文/于娜

摘 要：從目前行政訴訟制度的發(fā)展前景來(lái)說(shuō)，對(duì)一直困擾行政審判的法律進(jìn)行有益的探討，提出了因抽象行政行為不能納入司法審查范圍所帶來(lái)的法制不統(tǒng)一、權(quán)益難保障等一系列法律困惑，檢討了我國(guó)行政訴訟制度對(duì)抽象行政行為的既觸及又回避的復(fù)雜態(tài)度，并從法律的視角確定了抽象行政行為司法審查所要堅(jiān)持的有限性、被動(dòng)性、公益性和可撤銷(xiāo)性四個(gè)法律原則。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；司法審查；權(quán)益

一

抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范化文件的行為，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的重要活動(dòng)。在我國(guó)，抽象行政行為主要包括行政立法、制定其他規(guī)范性文件、行政解釋和抽象行政不作為四種情形，從抽象行政行為的表現(xiàn)形式看，盡管這一行為是抽象的，卻對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具有普遍意義和實(shí)質(zhì)意義的影響，是與公民、法人和其他組織的權(quán)益保障緊密聯(lián)系著的。然而，受我國(guó)現(xiàn)行司法審查制度局限性的影響，抽象行政行為一直游離在行政訴訟受案范圍之外，導(dǎo)致人民法院在審理行政訴訟案件時(shí)，只能就具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而作出這一具體行政行為所依據(jù)抽象行政行為的合法性與否則不能進(jìn)行司法審查。造成人民法院在審判中對(duì)這一問(wèn)題既有所觸及又四處躲閃；既有所參照，又顧慮重重。不能從具體行政行為實(shí)施的法律依據(jù)上“動(dòng)刀子”，在保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益上缺乏應(yīng)有的深度和廣度，這也是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》，下同。）實(shí)施二十年來(lái)，為什么行政審判受案總量仍在低位徘徊的一個(gè)主要原因。由此可見(jiàn)，將抽象行政行為納入司法審查范圍，已經(jīng)成為推進(jìn)我國(guó)行政訴訟制度完善與發(fā)展的重要課題，并為越來(lái)越多的法律學(xué)者所重視。

現(xiàn)行《行政訴訟法》立法之初，正處在行政法制尚不完備，行政審判制度還顯稚嫩，人民群眾法治觀(guān)念仍未提高的階段，在這個(gè)背景下，對(duì)司法審查范圍規(guī)定得有所收斂是必要的。正如這部法律在起草中所追尋的原則那樣：對(duì)受案范圍現(xiàn)在不宜太寬，而應(yīng)逐漸擴(kuò)大，這有利于行政訴訟制度的推進(jìn)。如今，行政訴訟法已經(jīng)實(shí)施整整二十年了，“應(yīng)逐漸擴(kuò)大”的法治基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成。一方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)出又好又快發(fā)展的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更趨頻繁，各種權(quán)利主體法制觀(guān)念有了全面提高，在社會(huì)生活中得到更全面、更可靠的司法保護(hù)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。特別是對(duì)于諸如抽象行政行為等離公眾相距甚遠(yuǎn)的行政行為，需要在更加透明的狀況下引起公眾的關(guān)注和推敲；另一方面，行政訴訟受案范圍過(guò)窄，變更權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)限制過(guò)大，司法審查的內(nèi)容規(guī)定得過(guò)于片面，催生出對(duì)行政訴訟法認(rèn)真加以修正的呼聲越來(lái)越高。《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)在抽象行政的司法審查等方面暴露出的弱點(diǎn)的漏洞越來(lái)越明顯；再一方面，一些行政訴訟制度比較完備的國(guó)家和一些國(guó)際慣例的形成，加速了我國(guó)對(duì)抽象行政行為司法審查制度的深刻思考。特別是加入“WTO”以后，如何因我國(guó)國(guó)情，認(rèn)真恪守在不違背一國(guó)憲政制度的前提下，對(duì)涉及海關(guān)估價(jià)協(xié)議、撤銷(xiāo)專(zhuān)利以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施等方面的行政規(guī)定，全面啟動(dòng)人民法院司法審查機(jī)制的承諾，已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。以至于在以后的法律法規(guī)中，對(duì)行政決定的審查機(jī)制開(kāi)始不斷顯現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)的運(yùn)行狀況以及國(guó)際社會(huì)的企盼，強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為司法審查，已經(jīng)具備了良好的社會(huì)條件和法律環(huán)境。

