黃晨熹

導(dǎo)讀：未來我國居家養(yǎng)老保障將面臨養(yǎng)老需求持續(xù)擴(kuò)張而家庭供養(yǎng)能力逐步減弱的兩難困境。一方面，人口老齡化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，老年人口急速增長，而城市戶籍人口老齡化程度和壓力將更為嚴(yán)重，因此超高齡社區(qū)是我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾最先暴露、問題最突出的地區(qū)。把握超高齡社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)中存在的問題和工作難點，有助于進(jìn)一步完善超高齡社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，并對其他類型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有所助益。

居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供日常生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等內(nèi)容的社會化服務(wù)。居家養(yǎng)老保障是我國當(dāng)前及未來很長一段時間內(nèi)積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的必然政策選擇。未來我國居家養(yǎng)老保障將面臨養(yǎng)老需求持續(xù)擴(kuò)張而家庭供養(yǎng)能力逐步減弱的兩難困境。一方面，人口老齡化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，老年人口急速增長，而城市戶籍人口老齡化程度和壓力將更為嚴(yán)重。另一方面，家庭少子化和小型化趨勢將進(jìn)一步在城市老年家庭中凸顯，“4-2-1”結(jié)構(gòu)家庭比重將逐步上升，家庭責(zé)任的分配模式有可能被重新厘定和建構(gòu)。[1]隨著城市生活水準(zhǔn)的提升，高齡老人中失能、失智、患病比重的增大而實際養(yǎng)老金水平相對較低和養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變將可能引致新的養(yǎng)老需求和模式。由于老齡化程度高，這種矛盾在超高齡社區(qū)最為突出，因此通過個案研究，剖析超高齡社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中可能面臨的主要問題，提出完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議，對進(jìn)一步完善其他類型社區(qū)居家養(yǎng)老保障體系可以提供重要的啟示和借鑒意義。

甘泉街道是一個位于上海市普陀區(qū)的典型老城區(qū)社區(qū)，現(xiàn)有常住人口（包括外來常住人口）10.5萬。該街道人口老齡化程度不僅居普陀區(qū)之首，更遠(yuǎn)超上海市平均水平。2012年末，甘泉街道60歲及以上老年人口為2.77萬人，占戶籍人口的比例為30.6%，，分別比普陀區(qū)（27.3%）和上海市（25.1%）老年人口比重平均水平高3.3個和5.5個百分點。其中80歲及以上高齡老人6985名，占戶籍人口的比例為7.7%，分別比全市（4.7%）和普陀區(qū)（5.4%）平均水平高3.0個和2.3個百分點?？梢?，甘泉街道不僅人口老齡化程度居普陀區(qū)之首，而且已經(jīng)邁入超高齡社會階段①。據(jù)預(yù)測，到2020年社區(qū)老年人口比重達(dá)到45.9%。針對日益嚴(yán)峻的人口老齡化態(tài)勢以及日益增長且多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求，如何厘清社區(qū)老年人口的規(guī)模以及不同類別老人特別是獨居、殘疾、低保等困難老人的需求，不斷深化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)體系成為該街道養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重。[2]本文主要通過分析甘泉街道調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確把握甘泉街道超高齡社區(qū)養(yǎng)老體系現(xiàn)狀，探索超高齡社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老方面存在的問題以及各種需求，為完善超高齡社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系提供對策。

甘泉街道人口老齡化和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求狀況分析

（一）人口老齡化狀況

新世紀(jì)以來，甘泉街道老年人口快速增長，已經(jīng)成為超高齡社區(qū)，且獨居老人多、生活困難老人多。該街道老齡化主要呈現(xiàn)以下特征：首先，獨居和純老家庭絕對數(shù)量增長較快。2012年末，甘泉社區(qū)60歲及以上獨居老人1529人，純老家庭老人4077人，分別占老年人口總數(shù)的5.53%和14.73%。2012年獨居老人和純老家庭老人分別比2009年增長7.9%和8.7%。其次，獨居老人中高齡老人多，其中尤以女性高齡老人居多。80歲以上男性和女性獨居老人分別占相應(yīng)獨居老人總數(shù)的40.5%和43.2%。從性別構(gòu)成看，女性明顯多于男性，且年齡越老，性別比越低，即男少女多的情況越明顯。再次，殘疾老人快速增長，獨居和空巢老人中健康較差者比例較高，殘疾老人規(guī)模和比重則呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢，隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，老年人口的致殘風(fēng)險不斷提高。10.9%的獨居老人和8.1%的空巢老人表示健康狀況較差，完全需要別人照顧；55.8%的獨居老人和47.0%的空巢老人表示健康狀況一般，有些事情需要別人照顧。失能半失能老年人口比重較高，而這些老人將是社區(qū)老年服務(wù)對象的重中之重。最后，人口老齡化已進(jìn)入加速階段，高齡人口將在近年迎來高峰。據(jù)預(yù)測，本區(qū)高齡人口將在2015年前后到達(dá)峰值后開始緩慢下降，這為進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)老資源配置提供了良機(jī)。

