張志澤

內(nèi)容摘要：十八屆三中全會(huì)明確提出了要建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系，提升國家整體治理能力的要求，涵蓋社會(huì)管理與建設(shè)層面的國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。社會(huì)組織管理的科學(xué)化、規(guī)范化是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇?，F(xiàn)代國家治理體系應(yīng)當(dāng)包括政府治理、市場治理和社會(huì)治理，社會(huì)組織管理優(yōu)化是社會(huì)治理最本質(zhì)的內(nèi)容之一。著眼于國家治理的現(xiàn)代化走向，通過對(duì)我國社會(huì)組織管理的系統(tǒng)審視和反思，把脈我國社會(huì)組織管理實(shí)踐，圍繞許可登記機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制、法律保障機(jī)制、文化保障機(jī)制和制度吸納機(jī)制五個(gè)層面探討社會(huì)治理層面的國家治理現(xiàn)代化，社會(huì)組織管理在現(xiàn)代國家治理體系框架內(nèi)才能進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織 國家治理 現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)明確提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！七M(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。可見，涵蓋社會(huì)管理與建設(shè)層面的國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。雖然我國社會(huì)組織的發(fā)展令世人矚目，但是由于現(xiàn)存的大部分社會(huì)組織官辦色彩濃厚，其主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員大部分是從政府部門派生，在組織管理上還是傳統(tǒng)的管理方式，這種管理方式往往因其缺乏對(duì)環(huán)境的應(yīng)變能力，客觀上制約了社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展，缺乏專業(yè)性的對(duì)組織目標(biāo)的長遠(yuǎn)考慮而使組織陷入低效率運(yùn)行的困境。同時(shí)，組織外部環(huán)境的變化，如有限的社會(huì)資源帶來的社會(huì)組織之間的競爭，政府政策的導(dǎo)向等都對(duì)包括社會(huì)組織管理在內(nèi)的治理能力現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)。

問題的提出

在政治學(xué)與社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域，社會(huì)組織往往被視為政府和市場之外的獨(dú)立的社會(huì)領(lǐng)域。德國的哈貝馬斯將社會(huì)區(qū)分為“私人領(lǐng)域”和“公共領(lǐng)域”，進(jìn)而把整個(gè)社會(huì)分成“公共領(lǐng)域—私人領(lǐng)域—國家”三個(gè)部分。他的“公共領(lǐng)域”包括“教會(huì)、文化團(tuán)體和學(xué)會(huì)，還包括了獨(dú)立的傳媒、運(yùn)動(dòng)和娛樂協(xié)會(huì)、辯論俱樂部、市民論壇和市民協(xié)會(huì)，此外還包括職業(yè)團(tuán)體、政治黨派、工會(huì)和其他組織等”。哈貝馬斯視“公共領(lǐng)域”為“市民社會(huì)的核心機(jī)制”，“是由非國家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組織成的”（哈貝馬斯，1999）。 中國學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注始于20世紀(jì)90年代，目前對(duì)于社會(huì)組織的研究中較早的研究主要是對(duì)國外社會(huì)組織、社會(huì)組織的理論和發(fā)展情況的介紹，多側(cè)重于實(shí)證分析與個(gè)案研究。進(jìn)入21世紀(jì)，出現(xiàn)了一批以我國本土社會(huì)組織的實(shí)證研究和個(gè)案調(diào)研為基礎(chǔ)的研究，如王名從事的NGO個(gè)案研究（王名，2013），何增科通過公民社會(huì)的視角對(duì)社會(huì)治理機(jī)制的研究引入第三部門等（何增科，2008），為國內(nèi)社會(huì)組織研究積累了豐富的實(shí)證資料。然而，在政府失靈和市場失靈理論中，忽略了社會(huì)部門本身的缺陷，社會(huì)組織作為人類服務(wù)的提供者不是萬能的，它也有固有的缺陷，會(huì)產(chǎn)生管理失靈，如最近曝光的公益型基金會(huì)丑聞就說明了社會(huì)組織管理機(jī)制均衡的重要性。