二

人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查，可以更大程度和更大范圍地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)于具體行政行為而言，對(duì)抽象行政行為的司法審查，會(huì)保護(hù)到所有可能或者已經(jīng)受到抽象行為侵害的廣大公民、法人和其他組織，這一行政訴訟法的立法本意是相統(tǒng)一的?！缎姓V訟法》第1條規(guī)定了行政訴訟法的立法目的，即為保證人民法院正確及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在這個(gè)立法精神的指引下，我就有必要對(duì)行政司法保護(hù)的完整性進(jìn)行了些反思。

1.《行政訴訟法》第2條規(guī)定，行政訴訟審查的對(duì)象是具體行政行為，從而在立法的層面上將抽象行政行為排除在司法審查之外，這就勢(shì)必會(huì)造成這樣一種難堪的法律局面：如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來(lái)具體行政行為的錯(cuò)誤，當(dāng)行政相對(duì)人不服具體行政行為起訴后，法院所能做的只能是撤銷(xiāo)具體行政行為，而對(duì)違法的抽象行政行為無(wú)所染指。這就意味著，具體行政行為被撤銷(xiāo)或變更后，而作為該行政行為依據(jù)的抽象行政行為依然合法地存在著，并被用來(lái)反復(fù)適用。從唯物論的角度來(lái)評(píng)判，人民法院則不能透過(guò)個(gè)案件的審理，去揭示違法行政行為背后的本質(zhì)性的東西。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從人民法院對(duì)具體行政行為合法性審查的角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件的行為本身就是行政行為的一種，既然人民法院可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)涉及不特定多數(shù)的權(quán)利義務(wù)的抽象行為進(jìn)行審查，理論上是可行的。從具體行政行為和抽象行政行為的二者關(guān)系看，二者的性質(zhì)相同，密不可分。抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和源頭，正本清源就要從開(kāi)始審查和糾正。司法實(shí)踐中，抽象行政行為侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象屢有發(fā)生，并在一定程度上影響了政府形象。因此，加強(qiáng)人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查，公民、法人和其他組織就可以尋找到侵權(quán)的、違法的抽象行政行為的救濟(jì)渠道，從而使行政訴訟制度在更廣泛的范圍內(nèi)和更高層次上依法保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。肆意將二者割裂開(kāi)來(lái)，將不利于行政訴訟制度在我國(guó)的深入實(shí)施。