老年人問題的妥善解決，既體現(xiàn)了一個社會的文明程度，也直接影響到代際和順、家庭和睦和社會和諧。甘泉路街道通過研判準(zhǔn)確把握人口老齡化形勢，將老齡工作列為街道的重點工作之一，作為提高民生保障水平、落實科學(xué)發(fā)展觀和推進(jìn)和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步，并獲得良好的社會評價。2006年至今多次獲得區(qū)級、市級和全國的先進(jìn)單位稱號。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求狀況

1.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老剛性需求持續(xù)存在，養(yǎng)護(hù)型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求將逐漸上升

從發(fā)展經(jīng)驗看，無論何時何地，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都是其中一種重要的養(yǎng)老方式，都存在一定的剛性需求，而且這種需求將隨著人口高齡化的發(fā)展和各類特殊困難老人數(shù)量的增加而增加。其中面向失能半失能老人的養(yǎng)護(hù)型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求增加更為明顯。目前來看，甘泉街道在這方面的短板問題比較突出。問卷調(diào)查顯示，437位獨居老人和純老家庭受訪者表示希望進(jìn)行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，約占6.6%。這已經(jīng)與現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)（462張）非常接近。如將其他老人②考慮在內(nèi)，那么老人們對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)有床位數(shù)。這種供需矛盾將隨著人口老齡化的加深將更加凸顯。

值得注意的是，調(diào)查結(jié)果顯示，在獨居老人和純老家庭中，低齡老人想住養(yǎng)老院的比例高于高齡老人，健康老人想住養(yǎng)老院的比例高于身體健康狀況較差的老人。如60～65歲、66～69歲、70～75歲、76～80歲和80歲以上組老人希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例分別為8.8%、6.8%、6.7%、6.0%和5.5%。身體狀況較差、一般、較好、很好老人希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例分別為5.7%、6.3%、6.0%和13.6%?？赡艿慕忉屖?，低齡老人仍處于由中年向老年的轉(zhuǎn)換期，不安全感較強(qiáng)，而這些獨居老人或純老家庭的家庭支持很少甚至沒有，反而表現(xiàn)出較高的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)成服務(wù)需求主體，但需求內(nèi)容呈現(xiàn)多元化特點

無論是從我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃還是從老年人口的需求看，完全由家庭照料或主要由家庭照料、社區(qū)提供支撐的居家養(yǎng)老模式是我國最主要的養(yǎng)老模式。圖1顯示，甘泉街道89.2%的獨居老人或純老家庭受訪者表示希望居家養(yǎng)老，其中55.3%表示主要由家庭成員提供日常照料，32.4%表示希望居住在家里，但由社區(qū)提供生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健等服務(wù)，1.5%表示白天由日托機(jī)構(gòu)提供照料服務(wù)，夜晚回家住。因此，居家養(yǎng)老服務(wù)將構(gòu)成未來甘泉社區(qū)服務(wù)需求的主體，也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點。

需要指出的是，居家養(yǎng)老需求呈現(xiàn)多元化和動態(tài)性特點。不同性別年齡、不同家庭構(gòu)成、不同健康狀況和不同文化程度的老人，其居家養(yǎng)老需求各不相同。而對同一個老人，隨著年齡的增長、家庭構(gòu)成（如空巢、喪偶獨居）的變化、健康狀況的變化，其心理會發(fā)生變化，養(yǎng)老需求也會發(fā)生變化。這要求社區(qū)要加強(qiáng)社會調(diào)查和服務(wù)評估，充分了解社區(qū)老人的需求變化以及所提供服務(wù)滿足需求的狀況，重點找出那些未被滿足且有條件解決的需求。