通過檢索CNKI清華同方數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前系統(tǒng)研究社會(huì)組織管理機(jī)制現(xiàn)代化的研究成果較少，此前的研究成果多比較籠統(tǒng)，集中于有關(guān)社會(huì)組織作用及其發(fā)展路徑的研究，鮮有立足管理機(jī)制著眼于國家整體治理能力提升、治理體系完善的研究成果。因此，只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理必須要建立能夠吸納有序參與的管理機(jī)制，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，才能真正實(shí)現(xiàn)整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與社會(huì)管理格局，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。對(duì)此，美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定的先決條件是政黨制度能夠吸收現(xiàn)代化中出現(xiàn)的新生社會(huì)力量，“不同類型的政黨適應(yīng)和擴(kuò)大政治參與的能力可能會(huì)隨著時(shí)間而改變，關(guān)鍵問題是體系吸收新集團(tuán)的制度化達(dá)到什么程度”（亨廷頓，2008）。因此，有必要深入研究和探討社會(huì)管理層面的社會(huì)組織管理機(jī)制現(xiàn)代化，豐富和發(fā)展現(xiàn)代化的國家治理內(nèi)容和治理體系，從而提升國家整體治理能力和治理水平。

許可登記機(jī)制：由管控到引導(dǎo)

當(dāng)前，我國政府對(duì)社會(huì)組織的管理主要體現(xiàn)為社會(huì)組織成立初期的登記備案管理，這是當(dāng)前政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管的主要管理手段，長期以來政治體制對(duì)社會(huì)組織的防范與控制管理思維的存在，現(xiàn)行的許可登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的過于嚴(yán)格，有些許可登記標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容已過時(shí)，不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。以我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》為例，它對(duì)不同社會(huì)團(tuán)體登記管理的機(jī)關(guān)作了明確規(guī)定，其中第七、八條明確規(guī)定“全國性的社會(huì)團(tuán)體，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理”?！暗怯浌芾頇C(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會(huì)團(tuán)體的住所不在一地的，可以委托社會(huì)團(tuán)體住所地的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作”?？梢姰?dāng)前對(duì)社會(huì)組織管理確定的是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”制度。同時(shí)，該條例對(duì)社會(huì)團(tuán)體成立的條件做了限制性規(guī)定，即申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。同時(shí)成立社會(huì)團(tuán)體，必須滿足以下六個(gè)條件：一是有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；二是有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；三是有固定的住所；四是有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；五是有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金；六是有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但實(shí)際上，很多草根社會(huì)組織不具備這樣的登記條件，只能淪落為非法的地下社會(huì)組織，她們往往在社會(huì)基層發(fā)揮著不可替代的作用。這些條款的存在剝奪了社會(huì)底層和弱勢群體建立社會(huì)團(tuán)體的可能，而且即使?jié)M足了法律規(guī)定的所有條件，申報(bào)程序也非常復(fù)雜。

既然，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府失靈、市場失靈和志愿失靈都有出現(xiàn)的可能性，面對(duì)復(fù)雜多元且日益廣泛的社會(huì)需求，法律法規(guī)不能通過嚴(yán)格的許可登記條款控制社會(huì)組織的發(fā)展，而應(yīng)該給社會(huì)組織的培育、成立與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，改過去的防范控制思維為合作規(guī)范引導(dǎo)，為政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制改革拓展更廣闊的發(fā)展空間（王名，2013）。具體來說，改革現(xiàn)行的許可登記制度，通過登記備案有效掌握社會(huì)組織的相關(guān)信息，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的同時(shí)方便政府的管理，避免以往大量社會(huì)組織淪為法律外的地下社會(huì)組織而難以監(jiān)管的狀況，進(jìn)一步集聚基層社會(huì)資本對(duì)政治穩(wěn)定、政府合法性的基礎(chǔ)性作用。關(guān)于社會(huì)組織的認(rèn)定，應(yīng)該制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)少數(shù)符合特定條件的組織要求強(qiáng)制性登記，這種條件可以是特定的活動(dòng)領(lǐng)域、特定組織規(guī)模等。例如各類行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)性較強(qiáng)，影響力大的組織，就必須按要求進(jìn)行登記。經(jīng)過登記的組織，可以獲得相應(yīng)的法人資格和法律的保障，財(cái)政稅收政策上也有相應(yīng)的待遇。另外，為了鼓勵(lì)公益慈善組織的發(fā)展，對(duì)經(jīng)過認(rèn)定符合要求的公益組織，給予稅收和政策的優(yōu)待，最大限度地發(fā)揮公益慈善組織服務(wù)社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能。endprint