2.在司法實(shí)踐中，審理行政案件首要解決的就是對(duì)法律依據(jù)和職權(quán)依據(jù)進(jìn)行審查。即解決行政機(jī)關(guān)可不可以作為，根據(jù)什么作為的問(wèn)題。而恰恰在這方面，令出多門(mén)的問(wèn)題便集中反映出來(lái)。比如，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，許多城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)都保留有大量農(nóng)房。依托農(nóng)房引發(fā)的違法建筑，就出現(xiàn)了適應(yīng)法律的問(wèn)題。一是農(nóng)房的宅基地屬性要求出現(xiàn)違章行為需適用土地管理法，而在城區(qū)內(nèi)的違法建筑則要求適用城市規(guī)劃法，兩部法律在這一問(wèn)題的處理上大相徑庭，前者可是消除妨礙，后者則強(qiáng)制拆除。這一簡(jiǎn)單案例透視出多頭執(zhí)法給行政訴訟帶來(lái)的困難，和由于衍生出的部門(mén)規(guī)章制度沖突的混亂局面。我們無(wú)法回避的是，行政機(jī)關(guān)部門(mén)之間各自從其職責(zé)出發(fā)，各自為政，在制定法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的時(shí)候，往往顧及不到其他相關(guān)行政部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，甚至受到利益驅(qū)動(dòng)，部門(mén)間對(duì)一些有許可權(quán)、處罰權(quán)的領(lǐng)域爭(zhēng)相立法，生怕在利益分配上少分得一杯羹，解惑之表情是在于對(duì)抽象行政行為孰是孰非的依法作出判斷。依地進(jìn)行審查。最高人民法院對(duì)此曾在《關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)定與法律和行政法規(guī)規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的復(fù)函》（法函（1993）16號(hào)文件）規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法規(guī)的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定”，算是解了這一窘境的燃眉之急，但對(duì)于那些不符合上位法的規(guī)定，并與之形成沖突的規(guī)范性文件，卻顯然有“繞道走”的軟弱想法，這是我國(guó)目前行政法律、法規(guī)不夠統(tǒng)一的主要障礙。

3.目前，現(xiàn)行行政訴訟制度對(duì)待抽象行政行為持一種既觸及又回避的模棱兩可態(tài)度，反映了對(duì)抽象行政行為司法審查下的決心不大。透過(guò)幾條“羞羞答答”的規(guī)定可見(jiàn)一斑。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政

endprint

復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。用“審查申請(qǐng)”二字遮掩司法審查的本意。也正因?yàn)榫哂姓谘谥?，才使得這一規(guī)定看似進(jìn)步，實(shí)則沒(méi)有實(shí)際意義。既沒(méi)有交代訴權(quán)，又把審查權(quán)交給了與行政機(jī)關(guān)有利害關(guān)系的復(fù)議機(jī)關(guān)。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》，下同）第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的其他規(guī)范性文件。言外之

意，對(duì)不合法的、沒(méi)有效的則可以不引用。這一規(guī)定理解為人民法院在審理行政案件時(shí)，可以參照規(guī)章和規(guī)范性文件。即“對(duì)合法有效的規(guī)章必須適用，對(duì)不合法的規(guī)章有權(quán)拒絕”用“合法有效的可以引用”來(lái)回避在判斷是否合法有效過(guò)程中所進(jìn)行的司法審查。這兩條規(guī)定應(yīng)該說(shuō)保留了人民法院對(duì)抽象行政行為的有限發(fā)言權(quán)，對(duì)于抽象行政行為的司法審查有一定的推進(jìn)作用，雖然“提出審查申請(qǐng)”也好，“參照”也好均還沒(méi)有達(dá)到司法審查的法律高度，但卻表明了這樣一種態(tài)度，即規(guī)范性文件有審查判斷的必要，只是這種態(tài)度太過(guò)于隱晦罷了。

司法實(shí)踐表明，從個(gè)案審查中往往會(huì)牽扯到具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題。倡導(dǎo)把抽象行政行為納入司法審查的范圍，就是要保持行政行為司法審查的完整性，而不會(huì)在行政行為合法性審查上出現(xiàn)斷章取義，一味強(qiáng)調(diào)具體、抽象，而忽略了對(duì)整個(gè)行政行為的全面審查。翻開(kāi)牛津法律大辭典，對(duì)于行政行為的司法審查有過(guò)這樣的闡述：“它的首要原則是，如果被委以權(quán)力的人或機(jī)構(gòu)超越了這項(xiàng)權(quán)力，或行使了未經(jīng)授權(quán)的權(quán)力，這種行為就可以被法院宣布為無(wú)效。這個(gè)原則也適用于依據(jù)條件歸依權(quán)力行使的行為……”這里的“條件”也包括權(quán)力行使的依據(jù)。我們可以提出這樣的問(wèn)題，如果不能對(duì)權(quán)力行使的依據(jù)即抽象行政行為進(jìn)行司法審查的話(huà)，那么，在行政審判中還有必要進(jìn)行法律依據(jù)和職權(quán)依據(jù)的審查嗎？

