鄒詠琴

摘 要：峽江縣地處贛中腹地，是個(gè)典型的人口小縣、農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政弱縣。如何做大做強(qiáng)峽江經(jīng)濟(jì)成為歷屆政府工作的重中之重。峽江縣城1997年從巴邱鎮(zhèn)東遷到水邊鎮(zhèn)，老城巴邱山清水秀，商貿(mào)繁榮，人氣較旺，新城水邊道教文化、古村文化厚重，區(qū)位優(yōu)勢明顯。政府創(chuàng)造性地提出了“一城兩區(qū)、一江兩岸”共謀發(fā)展的戰(zhàn)略思路，為加快峽江新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指明了方向?！俺侵写濉弊鰹槌鞘械囊徊糠謱⒊蔀槲磥沓擎?zhèn)化的核心生力軍，本文圍繞我縣“城中村”建設(shè)現(xiàn)狀及成因、實(shí)施“城中村”規(guī)劃的意義、實(shí)施“城中村”規(guī)劃的思路等方面展開闡述，對我縣的“城中村”建設(shè)發(fā)展提出了一些管窺之見。

關(guān)鍵詞：峽江縣；“城中村”；改造規(guī)劃；城市管理；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；城鎮(zhèn)化

一、“城中村”的相關(guān)知識

由于“城中村”在城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣而被劃入城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習(xí)性，又?jǐn)[脫不了農(nóng)村固有的特質(zhì)，是二者的混合體。

（一）“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)

城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)大體可分為三類：

（1）已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)，村已經(jīng)被城市完全包圍，原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民，只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經(jīng)過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。

（2）正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權(quán)部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。

（3）尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。

“城中村”中存在的土地所有權(quán)狀態(tài)有國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類，兩種土地所有權(quán)從表象看，僅是所有權(quán)主體不同而已，但其實(shí)質(zhì)是不平等的，表現(xiàn)在：（1）國家所有權(quán)的權(quán)利主體是國家，而集體所有權(quán)的權(quán)利主體為集體。根據(jù)土地法第10條：集體所有權(quán)的權(quán)利主體又分為：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權(quán)在集體與國家之間可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化，且是單方的，只能由集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化，而不能是國家向集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化；同時(shí)集體所有權(quán)主體之間是不能相互轉(zhuǎn)化的。（2）集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，方式為出讓，這種行為其實(shí)質(zhì)可以看作是一種買賣，只不過是一種強(qiáng)買強(qiáng)賣罷了，只有一方當(dāng)事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農(nóng)村集體）意思表示，農(nóng)村集體只有強(qiáng)制取締的義務(wù)，這就難以保證交易的公平了，自然出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中征地賠償款太低，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件的發(fā)生。（3）兩種所有權(quán)的權(quán)能上也是完全不平等，主要體現(xiàn)在兩種土地使用權(quán)上。而“城中村”土地所有權(quán)往往表現(xiàn)國家所有權(quán)借助“公共利益的需要”而不斷地?cái)U(kuò)大，“城中村”集體土地所有權(quán)逐漸縮小的趨勢；同時(shí)也表現(xiàn)集體土地所有者已經(jīng)看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益，因此，農(nóng)村集體在土地所有權(quán)交易中開始嘗試用市場價(jià)格討價(jià)還價(jià)，甚至漫天要價(jià)，憑此來保留其土地所有權(quán)，村落在城市中得以延續(xù)。

（二）“城中村”土地使用權(quán)狀態(tài)

“城中村”現(xiàn)實(shí)存在的情形：①未批亂建；②已批多建；③亂占亂圈；④非法租賃土地；⑤以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)；⑥用集體土地抵押貸款；⑦用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。此外，規(guī)劃管理不到位及土地開發(fā)巨額利益，致使“城中村”土地如“五代十國”混亂。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復(fù)雜性以及相比較于國有土地使用權(quán)的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權(quán)的差別使“城中村”得以客觀存在。