法律規(guī)范機(jī)制：由宏觀規(guī)制到微觀保障

社會(huì)組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的社會(huì)公益組織，其成立受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律的允許框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。從社會(huì)組織發(fā)展的理論及實(shí)踐歷程來看，世界上許多國家都有相關(guān)法規(guī)對(duì)社會(huì)組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管。如德國，在國家層面國家以立法形式確認(rèn)了NGO的法律地位，憲法明確規(guī)定公民有結(jié)社的自由，在其民法中設(shè)置了“社團(tuán)”、“財(cái)團(tuán)”、“公法人”三個(gè)基本類目，使整個(gè)社會(huì)組織由政府、企業(yè)、社會(huì)組織三個(gè)部分組成，這種社會(huì)發(fā)展理念從法律層面得到充分體現(xiàn)。我國憲法也規(guī)定中華人民共和國公民有“結(jié)社自由”，這成為功能各異的社會(huì)組織產(chǎn)生與發(fā)展的法律規(guī)制基礎(chǔ)。目前我國對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的法律法規(guī)包括：1950年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1988年頒布的《基金會(huì)管理辦法》，1989年10月國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》；1998年10月，國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和修訂后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》及《事業(yè)單位登記管理暫行條例》；1999年8月出臺(tái)的我國歷史上第一個(gè)有關(guān)社會(huì)組織的專門法《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及2004年3月問世的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國社會(huì)組織發(fā)展的法律框架和法律環(huán)境，確保了社會(huì)組織的合法性。這些法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的登記、運(yùn)營、監(jiān)督管理都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，并極大地促進(jìn)了我國社會(huì)組織的發(fā)展。但是，由于這些法規(guī)部分內(nèi)容過于陳舊、條款過于抽象、缺乏可操作性，嚴(yán)重束縛了既有的社會(huì)組織目標(biāo)功能的充分發(fā)揮，對(duì)特定領(lǐng)域的社會(huì)組織也表露出監(jiān)督乏力、管理混亂等弊端，不與時(shí)俱進(jìn)的法制已成為我國社會(huì)組織的發(fā)展障礙。現(xiàn)行法律規(guī)范主要以國務(wù)院行政法規(guī)和部委規(guī)章為主，立法層次比較低，缺乏一部社會(huì)組織管理的“母法”對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、作用、權(quán)益等進(jìn)行全方位闡明，并且在稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政資助、人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)等方面規(guī)定不具體。商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位和職能管理沒有明確的規(guī)定，造成其法律地位不明確，管理機(jī)制不順暢?；鶎由鐣?huì)團(tuán)體等組織，其發(fā)起、成立、職能、管理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任方面，都缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，造成政府部門管理“無法可依”，形成管理上的盲區(qū)。

針對(duì)我國目前管控性法規(guī)多，保護(hù)性法規(guī)相對(duì)不足的實(shí)際，政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步制定和完善相關(guān)配套的社會(huì)組織法律、法規(guī)和規(guī)章。用法律的形式明確各類社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、宗旨、組織形式、管理體制、權(quán)利義務(wù)以及成員和政府的關(guān)系等，并注意克服以往立法層次低，側(cè)重登記管理，片面強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)格管理而忽視對(duì)其培育、扶持和保護(hù)其合法權(quán)益等傾向。使社會(huì)組織的運(yùn)營擁有良好的法律氛圍和法律保障環(huán)境，依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，逐步建立和完善對(duì)社會(huì)組織依法監(jiān)督和管理的長效機(jī)制， 逐步走向制度化、規(guī)范化和法治化，為社會(huì)組織的快速而健康的發(fā)展提供法律保障。

監(jiān)督管理機(jī)制：從行政依附到法人治理

我國的社會(huì)組織發(fā)展由于起步比較晚，理論研究也不充分，很多與社會(huì)組織有關(guān)的監(jiān)督管理制度與機(jī)制都還不健全，隨意性很大，對(duì)于組織活動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)人也缺乏有效的監(jiān)督和制約措施，制約了社會(huì)組織的健康、有序發(fā)展（李培林，2013）。改革開放三十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，現(xiàn)代化進(jìn)程也進(jìn)入平穩(wěn)的快速城市化階段，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制面臨著許多新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，社會(huì)組織的發(fā)展作為三種體制改革與轉(zhuǎn)型的有效路徑之一，其管理也面臨著諸多領(lǐng)域的缺位、越位和錯(cuò)位，舊體制的影響仍然存在，社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的寬容度雖有很大的提升，但支持度和參與度仍有很大的不足，需要通過建立健全社會(huì)組織監(jiān)督管理機(jī)制來完善和優(yōu)化。

