)題，充分利用好現(xiàn)有的各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位資源，并從全市角度進(jìn)一步規(guī)劃布局好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。五是要探索異地養(yǎng)老的模式。現(xiàn)在除了居家養(yǎng)老以外，日托養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、異地養(yǎng)老等養(yǎng)老形式被越來(lái)越多的老年人所接受，因此政府部門(mén)要因勢(shì)利導(dǎo)，為他們異地養(yǎng)老提供更多的政策支持，如異地享受醫(yī)保服務(wù)，幫助提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)水平等等。

（四）建立全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需之間的高效對(duì)接

要建立全市統(tǒng)一的居家養(yǎng)老供需信息服務(wù)平臺(tái)，依托智慧城市建設(shè)，實(shí)行信息化管理、屬地化服務(wù)，以更好地為老年人提供各種服務(wù)。每一個(gè)老人都有不一樣的身體健康狀況、家庭背景、思想觀念等等，因此他們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的訴求也千差萬(wàn)別，為了更好地滿足他們的需要，需要建立一個(gè)全市性的老年信息系統(tǒng)，建立包含老年人的年齡層次、家庭情況、社會(huì)關(guān)系、健康狀況、興趣愛(ài)好、服務(wù)需求等信息的老年人信息系統(tǒng)，為制訂科學(xué)的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展政策，合理配置養(yǎng)老資源提供依據(jù)。政府部門(mén)可以委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)與老年生活聯(lián)系相關(guān)的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，合格的企業(yè)可以納入為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，向老年人推薦，提供價(jià)格合理、質(zhì)量可靠的各種為老服務(wù)項(xiàng)目。

（五）加快建設(shè)老年醫(yī)療護(hù)理服務(wù)體系，探索建立老年護(hù)理保險(xiǎn)制度

一是要改革護(hù)理服務(wù)格局，促進(jìn)醫(yī)療護(hù)理進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、進(jìn)社區(qū)，積極拓展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)的護(hù)理服務(wù)能力，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)中引入醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)，解決老年護(hù)理的供需矛盾。二是要充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，在加大投入、增加建設(shè)公立老年護(hù)理院的同時(shí)，要支持社會(huì)力量和慈善組織興辦各類(lèi)老年護(hù)理院、護(hù)理站，開(kāi)展各項(xiàng)護(hù)理服務(wù)，使護(hù)理服務(wù)能夠進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭。三是要通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的老年護(hù)理培訓(xùn)，建立一支整體素質(zhì)較高、就業(yè)穩(wěn)定的護(hù)理員隊(duì)伍，要提高他們的待遇，減輕他們的勞動(dòng)強(qiáng)度，實(shí)行星級(jí)管理，鼓勵(lì)他們不斷學(xué)習(xí)進(jìn)步，提高護(hù)理知識(shí)和技能。四是要通過(guò)政府、企業(yè)、個(gè)人共同繳費(fèi)的方式，探索建立老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，解決未來(lái)的老年護(hù)理資金需要。老年護(hù)理基金，除了老年醫(yī)療需要以外，也可以用于老年健康保健，即既可以支付給醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)及其服務(wù)人員，也可以支付給護(hù)理老年人的家屬。

（六）拓展“老伙伴”計(jì)劃，探索建立“時(shí)間儲(chǔ)蓄”養(yǎng)老制度

“時(shí)間儲(chǔ)蓄”是一種以服務(wù)換服務(wù)的養(yǎng)老模式，體現(xiàn)“我為人人，人人為我”的理念，讓個(gè)人為自己的養(yǎng)老做出貢獻(xiàn)。到2013年底，上海387.62萬(wàn)戶(hù)籍老年人口中，215.69萬(wàn)是60～69歲的年輕老人，占55.64%，另還有80多萬(wàn)50～59歲之間的更為年輕的已退休的“近老年”女性勞動(dòng)力可以開(kāi)發(fā)利用。這樣，低齡老年或已退休的“近老年”人口總數(shù)將近300萬(wàn)人。很多低齡老人身體狀況較好，完全可以參加各種社會(huì)活動(dòng)，承擔(dān)照料高齡老人和患病老人的工作。由于“時(shí)間儲(chǔ)蓄”養(yǎng)老模式操作比較復(fù)雜、運(yùn)行周期漫長(zhǎng)且需要較高信用保障，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市級(jí)層面的頂層設(shè)計(jì)，建立一套完善的運(yùn)行機(jī)制，在較大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自上而下的貫徹施行，改變目前一些社區(qū)開(kāi)展的類(lèi)似服務(wù)中組織機(jī)構(gòu)薄弱、管理制度不完善、操作隨意性大、兌換困難、缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范的弊端，從根本上保障“時(shí)間儲(chǔ)蓄”的可持續(xù)發(fā)展。