二、峽江縣“城中村”建設(shè)現(xiàn)狀及成因

峽江縣因位于千里贛江最狹處而得名，母親河贛江把峽江分成河?xùn)|、河西兩個(gè)片區(qū)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，逐漸形成了河?xùn)|以縣城水邊，河西以老縣城巴邱鎮(zhèn)為中心的經(jīng)濟(jì)圈。作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”受縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展輻射帶動，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化顯著提高。2012年，我縣城鎮(zhèn)化率為38.28%，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到54.28%。經(jīng)濟(jì)快速增長，商貿(mào)區(qū)聚集，外來流動人口涌入，“城中村”作為城市的一塊“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村”由村民、市民和流動人口混合構(gòu)成。流動人口成為主要犯罪群體，治安形勢嚴(yán)峻。（2）城市規(guī)劃滯后，“兩違”（違法、違章建筑）相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，占路建房、朝向混亂、道路封閉、出入不便，村民叫苦不迭。（3）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，“城中村”“兩違”建設(shè)增多，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣，管理混亂，等。這些現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響了城市的美觀，造成了城市土地資源及空間的浪費(fèi)，而且直接造成了政府征地難，拆遷難，埋下了許多社會治安隱患，也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，成為困擾峽江城市發(fā)展的“痼疾”。城市管理部門采取過多種措施，但收效甚微。“兩違”建設(shè)同“城中村”如影隨形，究其原因，主要有：

1.村民住房緊張，建房剛性需求旺盛與規(guī)劃滯后矛盾突出。長期以來，“城中村”一直沒有進(jìn)行規(guī)劃。部分村民住房破舊，子女婚嫁急待用房，購買商品房又無經(jīng)濟(jì)實(shí)力，村民建房安置又沒有真正實(shí)行到位，致使部分村和村民頂風(fēng)違法（章）建房，以解燃眉之急，許多村莊都是先建設(shè)后規(guī)劃，搶占、亂占耕地現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

2.利益驅(qū)動是主要原因。隨著城市建設(shè)步伐的不斷加快和城市中心的拓展，多數(shù)“城中村”的區(qū)位優(yōu)勢明顯提高。加之傳統(tǒng)種、養(yǎng)殖投入大，見效慢甚至無利可圖，致使部分村民利用自己承包的集體土地建房搞經(jīng)營或出租謀取利益。endprint

3.管理機(jī)制存在漏洞，工作上沒有形成合力，主要表現(xiàn)為事前監(jiān)督不力和事后處罰不力。以前“城中村”農(nóng)民建房由政府、村委、國土資源管理局等職能部門共同管理，近幾年由于政府、村委缺乏工作經(jīng)費(fèi)和專業(yè)執(zhí)法人員，基本上形成國土資源管理局一家獨(dú)管的局面。受部門利益驅(qū)動，部分職能部門工作人員對搶地、占地等違法建房現(xiàn)象不作為，或者作為不力，形成違法事實(shí)以后處以輕微罰款，處罰不到位，違法成本低廉。規(guī)劃建設(shè)部門有執(zhí)法人員，沒有專門的執(zhí)法大隊(duì)，工資自收自支，更沒有工作經(jīng)費(fèi)來源，本應(yīng)承擔(dān)規(guī)劃監(jiān)管職能的專業(yè)技術(shù)人員不得不為工資疲于奔命，疏于監(jiān)管也是造成“城中村”“兩違”建房的一個(gè)重要原因。

4.“城中村”的村干部、村民缺乏城市意識、規(guī)劃意識。多數(shù)群眾認(rèn)為建房只需要經(jīng)過國土資源管理局審批即可，先建后批，批小建大現(xiàn)象較多，最后交罰款了事，其結(jié)果是不僅建房戶型、朝向、通風(fēng)、采光均不理想，而且造成了耕地的極大浪費(fèi)，形成了大量的空心村。

三、實(shí)施“城中村”規(guī)劃，規(guī)范“城中村”建設(shè)的意義

規(guī)范巴邱鎮(zhèn)、水邊鎮(zhèn)“城中村”農(nóng)民建房，啟動“城中村”規(guī)劃，對提升峽江縣城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，切實(shí)改善城市形象具有重要的戰(zhàn)略意義。

1.實(shí)施“城中村”規(guī)劃，突出規(guī)劃的引領(lǐng)作用，不僅可以使村民建房有法可依，更有效地遏制“兩違”建設(shè)現(xiàn)象。農(nóng)村建房審批以村莊規(guī)劃為準(zhǔn)，完善審批手續(xù)，從源頭上遏制“兩違”建設(shè)的發(fā)生。

2.實(shí)施“城中村”規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，可以加強(qiáng)政府對村民建房的監(jiān)管力度，穩(wěn)定全縣的土地市場、房地產(chǎn)交易市場。由于“城中村”土地所有權(quán)的特殊性，初級市場（土地流轉(zhuǎn)市場）運(yùn)行機(jī)制不完善，加之“兩違”建設(shè)成本較低廉，村民租售房隨意叫價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了房地產(chǎn)市場，政府管理難度大，規(guī)范“城中村”建設(shè)，把農(nóng)村商品房交易納入良性發(fā)展的市場化軌道，對穩(wěn)定峽江的土地及房地產(chǎn)交易市場不無裨益。

