劉+揚

[摘要]改革開放35年來，市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅改變了中國的經(jīng)濟結(jié)構，而且也深刻影響著中國的社會結(jié)構。社會利益的多元化對人們生活方式、思想觀念、價值取向等方面產(chǎn)生了深遠影響，也對國家的治理理念和治理模式提出了新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代化的國家治理不應僅單純強調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是要通過調(diào)動各種力量和資源實現(xiàn)政府、市場與公民社會三者之間的多重穩(wěn)定均衡，從而實現(xiàn)善治的治理目標。文章以國家治理的概念為切入點，通過分析國家治理的邏輯和模式論證了現(xiàn)階段我國構建國家治理體系的必要性和重要性，并從財政學的視角提出了我國實現(xiàn)有效國家治理的路徑。

[關鍵詞]治理；國家治理；善治

[中圖分類號]D61；F810[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2014）08-0007-05

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在全面深化改革的總體目標中提出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是歷史上首次在黨內(nèi)文獻中出現(xiàn)“國家治理”這個詞。在目前中國改革進入攻堅期和深水區(qū)的關鍵時刻，妥善解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，努力維護社會公平正義，讓改革發(fā)展的成果更多地、更公平地惠及全體人民，就更加需要成熟有效的國家治理體系和現(xiàn)代化的國家治理能力。

一、國家治理的概念

自1989年世界銀行首次使用“治理危機”（Governance Crisis）以來，治理一詞開始被廣泛地用于政治發(fā)展研究中，其內(nèi)涵和外延不斷地被豐富與擴展，有關治理方面的理論已經(jīng)在經(jīng)濟學、管理學、政治學、社會學、法學等多個學科領域產(chǎn)生了重要影響。

（一）治理的基本概念

治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙（Rosenau，1992）將治理定義為一種由共同目標所支持的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，也不一定需要強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。庫伊曼和弗利埃特（Kooiman & Vilet，1993）指出：治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的活動。全球治理委員會（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關系》中對治理給出了較為權威性的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。

（二）治理與統(tǒng)治

治理與統(tǒng)治雖僅有一字之差，但是其所折射出來的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式卻迥然不同。治理與統(tǒng)治的共同點在于，同樣作為一種政治管理過程，治理也像統(tǒng)治一樣需要權威和權力，其最終目標也是為了維護正常的社會秩序。而治理與統(tǒng)治的主要區(qū)別在于：①主體不同。統(tǒng)治的主體一定是社會公共機構，而治理的主體既可以是公共機構也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。②權力運行軌跡不同。統(tǒng)治的權力運行方向總是自上而下的，政府憑借政治權威對社會公共事務實行單向度管理；治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作和協(xié)商確立認同或共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其權力向度是多元的、相互的。③管理范圍不同。由于治理的主體可以是非政府的、跨國界的民間組織，因此治理的范圍是無國界的；而統(tǒng)治的范圍則受到國家領土和主權的限制，具有嚴格的邊界。④管理原則不同。治理是以自愿為主兼具一定強制性，其權威主要源于公民的認同和共識；統(tǒng)治則完全以強制性為主，其權威主要源于政府的法律和法規(guī)。

（三）國家治理的基本概念

伴隨著資本主義的發(fā)展，西方學者逐漸意識到無論是單純的市場手段還是依靠國家的命令和計劃都無法實現(xiàn)社會資源配置的最優(yōu)化，社會成員的政治利益和經(jīng)濟利益遭到不同程度地損害。為彌補和減緩市場失靈和政府失效對資產(chǎn)階級政權的沖擊，西方資本主義國家開始將“治理”的理念引入到國家管理的過程中，并在實踐中不斷調(diào)整適合本國發(fā)展的治理模式。

1997年，世界銀行在其發(fā)布的《變革世界中的政府》中正式提出了國家治理（State Governance）的理念，并指出國家治理對于提高一個國家——特別是發(fā)展中國家的競爭力具有重要的意義。庫伊曼（Kooiman，1999）指出，國家治理不是一種固定化的安排，而是國家與社會還有市場以新方式互動，以應對日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性?？挤蚵↘aufmann，2002）等人將國家治理定義為一個國家權力運用的傳統(tǒng)與制度，它包含三方面內(nèi)容：選擇、監(jiān)督和更換政府的過程；政府有效制訂和實施良好政策的能力；公民和政府對于治理他們之間經(jīng)濟和社會關系的制度的尊重。青木昌彥（Masahiko Aoki，2001）則認為，國家治理是政府與公民在政治博弈過程中形成的多重穩(wěn)定均衡。綜合以上，本文認為國家治理就是指統(tǒng)治階層為了最大限度滿足公眾需求、消弭社會矛盾、穩(wěn)固自身統(tǒng)治，通過系統(tǒng)化的頂層設計和制度安排，不斷動態(tài)調(diào)整“政府—市場—公民社會”三者利益關系的國家管理過程。