（七）充分利用信息技術(shù)，積極推進(jìn)智能化養(yǎng)老模式

2012年開(kāi)始，全國(guó)老齡辦專(zhuān)門(mén)推出了智能化養(yǎng)老的全國(guó)試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)、支持各地開(kāi)展智能化養(yǎng)老試點(diǎn)工作。一是智能化養(yǎng)老可以降低養(yǎng)老的成本。它作為一個(gè)高科技集成平臺(tái)，將社會(huì)資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了低成本養(yǎng)老。二是智能化養(yǎng)老可以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的缺失。家庭養(yǎng)老功能弱化，老年人數(shù)量尤其是高齡、空巢老年人越來(lái)越多，僅靠子女遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這就需要搭建一個(gè)方便、快捷、功能多元化的智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，以滿足老年人社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求。三是智能化養(yǎng)老可以保證失智失能老年人的安全。智能化養(yǎng)老的主體支撐是信息科技，對(duì)于生活自理困難老年人或失能老年人，通過(guò)智能化能更好實(shí)現(xiàn)信息科技的支持。四是智能化養(yǎng)老可以提高服務(wù)的效率。智能化產(chǎn)品以高科技手段，提供了內(nèi)容豐富、形式多樣的服務(wù)，克服了老人在突發(fā)事件時(shí)心情緊張、神志不清、行動(dòng)不便、電話號(hào)碼記憶模糊、身邊無(wú)人而帶來(lái)的求助困難，迅速高效地建立起與親屬、鄰里、社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的互動(dòng)聯(lián)絡(luò)，使老人們的生活更加方便、更加安全、更加幸福。

（八）建立城鎮(zhèn)養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，縮小不同人群的養(yǎng)老金差距

過(guò)去9年來(lái)，經(jīng)過(guò)連續(xù)增加養(yǎng)老金，上海老年人口的收入水平有了顯著提高。但是，上海的物價(jià)水平高，上海未來(lái)繼續(xù)提高退休人員的養(yǎng)老金水平仍然是十分必要的。要建立養(yǎng)老金的正常增長(zhǎng)機(jī)制，防止老年人的收入縮水，影響生活質(zhì)量。要縮小老年人口中高收入人群與低收入人群的養(yǎng)老金的過(guò)大差距，要建立養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。比如，以上一年上海城鎮(zhèn)在職職工的平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)的，少增加養(yǎng)老金，低于這一標(biāo)準(zhǔn)的則越低增加的養(yǎng)老金要越多。每年根據(jù)城鎮(zhèn)職工社會(huì)平均工資的變化自動(dòng)調(diào)整養(yǎng)老金的增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

（九）要建立穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入制度，保障老年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源

長(zhǎng)期以來(lái)，上海各種類(lèi)型的老年活動(dòng)，特別是社區(qū)老年活動(dòng)，都存在經(jīng)費(fèi)不足、缺乏制度性保障的問(wèn)題，因此需要建立一個(gè)穩(wěn)定的投入機(jī)制。一是要建立老年活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，由市級(jí)或區(qū)縣財(cái)政撥付。最好的辦法是實(shí)行老年事業(yè)經(jīng)費(fèi)的全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一使用，還可以由市里每年提出指導(dǎo)性的老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由各個(gè)區(qū)縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年人口的數(shù)量每年提出申請(qǐng)，納入財(cái)政預(yù)算，這樣可以保證每個(gè)老年人都能享受到平等的服務(wù)。二是要建立老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的機(jī)制。老齡事業(yè)每年的經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)速度，要不低于上海財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，不低于上海老年人口的增長(zhǎng)速度，不低于物價(jià)上漲的速度。如果能實(shí)現(xiàn)這三個(gè)“不低于”，上海的老齡事業(yè)將迎來(lái)蓬勃發(fā)展的新局面。

責(zé)任編輯：張 煒