3.家政、日常家用設(shè)施維修、助醫(yī)和助餐構(gòu)成老人希望社區(qū)提供的四大養(yǎng)老服務(wù)，且年齡越高，需求越大

調(diào)查顯示，除了48.1%的獨居老人和純老家庭受訪者表示目前不需要社區(qū)提供服務(wù)外，超過一半的受訪者希望社區(qū)提供一種或多種養(yǎng)老服務(wù)。從圖2可看出，老人希望社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)主要集中在家政維修、基本生活照料、醫(yī)療服務(wù)、精神關(guān)愛等。其中排在前四位的是家政（24.4%）、日常家用設(shè)施維修（21.7%）、助醫(yī)（20.6%）和助餐（17.1%），接下來是助潔（9.6%）。這些構(gòu)成家庭運(yùn)轉(zhuǎn)或個人生存的基本條件，不可或缺。而對聊天談心、助行、助購、助浴、法律咨詢等非必需服務(wù)的需求相對較小。

目前甘泉街道有老年助餐點4個，為360位老人提供365天的助餐服務(wù)。而街道組織的問卷調(diào)查顯示，21.1%的獨居老人受訪者和15.3%的純老家庭受訪者表示希望社區(qū)提供助餐服務(wù)，相應(yīng)人數(shù)分別為360人和1500人④左右。27.8%的獨居老人受訪者和22.7%的純老家庭受訪者表示希望社區(qū)提供家政服務(wù)，相應(yīng)人數(shù)分別為470人和2200人左右；21.7%的獨居老人受訪者和21.3%的純老家庭受訪者表示，希望社區(qū)提供家用日常設(shè)備維修服務(wù)，相應(yīng)人數(shù)分別為370人和2100人。

而從不同年齡老人的需求看，呈現(xiàn)年齡越高、需求越大的特點。無論在家政、日常家用設(shè)施維修、助醫(yī)還是助餐，都呈現(xiàn)出此特點。這一點從年齡與沒有需求的比例關(guān)系也可看出。調(diào)查顯示，年齡越大，沒有需求的比重越低。60～65歲、66～69歲、70～75歲、76～80歲和80歲以上組老人沒有需求的比重分別為59.4%、55.9%、48.4%、43.8%和35.3%。顯然，這意味著隨著人口高齡化趨勢的日益嚴(yán)重，老人的養(yǎng)老服務(wù)需求將進(jìn)一步增加。

4.家人健康、生活照料和精神寂寞是老人面臨的主要問題，部分老人面臨經(jīng)濟(jì)住房困難

從目前老人面臨的主要困難看，排在首位的是家人健康（包括自己和配偶），占27.7%，其次是因獨居或空巢帶來的生活照料（19.5%）和精神寂寞（17.4%）問題。其中獨居老人對生活照料的需求（24.7%）明顯高于純老家庭（14.3%）。健康問題和生活照料問題隨著年齡的增長而增長，而精神寂寞問題則相反。顯然，剛進(jìn)入老年的老年人口從工作轉(zhuǎn)入退休，面臨心理行為的調(diào)適和社會再適應(yīng)過程，因而表現(xiàn)出更強(qiáng)的精神需求。

除此之外，部分老人還面臨出行不便（包括購物、看?。┖图彝リP(guān)系問題。值得注意的是，6.9%的受訪者表示面臨經(jīng)濟(jì)困難，3.5%表示面臨住房困難。造成這種狀況的原因可能有兩個方面：一是仍有少數(shù)老人沒有退休金；二是健康支出或生活照料支出造成其家庭支出增加。

5.將近六成的獨居或純老家庭老人愿意為服務(wù)項目付費(fèi)，且年齡越老，身體健康狀況越差，愿意付費(fèi)的比例越高

調(diào)查顯示，生活照料、醫(yī)療保健、緊急救助是老人們愿意付費(fèi)的服務(wù)項目，且年齡越大，比重越高。除35.4%的受訪者表示不愿意為養(yǎng)老服務(wù)項目支付費(fèi)用或無此類項目外，超過六成的受訪者表示愿意為一項或多項養(yǎng)老服務(wù)付費(fèi)。且年齡越老，身體健康狀況越差，愿意付費(fèi)的比例越高。其中生活照料、醫(yī)療保健、緊急救助是老人們最愿意付費(fèi)的服務(wù)項目，其比重分別為38.3%、24.4%和20.2%，這表明一方面老人們對這些項目的需求很大，另一方面這些項目可以采用社會化或市場化運(yùn)作方式，引進(jìn)社會組織，加強(qiáng)監(jiān)管評估，為老人們提供更多更好的養(yǎng)老服務(wù)。