二、國家治理的邏輯與模式

（一）國家治理的最終目標——善治

1996年，因為逐步認識到并非所有的國家治理都是好的，原有的單維度的治理概念無法對國家治理的有效性進行合理衡量，于是世界銀行開始用善治（good governance）來評價一國國家治理的績效。Surendra·Munshi（2009）指出，善治“意味著參與性的治理方式，這種治理以負責、問責和透明的方式運作，以效率、合法性和協(xié)商一致的原則為基礎，目的是促進每個公民的權利和公共利益，從而表示政治意志的行使，以確保社會的物質(zhì)福利和帶來社會正義的可持續(xù)發(fā)展”。

簡而言之，善治就是追求公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素包括：①合法性（legitimacy），即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；②透明性（transparency），即信息的公開性；③責任性（accountability），即無論是機構還是個人都應當對自己的行為負責；④法治（rule of law），即法律是公共政治管理的最高準則； ⑤回應（responsiveness），公共管理機構必須對公民的需求做出及時和負責的反應；⑥有效（effectiveness），即管理機構設置合理、管理程序科學、管理活動靈活。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會委員會（UNESCAP）認為，實現(xiàn)有效的國家治理——善治，需要從保證公民參與、落實法治、強調(diào)公共決策的共識導向、實現(xiàn)所有公民的政治平等、提高透明度、強化責任政府與問責制、改善政府對公民需求的回應性以及提升政府效能與行政效率等八個維度考量，這也被視為聯(lián)合國對亞太地區(qū)國家推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出的建議。

善治實際上是國家權力向社會權力回歸的過程，政府不能再以簡單的強制性行為來達到社會管理的目的。善治是政府、市場與公民社會（civil society）三者之間通過協(xié)調(diào)合作從而實現(xiàn)多重動態(tài)均衡的國家治理過程。善治的實現(xiàn)離不開政府的統(tǒng)治權威，更離不開公民的自愿合作和認同共識，沒有公民的參與合作，只會有善政不會有善治。善治的基礎與其說在于國家或政府，不如說在于公民或公民社會。從這個意義上講，公民社會才是善治的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治。

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（二） 國家治理的邏輯與模式

埃爾斯特和奧菲（Elster & Offee，1998）等在對后社會主義國家制度轉(zhuǎn)型和國家治理模式重構過程研究后指出，傳統(tǒng)的國家社會主義體制已經(jīng)徹底瓦解，對于這些國家而言，更為重要的是通過分階段、有順序的綜合性制度設計來構建一種民主政治、市場經(jīng)濟與公民社會的新秩序。科爾奈（Kornai，2001）認為，人類社會存在著三種規(guī)制經(jīng)濟行為的基本協(xié)調(diào)機制：作為官僚協(xié)調(diào)機制的政府、作為自利性交易關系總和的市場，以及自愿互惠的聯(lián)合性協(xié)調(diào)機制或公民社會（ 包括家庭、道德和各種社會團體）。由此可見，政府、市場與公民社會已成為現(xiàn)代國家治理過程中三大基本制度要素，政府與市場、政府與公民社會之間的相互關系直接決定了國家治理的具體模式。