3.實(shí)施“城中村”規(guī)劃，堅(jiān)持“高起點(diǎn)規(guī)劃，高質(zhì)量管理”，能極大地改善“城中村”臟、亂、差面貌。要把峽江建設(shè)成為宜宜業(yè)的生態(tài)新城，必須將“城中村”納入城市總體規(guī)劃，完善“城中村”各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，努力把“城中村”打造成縣城發(fā)展的后花園。當(dāng)前，我縣要抓住創(chuàng)建生態(tài)園林城市、森林城市、衛(wèi)生城市、文明城市“四城同創(chuàng)”的有利時(shí)機(jī)，以玉笥山道教為主的夢文化、以古村湖洲為主的歷史文化、以贛江為背景的山水文化這三條主線為依托，將我縣的旅游經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，提升我縣人氣，積聚商氣。

4.實(shí)施“城中村”規(guī)劃，加快廉租房和農(nóng)村保障房建設(shè)，關(guān)注困難弱勢群體。針對城鎮(zhèn)低收入人群和“城中村”失地農(nóng)民分類核定，給予不同級別的補(bǔ)助，規(guī)劃建設(shè)一批廉租房和農(nóng)村保障房，也是我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要途徑。

四、實(shí)施“城中村”規(guī)劃及管理的幾點(diǎn)思路

（一）將“城中村”建設(shè)納入城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘?，人們?yōu)榱烁篮玫纳疃粼诔鞘小?，幾千年前的先哲亞里斯多德一語中的。城鎮(zhèn)化夢想，是中國夢的重要組成部分，“過上城里人一樣的生活”，是農(nóng)民最樸素而直觀的中國夢。在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的今天，實(shí)施城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，它不是簡單地“造大城、建新區(qū)”城鎮(zhèn)擴(kuò)張運(yùn)動?！俺侵写濉币?guī)劃建設(shè)和改革，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略繞不過的坎，全方位推進(jìn)土地、戶籍、住房、社會保障、就業(yè)等配套改革，最大限度地讓利于失地農(nóng)民，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓“城中村”失地農(nóng)民吃飽、穿曖、住好，有收入，有產(chǎn)業(yè)支撐，是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

（二）大力發(fā)展“城中村”村級經(jīng)濟(jì)，改善人民生活

隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)張，農(nóng)民的賴以生存的土地資源越來越少，失地農(nóng)民的生計(jì)問題越來越突出。政府除了要大力發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)，消化吸收農(nóng)村剩余勞力之外，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，大力推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民生活水平的一條出路。通過村鎮(zhèn)聯(lián)動和村落連片建設(shè)，對“城中村”進(jìn)行全域性、一體化高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，利用峽江縣貨運(yùn)物流快速發(fā)展的機(jī)遇，引導(dǎo)農(nóng)民從事運(yùn)輸，餐飲等服務(wù)業(yè)。將贛江河畔、沂江河畔沿線村莊劃定為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃圈，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)展大棚蔬菜、經(jīng)濟(jì)林果業(yè)、高效種養(yǎng)業(yè)、萬畝農(nóng)田綜合改良示范區(qū)等，由農(nóng)業(yè)服務(wù)工業(yè)到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過招商引資或引導(dǎo)本地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等方式大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。

（三）因地制宜開展“城中村”規(guī)劃和建設(shè)

要充分挖掘“城中村”歷史文化，溶入設(shè)計(jì)理念，創(chuàng)造提升文化品位，推出特色村、亮點(diǎn)村。河?xùn)|片區(qū)以古村湖洲為核心，輻射帶動沂江河畔館頭、沂溪、加坊、下痕等村，河西片區(qū)以巴邱老城區(qū)為核心，訪古追昔，尋根問祖，開展尋找文化名人、歷史文物古跡活動，充分挖掘歷史文化。峽江從明朝嘉靖1526年始置縣，有文字記載的歷史不過500年左右，大多名人古跡無從考證。要發(fā)動全縣人民，根據(jù)民間傳說，文獻(xiàn)資料記載，完善人物傳記，做好民間傳統(tǒng)文化傳承。對現(xiàn)有歷史文物古跡，制定保護(hù)措施，劃定保護(hù)范圍，對有歷史故事的加以包裝使之成為該村的文化特色、亮點(diǎn)。對沒有歷史故事的通過對聯(lián)、征文等方式，吸引文人墨客雕琢創(chuàng)造提升文化品位。通過規(guī)劃，推出特色村、亮點(diǎn)村，打破千村一面，照搬照套的現(xiàn)象。