從不同年齡構(gòu)成看，年齡越大，對養(yǎng)老服務(wù)的需求越大，愿意出資購買養(yǎng)老服務(wù)的比重也越高。60～65歲、66～69歲、70～75歲、76～80歲和80歲以上組老人愿意為生活照料服務(wù)付費(fèi)的比例分別為26.3%、29.3%、33.8%和37.8%。而不愿意付費(fèi)或無付費(fèi)項目的比例則隨著年齡增長而減少，分別為39.2%、39.3%、32.6%和32.0%。

二、甘泉街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在問題

（一）老年人口增長太快造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源難以負(fù)荷

據(jù)統(tǒng)計，2012年甘泉街道60歲及以上老年人口比2001年增加8108人，年均增加737人，其中80歲及以上老年人口增加4862人，年均增加442人，而且獨居老人、殘疾老人、純老家庭老人等也增長較快，這意味著養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增長。盡管甘泉街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)取得較大進(jìn)展，但與日益增長的老年需求相比，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源仍呈現(xiàn)明顯不足、難以負(fù)荷的問題。一些社區(qū)的養(yǎng)老硬件設(shè)施還不能到位，一些適合老年人的活動設(shè)施得不到及時擴(kuò)建及修繕，特別是老城區(qū)的土地和房屋資源極其有限，使得新建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施面臨極大困難。有些服務(wù)老年需求很大（如助餐、家政等），但由于資金、場地等因素，目前仍不能完全解決。

（二）老城區(qū)場地有限造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模難以突破

目前甘泉街道共有3家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和1家社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有床位462張。調(diào)查表明，在甘泉街道60歲以上的老年人口中，有6.7%的老年人有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的愿望。按照這個比例計算，甘泉街道約1700老年人有入住養(yǎng)老院的愿望，即甘泉街道的養(yǎng)老床位總數(shù)只占需求數(shù)的27.1%。如果按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占60歲及以上老年人口的3%（830張）來計算，甘泉也存在約368張床位的缺口?，F(xiàn)在養(yǎng)老院入住率達(dá)到100%，沒有一張空床。一方面機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位需求很大，另一方面，由于土地限制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模難以突破，亟待通過解放思想、創(chuàng)新方法來解決。

（三）居家養(yǎng)老起步較晚造成服務(wù)供需矛盾較為突出

長期以來，由于人口年齡構(gòu)成相對年輕，我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展未受到足夠重視。我國于1999年才進(jìn)入老齡社會，距今十余年，而國家提出積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略則是近兩年的事情。且在養(yǎng)老模式上，民政部門比較注重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而把家庭養(yǎng)老視為家庭責(zé)任，資源投入較少，亦未建立積極有效的引導(dǎo)政策，因而造成居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展總體較慢。無論是規(guī)模還是內(nèi)容上，居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)都無法滿足居民日益增長的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，特別是高品質(zhì)、買得起的養(yǎng)老服務(wù)，如助餐、家務(wù)料理、護(hù)理等服務(wù)。而在甘泉街道，盡管居家養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展相對較好，但由于老年人口增長過快，居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾依然較為突出，居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍仍然相當(dāng)有限，目前主要服務(wù)高齡困難老人和獨居老人。以服務(wù)人數(shù)最多的保潔服務(wù)為例，2012年享受該服務(wù)的老人數(shù)為1572人，僅占當(dāng)年60歲及以上老人總數(shù)的5.68%。

（四）資金人力仍嫌不足造成養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展后繼乏力

相對于快速增長的老年人口及其需求，街道養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還面臨著資金和人力的雙重不足。首先，缺乏足夠且可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入。街道明確每年安排老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)，確保一定的經(jīng)費(fèi)投入。但由于快速的老年人口和服務(wù)需求增長，相對于建設(shè)全方位養(yǎng)老服務(wù)體系所需的資金投入，目前資金不足仍是困擾甘泉街道構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系所面臨的主要瓶頸之一。除此之外，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金主要依靠政府財政投入，真正多元化的籌資模式尚未形成，民間資金投入相對不足。其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員相對不足，特別是缺乏專業(yè)人員。街道養(yǎng)老服務(wù)人員主要以下崗失業(yè)人員或外來務(wù)工人員為主，年齡偏大，受教育水平低，專業(yè)知識缺乏，一般年輕人都不愿意從事此類工作。志愿者隊伍中除極少數(shù)離退休醫(yī)務(wù)、教育工作者外，大多數(shù)基本上沒有服務(wù)的專業(yè)知識。而由于待遇等問題，專業(yè)人員（如專業(yè)社工）很難引進(jìn)，即便能引進(jìn)，人也很難留住，人力不足狀況將嚴(yán)重制約養(yǎng)老服務(wù)項目的拓展，服務(wù)質(zhì)量的提升，進(jìn)而制約養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，造成養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展后繼乏力。