雖然近年來，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革的深化，我國的政治行政環(huán)境日趨完善，國家也加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織的管理和規(guī)范，民政部以及各地方政府也出臺(tái)了相關(guān)的管理規(guī)范，但部分地方對(duì)社會(huì)組織的管理出現(xiàn)職能混淆，社會(huì)組織作為政府行政機(jī)關(guān)的附庸行政色彩濃厚，組織成立后各方面的運(yùn)作會(huì)納入政府的范疇，從而導(dǎo)致一些社會(huì)組織官辦色彩過濃，成了政府的下屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性不足，社會(huì)組織衍生為政府部門治理社會(huì)的準(zhǔn)政府組織，從而被打上了政府或官方組織的烙印。正如中國青年基金會(huì)自己實(shí)際上是中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)團(tuán)中央機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支事業(yè)單位一樣，各個(gè)省級(jí)青基會(huì)也同樣照搬了這種管理體制，而且同中央團(tuán)委一樣，團(tuán)省委往往也會(huì)委派一位負(fù)責(zé)人擔(dān)任省級(jí)青年基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，基會(huì)的秘書長則從省一級(jí)團(tuán)干部中選任，這種管理體制和模式一直往下延伸到基層?？梢?，社會(huì)組織作用的有效發(fā)揮離不開社會(huì)組織監(jiān)督管理機(jī)制改革的深化，政府與社會(huì)組織之間的職能劃分必須理順目前這種監(jiān)督管理機(jī)制，政府部門應(yīng)該主要集中于宏觀層面的公共物品提供以及社會(huì)秩序的維持，而社會(huì)組織的職能則主要集中于微觀層面的公共物品的提供或部分私人物品的提供，并在此基礎(chǔ)上，從根本上提升我國社會(huì)組織發(fā)展的整體環(huán)境，形成政府主導(dǎo)下的引導(dǎo)型政策管理體系，多方參與，產(chǎn)權(quán)明晰，財(cái)務(wù)透明，政治領(lǐng)導(dǎo)與行業(yè)指導(dǎo)并舉的社會(huì)組織治理格局，完善社會(huì)組織的自律和他律責(zé)任追究機(jī)制，通過管理評(píng)價(jià)性制度安排規(guī)范社會(huì)部門內(nèi)部的法人治理結(jié)構(gòu)，從而，逐步建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和綜合監(jiān)管評(píng)價(jià)體系，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)。

文化保障機(jī)制：由防范到規(guī)范

當(dāng)前，我國的社會(huì)組織越來越為人們所接受并廣泛活躍在科技、教育、文化、體育、環(huán)保、社會(huì)服務(wù)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，為人民群眾參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活提供了重要載體。然而，在這個(gè)過程中無論是社會(huì)組織實(shí)踐文化還是社會(huì)組織管理的研究文化都還不是很發(fā)達(dá)，在社會(huì)組織越來越多的發(fā)揮作用的今天，其功能發(fā)揮的效用在很多領(lǐng)域還不盡如人意，也暴露出與社會(huì)組織、社會(huì)組織管理相關(guān)的文化氛圍的缺失，文化作為展現(xiàn)組織功能與效用，凝練組織核心競爭力的有效手段，其作用的發(fā)揮還十分有限，社會(huì)組織的功能定位、職能履行很多時(shí)候還面臨著文化氛圍缺失的挑戰(zhàn)，影響到社會(huì)組織今后發(fā)展的空間和組織公信力。歷史上形成并遺留下來“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的權(quán)力格局極大地束縛了我國民間社會(huì)組織的發(fā)育和發(fā)展，我國傳統(tǒng)社會(huì)一貫把結(jié)社看作結(jié)黨營私，新中國成立后政府也一直采取防范和限制態(tài)度。同時(shí)，封建社會(huì)統(tǒng)治的理論基礎(chǔ)是儒家倫理文化，是一種安分守己的保守倫理意識(shí)，國人素有“學(xué)而優(yōu)則仕”進(jìn)入政權(quán)體系的愿望追求，以及封建的“三綱五常”等封建倫理傳統(tǒng)，這些畸形文化觀念扭曲了的傳統(tǒng)政治文化，不能夠?yàn)樯鐣?huì)組織發(fā)展的合理性提供理論和輿論上的論證。endprint

新中國成立后，這種情況雖有改觀，但十分有限。新中國成立之初，中央政府幾乎動(dòng)用了一切資源和社會(huì)資本來實(shí)現(xiàn)軍事、工業(yè)趕超目標(biāo)，對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域?qū)嵭辛巳娓深A(yù)和控制，防范限制社會(huì)組織發(fā)展，政府成為國家權(quán)力和社會(huì)生活的中心，加上我國向來缺少西方社會(huì)組織發(fā)展中與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識(shí)、法制意識(shí)、契約精神和公益精神等源于文化方面的積淀和背景，這嚴(yán)重束縛了我國社會(huì)組織文化的發(fā)展。社會(huì)組織實(shí)際上成為政府組織的附庸，淪為除了正式政府組織之外的準(zhǔn)政府組織，影響到我國社會(huì)組織的公信力及其運(yùn)營管理效能。要改變這種狀況就必須大力發(fā)展與社會(huì)組織相關(guān)的公民意識(shí)、法治意識(shí)、合作治理等文化理論研究，培育和弘揚(yáng)與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“有限政府”理念，重新界定和理順政府行政職能和社會(huì)管理職能，重點(diǎn)關(guān)注宏觀調(diào)控、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理和規(guī)范引導(dǎo)上來，營造積極、健康、開放、包容的組織文化氛圍。