（四）完善“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市供水、排水、有線電視和寬帶等城市基礎(chǔ)設(shè)施都要覆蓋“城中村”，規(guī)劃要順勢而為，保留完善原有的基礎(chǔ)設(shè)施，與城市總體規(guī)劃接軌。在基礎(chǔ)設(shè)施延伸的同時(shí)，不去改變土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)不變。讓“城中村”農(nóng)民享受和城市居民同樣的公共服務(wù)和設(shè)施，成為名副其實(shí)的城里人。以前政府往往是先把產(chǎn)權(quán)由集體轉(zhuǎn)化為國有，市政設(shè)施才進(jìn)行配套，造成諸多基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)和不均衡發(fā)展。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以“城中村”農(nóng)民的居住條件，提升城市形象，還可以提高周邊土地經(jīng)濟(jì)效益和利用價(jià)值，讓政府和農(nóng)民雙重受益。

（五）堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可操作性endprint

按照“因地制宜、注重生態(tài)、適度超前、功能齊全、彰顯個(gè)性、注重節(jié)儉”的原則組織編制“城中村”規(guī)劃，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，技術(shù)部門指導(dǎo)，村民自建的方式，群策群力建好“城中村”。受傳統(tǒng)觀念影響，村民新建房屋多臨路而建，以致形成大量的空心村，規(guī)劃要以改造空心村為主，劃定村莊建房范圍，嚴(yán)禁村民在規(guī)劃范圍之外搶地，占地，嚴(yán)格建房審批手續(xù)。規(guī)劃要尊重現(xiàn)實(shí)，實(shí)施分批錯(cuò)位建設(shè)，避免大拆大建，造成不必要的浪費(fèi)。建房強(qiáng)調(diào)注重效益，選好適合的戶型，應(yīng)充分體現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)不高質(zhì)量高，面積不大功能全，占地不多環(huán)境美?！?/p>

（六）重視規(guī)劃的龍頭作用，加強(qiáng)管理體制建設(shè)

“三分建設(shè)、七分管理”，規(guī)劃若不能實(shí)施，再美的藍(lán)圖也只是設(shè)想。首先，針對部分“城中村”的村干部、村民城市意識、規(guī)劃意識、法律意識淡薄，政府要高度重視，縣鄉(xiāng)村形要成合力，定人定崗定責(zé)落實(shí)，層層宣傳發(fā)動，散發(fā)資料，張貼標(biāo)語，懸掛橫幅，利用廣播、電視造勢宣傳規(guī)劃的重要作用，在全縣形成良好的規(guī)劃輿論氛圍，讓群眾自覺參與規(guī)劃、服從規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃，使規(guī)劃不再是紙上畫畫，墻上掛掛，領(lǐng)導(dǎo)話話，而具有實(shí)際操作價(jià)值。其次，要完善城市規(guī)劃管理隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平，采取“走出去，請進(jìn)來”等方法，提升規(guī)劃及管理理念，要跳出峽江看峽江，多學(xué)習(xí)借鑒其他兄弟縣市先進(jìn)的城市規(guī)劃建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。再次，要嚴(yán)格執(zhí)行“建設(shè)一盤棋，審批一枝筆”，村民建房規(guī)劃先行，實(shí)行陽光審批。要加強(qiáng)規(guī)劃管理體制建設(shè)，使規(guī)劃兼有管理和服務(wù)雙重職能。

聯(lián)合國秘書長潘基文在“世界城市狀況報(bào)告”中曾提過：城市是人類最復(fù)雜的作品之一，從來沒有完成，也從來沒有確切的形態(tài)，就象沒有終點(diǎn)的旅程，它是過去、是現(xiàn)在、更是未來?！俺侵写濉笔浅鞘胁豢煞指畹囊徊糠?，它的建設(shè)和未來發(fā)展直接影響到城市的定位和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。以人為本的城鎮(zhèn)化不是簡單地GDP的增長，而是人民幸福指數(shù)的提高。如何走出一條具有峽江特色的城鎮(zhèn)化道路，歷屆政府殫精竭慮，不斷探索和改進(jìn)。實(shí)施“城中村”規(guī)劃，為我縣加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平有重要的現(xiàn)實(shí)意義，將成為峽江城鎮(zhèn)化不可或缺的重要途徑。

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