三、完善甘泉街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本原則和對策建議

（一）基本原則

1.政府主導(dǎo)和多方參與相結(jié)合

政府主導(dǎo)是指在積極應(yīng)對人口老齡化的過程中，需要發(fā)揮政府在養(yǎng)老政策制定和提供資金方面的主導(dǎo)作用。作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，甘泉街道首先要積極貫徹實施國家、上海市和普陀區(qū)政府制定的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策，同時也要結(jié)合甘泉實際，加強(qiáng)街道在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，加快街道養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

多方參與是指養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)不能由政府大包大攬，需要包括社會組織、市場、家庭和個人在內(nèi)的多方力量的共同參與，特別在提供服務(wù)方面。要充分發(fā)揮市場和社會力量在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的積極作用和重要功能。通過公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵各種專業(yè)化社會組織參與舉辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，不斷提高社會養(yǎng)老服務(wù)水平和效率。

2.家庭義務(wù)和社會責(zé)任相結(jié)合

家庭義務(wù)是指家庭是提供養(yǎng)老服務(wù)的主體。在考慮中華傳統(tǒng)文化和我國未來社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人口發(fā)展的背景下，居家養(yǎng)老仍是大部分老人的主流養(yǎng)老方式，家庭應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者。新修訂的《老年人權(quán)益保障法》和民政部制定的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》都明確指出：社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)要在進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)傳承“慈孝”文化，弘揚(yáng)孝親敬老傳統(tǒng)，建立有效機(jī)制，切實讓家庭主動承擔(dān)起物質(zhì)贍養(yǎng)、精神慰藉等責(zé)任和義務(wù)。

社會責(zé)任是指政府應(yīng)認(rèn)可家庭成員提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會責(zé)任，并建立必要的政策支持體系以對居家養(yǎng)老予以支持。隨著我國家庭規(guī)模日趨小型化，家庭照顧能力日漸式微和養(yǎng)老功能不斷弱化，政府和社會在養(yǎng)老事業(yè)中的責(zé)任日益凸顯，因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)要在強(qiáng)調(diào)家庭的服務(wù)主體角色的同時，引入政府與社會的責(zé)任，依托政府政策與社會力量，為家庭照顧老人提供社會支持，比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)或養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為居家養(yǎng)老提供必要的指導(dǎo)或服務(wù)等。

3.突出重點和綜合照顧相結(jié)合

突出重點是指一要優(yōu)先解決好最大最迫切的老年人需求問題；二是要優(yōu)先解決好最需要幫助的重點老年群體的需求問題。在上海市“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局下，97%的老人將居家養(yǎng)老，因此，居家養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)成甘泉街道老年服務(wù)需求的主體，但需求內(nèi)容將隨著老年人的變化而變化，也將隨著時間的推移而變化，而且這種動態(tài)性和多元化特征是長期性的。調(diào)查表明，現(xiàn)階段家政、家用設(shè)施日常維護(hù)、助醫(yī)和助餐是當(dāng)前老人普遍反映的需求，需要在未來三年中加以解決。而從不同的老年群體看，一些特殊困難老年人，特別是獨居老人、殘疾老人、低保老人等應(yīng)該成為街道養(yǎng)老服務(wù)體系關(guān)注的重點人群。

綜合照顧是指要充分考慮老年人的生理和心理變化，使得各項服務(wù)連成一個機(jī)動靈活的系統(tǒng)。根據(jù)不同老年人的狀況采用不同的養(yǎng)老服務(wù)方式，強(qiáng)調(diào)多種方式之間的相互協(xié)調(diào)與配合。在自力養(yǎng)老服務(wù)中需要家庭與社區(qū)提供輔助性養(yǎng)老服務(wù)；在居家養(yǎng)老服務(wù)中需要社區(qū)提供依托和機(jī)構(gòu)提供支撐；在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，其核心內(nèi)容是居家養(yǎng)老服務(wù)，并需要養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。[3]自力、居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)方式相互依賴、相互支持，共同構(gòu)成社會養(yǎng)老服務(wù)的基本方式，任何過于強(qiáng)調(diào)某種單一性養(yǎng)老服務(wù)方式的觀點與做法，都不利于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