三

從行政訴訟制度的發(fā)展進(jìn)程看，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍已是大勢(shì)所趨，其中尤以將抽象行政行為納入司法審查范圍的呼聲甚烈。在這種呼聲的背后，應(yīng)當(dāng)確立什么樣的審查機(jī)制就不可避免地提到了議事日程上來(lái)。為此，筆者結(jié)合司法實(shí)踐，提出以下三項(xiàng)

原則：

1.有限原則。這是從我國(guó)憲政體制的合理發(fā)展和完善的角度作考量的，《中華人民共和國(guó)立法法》遵循憲法原則，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的改變或者撤銷(xiāo)作出具體規(guī)定：即全國(guó)人大對(duì)其常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?、全?guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法規(guī)定的自治條例以及單行條例享有改變或者撤銷(xiāo)權(quán)；全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)同憲法和法律相

抵觸的行政法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法規(guī)定的自治條例和單行條例享有撤銷(xiāo)權(quán)；國(guó)務(wù)院對(duì)不

適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章享有改變或者撤銷(xiāo)權(quán)；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)對(duì)其常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)享有改變或者撤銷(xiāo)權(quán)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)政府制定的不適當(dāng)規(guī)章享有撤銷(xiāo)權(quán)；省、自治區(qū)、直轄市政府對(duì)下一級(jí)政府制定的不適當(dāng)規(guī)章享有撤銷(xiāo)權(quán)；授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，享有撤銷(xiāo)權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，再賦予人民法院司法審查權(quán)就顯得既不合時(shí)宜，也與法律規(guī)定相抵觸。而在此規(guī)定中沒(méi)有羅列的部門(mén)規(guī)范性文件和不具有普遍約束力的決定、命令以及其他抽象行政行為則可以納入司法審查的范圍。這一有限原則在保留立法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)和法規(guī)享有至高無(wú)上的改變和撤銷(xiāo)權(quán)外，使人民法院對(duì)抽象行政行為的司法審查更具體，針對(duì)具體案件所確定的審查范圍更加明確。對(duì)于確系違反法定程序或有違法內(nèi)容的部門(mén)規(guī)章和不具有普遍約束力的決定、命令，則可以直接宣布無(wú)效，予以撤銷(xiāo)或部門(mén)撤銷(xiāo)。這一做法符合我國(guó)國(guó)情，也符合抽象行政行為接受司法審查的世界潮流。

2.被動(dòng)原則。在抽象行政行為司法審查中，人民法院應(yīng)當(dāng)始終處于一種被動(dòng)的地位，即不訴不理。在此，我們要注意在審查具體行政行為中如何把握審查抽象行政行為。司法實(shí)踐中，對(duì)抽象行政行為的審查主要是通過(guò)具體行政行為的審查中顯示出來(lái)的。通過(guò)對(duì)具體行政法律依據(jù)的審查，找到抽象行政行為的違法所在或不合法、不適當(dāng)之處。針對(duì)這一情況，規(guī)章以上的抽象行政行為人民法院依照立法法享有要求與建底議審查的權(quán)力。而對(duì)于規(guī)范性文件和不具有普遍約束力的決定、命令，因?yàn)槭窃趯徖砭唧w行政行為的行政訴訟案件中體現(xiàn)出來(lái)的，在原告沒(méi)有提出撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)請(qǐng)求的情況下，不可徑直判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)。只有在原告行使撤銷(xiāo)權(quán)的情況下，才可以單一就該抽象行政行為作出全面審查，并依法作出撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)的裁判。因此，筆者不支持附帶審查的做法，這種做法勢(shì)必會(huì)造成一案兩訴的情況，對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)是一種變相歪曲。因此，實(shí)行單一訴訟的觀(guān)點(diǎn)應(yīng)到得到更廣泛的采納，而這一觀(guān)點(diǎn)的支持還需要通過(guò)《行政訴訟法》的修改予以實(shí)現(xiàn)。