制度吸納機(jī)制：由排斥到包容

制度是人們在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中必須遵守的行為準(zhǔn)則，但制度不是一成不變的，隨著人們社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的變化，制度也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，這種變動(dòng)就是制度的變遷，制度吸納機(jī)制建立的過程就是制度變遷并走向規(guī)范化的過程。新中國成立之初，黨和政府通過“行政吸納社會(huì)”的方式完成了對(duì)社會(huì)組織的制度建構(gòu)和行政控制（李培林，2013）。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)政府體制下由政府機(jī)關(guān)和作為政府機(jī)關(guān)附庸的事業(yè)單位占領(lǐng)的一些社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域逐漸向民間社會(huì)組織開放，憑借我國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史機(jī)遇，作為政府職能轉(zhuǎn)變重要載體的社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，并在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。

實(shí)踐證明，社會(huì)組織憑借其非政府性和公益性在我國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活等領(lǐng)域作用的發(fā)揮既面臨著機(jī)遇，同時(shí)也面對(duì)著動(dòng)力不足、束縛過多等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，過去一直存在的組織形式上的行政色彩過濃和管理手段上的雙重管理體制已經(jīng)成為社會(huì)組織健康發(fā)展和社會(huì)組織管理效能提升的羈絆，為了更好地發(fā)揮其積極作用，必須將社會(huì)組織納入統(tǒng)一的社會(huì)組織管理體系，建構(gòu)一個(gè)更具包容性的、制度化的管理體制。雖然國務(wù)院于1998年10月頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定了業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)和增加了社會(huì)組織注冊的會(huì)員和資金下限，民政部門也通過對(duì)社會(huì)組織清理整頓，把一些符合條件的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位均被納入國家統(tǒng)一的登記管理體制中，但以雙重管理為核心的社會(huì)組織監(jiān)管體制沒有改變，監(jiān)管職能的越位、錯(cuò)位、缺位的混亂局面依舊，社會(huì)組織的他律和自律機(jī)制仍然不健全，這些都不利于社會(huì)組織自身的發(fā)展和社會(huì)組織管理效能的提升。合理規(guī)范的社會(huì)組織體制的形成過程應(yīng)當(dāng)是我國民主政治制度不斷走向完善的過程，黨和政府基于社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行制度調(diào)整和制度優(yōu)化，創(chuàng)新制度內(nèi)容和制度運(yùn)行的方式，使社會(huì)組織的管理形成成熟、規(guī)范、有效、與時(shí)俱進(jìn)的制度吸納機(jī)制。

結(jié)論

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化，“小政府，大社會(huì)”的格局正在逐步形成，政府將更多的社會(huì)性事務(wù)以購買服務(wù)的形式外包給社會(huì)組織，從而在公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)提供等領(lǐng)域建立起良好的合作關(guān)系，為社會(huì)組織的生存和發(fā)展提供廣闊的空間，與之相適應(yīng)，也對(duì)社會(huì)組織的管理和運(yùn)營能力提出了更高的要求。此外，公民對(duì)國家政治和社會(huì)生活的參與意識(shí)得到了空前強(qiáng)化，突出的表現(xiàn)在權(quán)利和利益需求的日益多元化、對(duì)社會(huì)價(jià)值認(rèn)同和追求的多樣化，表現(xiàn)出越來越積極的參與社會(huì)公共事務(wù)治理的意愿，這樣就對(duì)我國的社會(huì)組織管理機(jī)制帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這些管理機(jī)制會(huì)伴隨實(shí)踐的發(fā)展和理論研究的深入而不斷優(yōu)化和完善，從而在更高的層面推動(dòng)包括社會(huì)組織管理在內(nèi)的國家治理體系和治理內(nèi)容的現(xiàn)代化發(fā)展。

由于我國的社會(huì)組織內(nèi)部還沒有形成健全的法人治理結(jié)構(gòu)，管理水平也不高，需要借助黨和政府的權(quán)威實(shí)現(xiàn)制度化、組織化和提升治理與運(yùn)營效率。為此，必須重新界定社會(huì)組織管理過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府施政與社會(huì)組織自律之間的功能，理性建構(gòu)這三者之間的關(guān)系，在保證社會(huì)組織效率和社會(huì)效益的前提下使三者之間的關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。

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