4.保障質(zhì)量和因人而宜相結(jié)合

保障老年人的生活質(zhì)量是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本目標(biāo)，居家、社區(qū)以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都是為了保證老年人的生活質(zhì)量。老年人的生活質(zhì)量包括老年人物質(zhì)生活質(zhì)量、精神慰藉、自我意識與尊嚴(yán)、相關(guān)權(quán)益的維護(hù)與實現(xiàn)等方面的內(nèi)容。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以確保老年人的生活質(zhì)量為前提，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求合理確定養(yǎng)老服務(wù)方式選擇。而且，家庭對老人的支持不僅包括經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)和生活上的照料，更注重精神上的慰藉?！独夏耆藱?quán)益保障法》明確規(guī)定：與老年人分開居住的贍養(yǎng)人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老年人。

因人而宜是指應(yīng)該根據(jù)老年人自理能力和養(yǎng)老服務(wù)需求選擇養(yǎng)老服務(wù)方式。非高齡、身體健康、具有一定自理能力的老年人，應(yīng)提倡自力養(yǎng)老服務(wù)，同時由家庭成員和社區(qū)提供輔助性養(yǎng)老服務(wù)；那些在較大程度上需家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的老年人，應(yīng)該實施居家養(yǎng)老服務(wù)方式，由家庭成員并借助于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提供居家養(yǎng)老服務(wù)；那些需要家庭成員提供必要的養(yǎng)老服務(wù)而家庭成員又不可能提供全天候養(yǎng)老服務(wù)的老年人，則可以實施以居家養(yǎng)老服務(wù)為主，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為輔的居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的方式；那些失能、半失能的老年人，則需要根據(jù)其意愿與家庭成員的養(yǎng)老服務(wù)能力，采取機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方式。

（二）對策建議

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大資金投入，建立健全老齡工作機(jī)制

要進(jìn)一步完善“黨政加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、老齡工作委員會辦公室組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門齊抓共管、全社會共同努力”的老齡工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)對規(guī)劃實施的督促檢查，確保規(guī)劃目標(biāo)的如期實現(xiàn)。街道黨政負(fù)責(zé)人要經(jīng)常聽取老齡工作部門的匯報，幫助他們研究解決工作中存在的實際困難和問題，并帶頭參加老齡工作的重要活動。老齡工作委員會要加強(qiáng)社會調(diào)查，及時了解社區(qū)老年人口的需求特征和動態(tài)變化。鼓勵社區(qū)居民、單位和組織共同參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，并對規(guī)劃實施進(jìn)行監(jiān)督。

繼續(xù)堅持每年安排老齡工作經(jīng)費(fèi)、活動經(jīng)費(fèi)和專項設(shè)施經(jīng)費(fèi)，確保老年工作經(jīng)費(fèi)保障，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的具體內(nèi)容列入街道實事項目并寫進(jìn)工作報告。利用超高齡社區(qū)特點以及國內(nèi)領(lǐng)先的養(yǎng)老服務(wù)工作成果，積極向上級民政部門及各種基金會爭取經(jīng)費(fèi)支持，擴(kuò)大資金來源。繼續(xù)采取公建民營、委托管理、購買服務(wù)等多種方式，支持社會組織興辦或者運(yùn)營的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善扶持政策，保障養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)順利推進(jìn)

根據(jù)國家、上海市和普陀區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)，建立養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管制度，制定和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的認(rèn)證體系，大力推動養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，繼續(xù)爭創(chuàng)全國養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)示范單位。建立老年人家庭經(jīng)濟(jì)狀況、身體狀況和養(yǎng)老服務(wù)需求評估制度；全面建立公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)對象入住評估制度；研究制訂養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級評定工作，開展養(yǎng)老服務(wù)示范化活動；研究制訂社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等級評定工作。

