□唐洪森

略論制度治黨

□唐洪森

政黨制度，是當(dāng)代政治體制的核心，是主導(dǎo)一國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的支配性力量。立足于當(dāng)代中國社會國情、社情、黨情、世情，以中國共產(chǎn)黨的建設(shè)之根本——制度治理為重點，著眼于深入探討制度治黨的時代背景、基本理念、指導(dǎo)思想、結(jié)構(gòu)性設(shè)計、核心體系，以及運行機制與歷史經(jīng)驗教訓(xùn)等。目的是將中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)放大在經(jīng)濟全球化、政治民主化、文化多元化浪潮當(dāng)中，吸收和借鑒人類優(yōu)秀文明成果，綜合黨的制度建設(shè)的歷次成果，分析影響黨的建設(shè)成敗的根本因素，進而提出具有時代特征的積極觀點與見解，更好地服務(wù)于執(zhí)政黨的建設(shè)事業(yè)。

中國共產(chǎn)黨 黨的建設(shè) 制度治黨

選取黨的建設(shè)的一個重要著力點，即制度治黨問題加以研究，并形成若干有現(xiàn)實意義的共識，進一步探索黨建研究新途徑。可以說，執(zhí)政能力水平不僅僅是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的個人素質(zhì)問題，更重要的是執(zhí)政黨怎樣從總體制度上加以設(shè)計，尤其是在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，更具有長足發(fā)展的戰(zhàn)略意義。

一、探討制度治黨的現(xiàn)實意義

歷史經(jīng)驗再三表明，能夠始終走在時代前列的政黨，才有長期執(zhí)政的資格；而當(dāng)一個政黨明顯落后于時代，便會被時代潮流所裹挾，遲早會退出政治舞臺的。因此，始終堅持走在時代前列，才能從傳統(tǒng)的革命政黨轉(zhuǎn)向時代意義的現(xiàn)代政黨。梳理中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭年代依靠強有力的組織制度治黨、新中國成立后依靠歷次政治運動治黨、改革開放以來不斷推出規(guī)章條例治黨的歷史脈絡(luò)，深刻理解領(lǐng)悟黨的十八大精神實質(zhì)，重新審視改革開放以來中國共產(chǎn)黨制度治黨的歷史脈絡(luò)、指導(dǎo)思想、行動部署、制度安排等，不難發(fā)現(xiàn)，為推行馬克思主義中國化和黨的建設(shè)新的偉大工程，中共中央和各級黨組織曾做出過諸多積極有益的探討。綜合這些年的黨建實踐，集中體現(xiàn)如下三點意義：

（一）黨內(nèi)制度的合法化。現(xiàn)實中國正處在社會變革和轉(zhuǎn)型的歷史路口，未來一二十年則是發(fā)展的關(guān)鍵期，能否向現(xiàn)代政治文明順利轉(zhuǎn)型，很大程度上取決于執(zhí)政黨制度設(shè)計的合法化。即是符合民眾和國家利益的價值取向，符合社會進步歷史潮流，符合國家憲法及法律規(guī)定，才能獲得最大的民意支持，贏得最廣泛的群眾基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)制度的體系化。執(zhí)政黨的制度建設(shè)，是整個黨組織運行所依據(jù)的原則、體制、程序、規(guī)則等要素的綜合，包括黨的根本制度、基本制度、具體制度（組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、監(jiān)督制度、生活制度、選舉制度、財產(chǎn)制度等）。其中的核心是黨章，用以規(guī)范和制約全黨行為的總章程，也是立黨、治黨、管黨的總章程。各個制度之間有機聯(lián)系、相互呼應(yīng)、彼此協(xié)調(diào)、互相制衡，共同構(gòu)成中國共產(chǎn)黨制度的整體，推進政黨踐行現(xiàn)代化過程，達到持續(xù)長久執(zhí)政的目的，實現(xiàn)民族和國家興盛富強的目標。

（三）黨內(nèi)制度的科學(xué)化。政黨活動必須嚴格按照制度化方式運行，彰顯負責(zé)任的政黨形象。重要的是政黨的制度化、科學(xué)化水平，直接影響其執(zhí)政模式與能力水平，特別是在錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢面前，表現(xiàn)出超強勢的大智慧與世界戰(zhàn)略眼光。中國共產(chǎn)黨自新中國成立后，不斷地提高執(zhí)政能力水平，使決策水準更加科學(xué)化，成為當(dāng)代中國社會發(fā)展的助推力。而其制度化水平，在不同的歷史時期具有不同的特點，發(fā)揮著特殊的作用?？傮w來看，中國共產(chǎn)黨制度化水平較之世界其他政黨普遍水平為高，具有鮮明的穩(wěn)定性、實效性、科學(xué)性的特點。

但與未來相當(dāng)長時期內(nèi)社會發(fā)展的客觀要求，明顯存在著不足。例如：黨內(nèi)民主權(quán)力交替規(guī)則，改變傳統(tǒng)的依靠權(quán)威確定的通常做法，應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)，以更民主的方式來決定領(lǐng)導(dǎo)者；地方上的市級以下的各級黨組織應(yīng)首先普遍通過一定程度的民主選舉方式產(chǎn)生。這一點，在四川省平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子“公推公選”的黨內(nèi)民主試點工作中，已經(jīng)反映了黨內(nèi)基層民主制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢。