3.公益原則。這是抽象行政行為自身特點(diǎn)所決定的。由于抽象行政行為的效力可能會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生廣泛影響，公益訴訟便呼之欲出了。所謂公益訴訟，我們可以理解為，是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為有權(quán)向人民法院起訴。我們知道，一份決定、命令和規(guī)范性文件的出臺(tái)，不僅僅對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，對(duì)其他利益關(guān)系人權(quán)利義務(wù)存在利害關(guān)系，而且還會(huì)對(duì)那些既不是相對(duì)人，也不是利害關(guān)系人，而是社會(huì)一分子，由于行政行為對(duì)社會(huì)公益的影響而受到影響的人產(chǎn)生影響。如果行政行為合法，公民、法人或者其他組織就有義務(wù)服從。因此他們也可以成為公益訴訟下的原告人。筆者并不主張公益訴訟的原告主體資格的無(wú)限擴(kuò)大，因?yàn)檫@一觀(guān)點(diǎn)有悖于《行政訴訟法》所規(guī)定的“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的立法目的”。同時(shí)，原告人主體資格的無(wú)限性，容易造成公益權(quán)的濫用。為此，筆者建議對(duì)于公益訴訟的原告主體資格，可以確定為直接受到違法抽象行政行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人，或者是有關(guān)公益的社會(huì)團(tuán)體和自治組織。即現(xiàn)行法律規(guī)定的行政相對(duì)人、利害關(guān)系人之外，增加社會(huì)團(tuán)體和自治組織。此外，檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家公訴人的身份，提起行政公訴的模式也值得探討。

4.可撤銷(xiāo)原則。人民法院審理行政訴訟案件，根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，可以根據(jù)不同情況做出維持、撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)、重做和變更的判決。針對(duì)抽象行政行為的特有屬性，人民法院對(duì)違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)等不合法、不適當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?，?yīng)當(dāng)做出撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)的判決。由于我國(guó)不實(shí)行判例制度，在個(gè)案中對(duì)不針對(duì)個(gè)人做出的抽象行政行為確認(rèn)違法，并不直接導(dǎo)致對(duì)以后的案件具有即判力。在此基礎(chǔ)上，已經(jīng)做出的判決只能作用證據(jù)使用，而不能作為判例適用。這是在處理抽象行政行為案件中應(yīng)當(dāng)注意的。此外，對(duì)于抽象行政行為，人民法院也不能通過(guò)司法審查做出修正和變更的裁判。這是由司法權(quán)不可替代行政權(quán)的法制要求所決定的，也是防止抽象行政行為司法審查“冒進(jìn)”，造成司法權(quán)侵害行政權(quán)所必須堅(jiān)持的一項(xiàng)司法原則。

著名行政法學(xué)者應(yīng)松年先生在其主編的《行政法學(xué)新論》中講道：“合法性審查僅限于具體行政行為，這種規(guī)定并不能涵蓋行政審判的全部?！苯裉欤覀?cè)谔接懗橄笮姓袨樗痉▽彶檫@個(gè)法律問(wèn)題的過(guò)程中，更寄希望于在認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)行《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)取得的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，從保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政的角度出發(fā)，不斷審視行政訴訟制度的發(fā)展前景，強(qiáng)化人民法院在行政行為合法性審查中的職責(zé)與作用，特別是在改進(jìn)和完善抽象行政行為的司法審查制度上引入新的訴訟理念，注入新思維，真正把司法審查這篇文章做好。

參考文獻(xiàn)：

［1］江心新.WTO與司法審查.人民法院出版社，2002-06.

［2］［英］戴維·M·沃克.牛津法律大辭典.鄧正來(lái)，等，譯.光明日?qǐng)?bào)出版社，1988.

［3］應(yīng)松年.行政法學(xué)新論.中國(guó)方正出版社，1998-06.

編輯 魯翠紅

endprint