進(jìn)一步優(yōu)化社會事業(yè)資源配置的區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制，在老城區(qū)土地和房屋供應(yīng)極其緊張的背景下，通過區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌或區(qū)外租買等多種方式，爭取未來三年社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用土地供應(yīng)有所突破。進(jìn)一步完善財政補(bǔ)助、社會保險、醫(yī)療等相關(guān)扶持政策，貫徹落實好有關(guān)稅收以及用水、用電、用氣等優(yōu)惠政策。[4]探索建立老年護(hù)理補(bǔ)貼制度，增強(qiáng)老年人對護(hù)理照料的支付能力。繼續(xù)實施并逐步擴(kuò)大“銀發(fā)無憂意外傷害保險”的覆蓋人群和范圍。建立科學(xué)合理的價格形成機(jī)制，規(guī)范服務(wù)收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)。

3.引進(jìn)專業(yè)社工，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，奠定養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的人力資源基礎(chǔ)

充分利用上海市專業(yè)社會工作人才供應(yīng)比較充足的優(yōu)勢，逐步建立在養(yǎng)老服務(wù)中引入專業(yè)社會工作人才的機(jī)制，發(fā)揮社工在服務(wù)提供、資源動員、社會倡導(dǎo)等方面的優(yōu)勢，推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開發(fā)社工崗位。

充分利用高校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資力量，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員、家政服務(wù)員及其他老齡相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平。加快培育從事養(yǎng)老服務(wù)的志愿者隊伍，形成專業(yè)人員引領(lǐng)志愿者的聯(lián)動工作機(jī)制。如可以通過引入專業(yè)社工，加強(qiáng)對志愿者的培訓(xùn)和管理，提高志愿者服務(wù)的效果；加強(qiáng)對社區(qū)單位工作人員的助老精神倡導(dǎo)和服務(wù)活動動員，進(jìn)一步拓寬社會化助老服務(wù)的途徑和范圍。

4.運(yùn)用現(xiàn)代科技成果，完善信息平臺建設(shè)，構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的技術(shù)支撐

以老年宜居智慧社區(qū)建設(shè)為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)和上海電信的合作，以社區(qū)居家老年人服務(wù)需求為導(dǎo)向，以社區(qū)服務(wù)為依托，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺，發(fā)揮社區(qū)綜合性信息網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，為社區(qū)居家老年人提供便捷高效的服務(wù)。如通過和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人基本信息電子檔案的對接，實現(xiàn)居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有效銜接，提高服務(wù)效率和管理水平。

進(jìn)一步開發(fā)社區(qū)60歲以上獨居老人和純老年人家庭調(diào)查資料，不斷完善獨居老人和純老年人家庭數(shù)據(jù)庫。建立特殊需求老年人（低保老人、殘疾老人、失獨家庭老年父母等）的資料檔案。[5]建立暢通快捷的聯(lián)系方式，及時了解掌握老人的需求信息。

說明：

本研究獲得2012年度國家社會科學(xué)基金重大項目“未來十年我國城市老年人口居家養(yǎng)老保障體系研究”（項目批準(zhǔn)號：12&ZD212）資助。

注釋：

①國際上一般把65歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7%的社會稱為老齡化社會（aging society），而這個比例達(dá)到14%的則稱為高齡社會（aged society），而如果達(dá)到21%的，就可稱為超高齡化社會（hyper-aged society）。在我國，老年人口的定義一般采用60周歲的標(biāo)準(zhǔn)，故上述三者的相應(yīng)比例分別為10%、20%和30%。2012年甘泉社區(qū)老年人口比重已經(jīng)超過30%。

②根據(jù)甘泉街道的統(tǒng)計資料，獨居老人和純老家庭老人約占60歲及以上老人總量的比重為20.26%，即其他老人占80%。

③如不特別說明，資料來源為2013年該街道組織的問卷調(diào)查，樣本量為6933人，下同。

④純老家庭人數(shù)按受訪者人數(shù)的兩倍來測算，下同。

參考文獻(xiàn)：

[1]閻安.論社區(qū)居家養(yǎng)老：中國城市養(yǎng)老模式的新選擇[J].科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會，2007，25（2）：86-93.

[2]陳蓉，胡琪.上海市人口老齡化態(tài)勢及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建[J].勞動保障世界（理論版）[J].2012（10）：26-31.

[3]張穎，陳心德.論城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)[J].勞動保障世界（理論版） [J].2012（1）：60-65.

[4]任曉娜.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題及對策[J].法制與社會，2009（11）：209-210.

[5]韓俊江，徐佳.吉林省居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀和對策研究[J].勞動保障世界（理論版），2011（1）：27-29.

責(zé)任編輯：張 煒