如何認識與實踐探索中國共產(chǎn)黨制度治黨方式方法與道路問題，從現(xiàn)代化過程中國家政黨制度與政治生活穩(wěn)定關(guān)系角度，對于實現(xiàn)政黨制度治理下社會政治較長期和諧穩(wěn)定局面，無疑意義重大。

二、實現(xiàn)制度治黨的主要內(nèi)容

提高黨建科學(xué)化水平的主要措施，即是認真考慮怎樣貫通制度治黨的長遠利益問題。而若真正實現(xiàn)制度治黨戰(zhàn)略發(fā)展目標，必須以執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)諸項制度為載體，深入剖析各項制度內(nèi)部、制度與制度之間的有機聯(lián)系，從中提煉馬克思主義執(zhí)政黨的時代特色，探尋其發(fā)展軌跡及其規(guī)律性。同時綜合比較中外政黨制度的差異化，梳理中國共產(chǎn)黨制度治黨的發(fā)展脈絡(luò)，從而達到制度治黨工作更上新臺階的戰(zhàn)略發(fā)展目標。

首先是中國共產(chǎn)黨治黨的根本制度，這是處理黨內(nèi)各種關(guān)系所遵循的根本原則、規(guī)則。如以黨章為核心的根本制度，由黨的最高權(quán)力機構(gòu)制定與修改，具有黨內(nèi)最大的權(quán)威性和普遍的適用性。

其次是中國共產(chǎn)黨治黨的基本制度，這是處理黨內(nèi)某一方面關(guān)系所遵循的基本原則、規(guī)則，如黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨員權(quán)利保障條例、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例等，分別規(guī)范了黨內(nèi)監(jiān)督制約關(guān)系、黨員權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用關(guān)系。

再次是中國共產(chǎn)黨治黨的具體制度，這是處理黨內(nèi)某一個方面關(guān)系所遵循的具體規(guī)定和要求，具有可操作性以及程序規(guī)范等。

當(dāng)然，治黨的具體制度內(nèi)容很多，主要包括組織制度、選舉制度、監(jiān)察制度、情況通報制度、詢問和質(zhì)詢制度，等等。僅以如下幾個具體制度為例：

學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)。按照馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨的要求，不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式方法，改變傳統(tǒng)的學(xué)習(xí)教育模式，融入現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)教育技術(shù)；全面學(xué)習(xí)過程中，重視實踐學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，豐富理論指導(dǎo)實踐內(nèi)容；倡導(dǎo)改革創(chuàng)新，努力從黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)等各個方面突破。

黨內(nèi)巡視制度。自黨的十六大提出“建立巡視制度”到中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》的七年中，黨內(nèi)巡視制度從決策構(gòu)想到制定規(guī)范，從局部試點到全面展開，進展較快，成效顯著。黨的十七大明確提出了“完善巡視制度”的要求，黨的十八屆三中全會更是確定“改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。目前主要問題是：巡視機構(gòu)設(shè)置與人員配置、巡視的對象及重點、巡視的手段和方法、巡視成果的運用轉(zhuǎn)化等，如何再進一步細化、規(guī)范化，并以制度化固定下來。

黨內(nèi)懲治和預(yù)防腐敗制度。注重懲治腐敗成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，加強經(jīng)常性、案例型的警示教育，使其切實起到震懾犯罪、教育干部的作用。認識腐敗也是由量變到質(zhì)變的過程這一規(guī)律，要“老虎”、“蒼繩”一起打，這樣才不至于積重難返。統(tǒng)籌兼顧、齊抓共管，形成一個協(xié)調(diào)運行的機制，密切配合，抓好中央系列制度文件的貫徹落實，減少腐敗發(fā)生的幾率和壓縮腐敗滋生的空間。同時也要進一步加大改革和創(chuàng)新力度，不斷消除體制機制障礙和堵塞制度漏洞。不僅要懲惡，同時也要揚善，根本在于給人以出路和正確的引導(dǎo)。

總之，黨的制度建設(shè)必須朝著形成健全的權(quán)力運行機制方向發(fā)展，必須根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動規(guī)律來設(shè)計一整套制度鏈，使各項制度之間能有機結(jié)合、相互補充、配套銜接，以此建立黨內(nèi)權(quán)力運行的科學(xué)機制。

三、推行制度治黨必須突破的重點和難點

制度治黨勢在必行，首當(dāng)其沖的是黨內(nèi)民主制度。之所以選取黨內(nèi)民主制度為研究的重點，這是因為黨內(nèi)黨外以至社會各界普遍關(guān)注和議論的重點之一。

黨的十六大報告已經(jīng)提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”的論述，這在全黨上下已成共識。黨的十七大報告又提出“尊重黨員主體地位”，黨的十八大報告則進一步明確為“保障黨員主體地位”，“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”，①《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012年版。說明黨內(nèi)運行體制從高度集中向民主化轉(zhuǎn)變的方向已經(jīng)十分清楚。實際上，黨內(nèi)民主的一個核心內(nèi)容，就是千方百計地尊重黨員的主體地位，激活8500多萬黨員的主體意識。但是，因為現(xiàn)在尚未有整體的制度設(shè)計，無法加速黨內(nèi)民主制度的實現(xiàn)。例如：如何實現(xiàn)黨務(wù)公開、黨內(nèi)民主選舉、黨內(nèi)言論開放、解決黨內(nèi)官僚化傾向等諸多問題，既能從理論上說得通，又能在實踐上具有可操作性，還有待于具體措施制定落實。所以，著重從黨內(nèi)民主制度方面取得突破性研究進展，是為制度治黨方略擇定的重點。

還應(yīng)當(dāng)關(guān)注的另一個重點，即是黨內(nèi)各項制度之合理銜接。黨內(nèi)無論哪個層次的制度，最終都涉及到三方面的銜接，即黨內(nèi)單項制度內(nèi)部的銜接，黨內(nèi)制度相互間的銜接，黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接。因此，全面加強黨內(nèi)制度設(shè)置的銜接，是建立健全黨的制度的重要環(huán)節(jié)。正如習(xí)近平總書記在為黨的十八屆三中全會決定作說明時所指出的那樣：“制度總是需要不斷完善”；“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措”。②習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日。

誠然，真正實現(xiàn)制度治黨，還存在著許多難點，絕不是較短時間內(nèi)容易克服的。重要的是，如何重構(gòu)黨內(nèi)三大基本制度：

其一，黨的先進文化思想制度。

堅持制度創(chuàng)新是代表中國共產(chǎn)黨先進文化前進方向的制度保證。發(fā)展中國特色社會主義民主政治文化，必須不斷積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，從黨情、國情出發(fā)，堅定不移地走自己的政治發(fā)展道路，堅持執(zhí)政黨政治制度的自我完善和發(fā)展。要著重加強黨內(nèi)先進文化思想制度和民主政治制度建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。

其二，黨內(nèi)選舉制度。

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項根本制度，是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標志，是黨內(nèi)民主的主要實現(xiàn)形式。從各級別領(lǐng)導(dǎo)干部提拔升遷使用來看，之所以出現(xiàn)一些買官賣官、跑官要官的非正?，F(xiàn)象，除了依靠個人能力通過正常渠道之外，還有許多人是采取溜須拍馬、拉幫結(jié)派、裙帶關(guān)系等各種非正常途徑提拔升遷的。因此，加強黨內(nèi)選舉制度建設(shè)，逐步擴大直接選舉范圍；改進候選人的提名方式，適當(dāng)擴大差額選舉比例，有利于不斷拓展黨內(nèi)選舉的視野、提高黨內(nèi)選舉的質(zhì)量；規(guī)范尊重和體現(xiàn)選舉人意志的選舉程序，保障黨員的民主選舉權(quán)利；建立健全與黨內(nèi)選舉制度相配套的任期制、免職制和辭職制等相關(guān)制度，積極營造各方面優(yōu)秀人才脫穎而出的制度環(huán)境，改變實際生活中存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變相終身制現(xiàn)象。

其三，黨內(nèi)監(jiān)察制度。

毋庸諱言，目前黨內(nèi)存在形形色色的人治思想、特權(quán)思想、官本位思想和等級觀念，造成了高高在上脫離群眾的官僚主義、形式主義和嚴重的消極腐敗現(xiàn)象。這是黨內(nèi)的監(jiān)察不健全、權(quán)力得不到有效的制約、權(quán)力高度集中于“一把手”、上下級之間的平等關(guān)系變成了人身依附關(guān)系，使得濫用權(quán)力的現(xiàn)象頻繁產(chǎn)生。因此，黨內(nèi)監(jiān)督的重點是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，干部的權(quán)力越大，越應(yīng)受到嚴格的有效的制約和監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)用制度來保證黨內(nèi)監(jiān)督渠道的暢通，嚴格黨代會的監(jiān)督制度、黨委會監(jiān)督常委會的制度，健全上下級組織之間的監(jiān)督制度。要充分發(fā)揮各級紀檢機關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的職能作用，認真履行紀檢工作的職責(zé)。要實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度，要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定“十六字原則”，進一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，發(fā)揮好全委會的作用，健全常委會的決策程序。

總之，梳理提出“制度治黨”的時代背景與演繹脈絡(luò)，結(jié)合今日之中國經(jīng)濟與社會改革發(fā)展的總體形勢，理性思考與分析制約“制度治黨”的復(fù)雜因素，展望執(zhí)政黨大力推進“制度治黨”的指導(dǎo)思想、理論認識、動員手段、治黨成效、發(fā)展前景等，服務(wù)于構(gòu)建“制度治黨”的和諧關(guān)系，是新時期黨建工作的著力點。

責(zé)任編輯：凌 雁

作者唐洪森，男，浙江海洋學(xué)院宣傳部部長兼新聞中心主任，教授（舟山 316000）。