政府是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在此之前，人類社會在社會交往中已經(jīng)自發(fā)形成了一些非正式的但被公共認同的制度和規(guī)則。出于自身的階級屬性和利益訴求，政府依靠其對暴力的合法壟斷重構了新的社會秩序，并逐漸成為一個凌駕于市場和社會之上的公共治理主體。由于此時市場和公民社會的力量還較為薄弱，統(tǒng)治階層在利益的驅(qū)動下不斷擴張政府邊界，政府的權力觸及到社會生活的各個角落，市場和社會完全被納入到政府體系之中，形成了“強政府、弱市場”的經(jīng)濟格局和“強政府、弱社會”的社會格局。然而，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟，特別是公民意識的覺醒，國家治理的博弈格局發(fā)生了改變，市場和社會的發(fā)展速度和作用空間開始上升。此外，實踐也證明原有的國家治理模式已嚴重阻礙了社會的發(fā)展進步，迫切需要構建適應社會發(fā)展要求的新的治理模式。新自由主義思潮的興起和傳播使人們相信，政府對經(jīng)濟和社會的過度干預與控制是導致經(jīng)濟衰退、個人自由受限的根源所在。于是，讓政府從經(jīng)濟和社會生活中全面退出，迫使其職能范圍最小化，再通過實施私有化、自由化和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定化政策，讓市場在國家治理過程中發(fā)揮主導性作用成為西方國家構建“強市場、弱政府”的國家治理范式。然而，實踐再次證明，這種國家治理模式由于忽視了支持市場經(jīng)濟體制構建的政治與社會基礎——具備有效制度供給和秩序治理能力的政府，忽視了制度特別是社會資本、公民信任等非正式制度對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，從而加深了貧富差距和階級沖突，加劇了社會階層的分化，將國家與社會推向了混亂與衰退的境地。蘇東國家“休克療法”的失敗以及2008年全球金融危機的爆發(fā)都是對此最好的佐證。

政治民主化浪潮和經(jīng)濟市場化浪潮改變了人們的價值觀念，傳統(tǒng)意識形態(tài)的弱化和價值取向的多元化使社會成員的社會公平意識、權利意識、參與意識等公民意識逐步提高，形成了各式各樣的利益訴求和維權行動。公民社會的概念最早起源于西方哲學，亞里士多德曾將其定義為“自由和平等的公民在一個合法界定的法律體系之下結(jié)成的倫理政治共同體”。黑格爾在吸收西方古典哲學理論成果的基礎上，明確地將政治國家與公民社會相區(qū)分，認為公民社會絕非政治社會，公民社會的存在是以政治國家的分離為前提，它是國家政治生活和私人秩序之外的領域。以哈貝馬斯（Habermas）為代表的現(xiàn)代西方哲學家在此基礎上進一步指出，公民社會是獨立于國家之外的“自治領域”，包括私人領域和公共領域，其中私人領域（privacy sphere）是指由市場對生產(chǎn)過程加以調(diào)節(jié)的經(jīng)濟子系統(tǒng)，公共領域（public sphere）則是由各種非官方組織組成的獨立于政治國家的公共領域。他主張對國家治理主體采用“國家—市場—公民社會”的三分法，反對以國家為中心或以市場為中心的國家治理模式，主張通過社會思想文化及意識形態(tài)的滲透來平衡國家、市場、公民社會三者之間的關系，從而實現(xiàn)民主、自由、平等、公正的國家治理目標。

雖然政府、市場和公民社會這三種制度要素形態(tài)功能各異，但它們之間并非是各自獨立、互不相關的制度實體，而是相互協(xié)調(diào)、互為支撐的共生互補關系。在國家治理模式中，政府作為唯一的合法性強制主體具有保障市場經(jīng)濟機制和公民社會平穩(wěn)運行的強大的制度供給功能，若缺少了這種權威性的制度保障，市場經(jīng)濟運行過程中勢必會出現(xiàn)大量的欺詐、違約及損害公眾利益的投機行為，干擾規(guī)范有效的市場經(jīng)濟秩序的形成，公民社會也容易成為利益集團俘獲政府的工具。市場經(jīng)濟作為目前為止最為有效的經(jīng)濟制度，其在優(yōu)化配置社會資源的同時也為公民社會的發(fā)展提供了巨大的資金支持和活動空間。規(guī)范有序的市場經(jīng)濟不僅需要政府的引導與保護，而且有賴于各種形式的公民社會組織來控制和防范市場的外溢性行為，并通過其所蘊含的被社會普遍接受的價值、規(guī)范等社會資本化解利益沖突、緩解社會分歧，促進集體行動的社會協(xié)調(diào)與整合。由于包含了許多基于自愿互利基礎上形成的內(nèi)在的、非正式的制度、組織和關系，現(xiàn)代公民社會所提供的局部的、多樣化的公共物品和服務，所承擔的社會管理職能可以減輕政府職能擴張所造成的效率低下，并防止因政府權力過度膨脹造成的對公民個人自由和權利的侵犯以及對社會資源的浪費。一個開放的、多元的、具有利益整合功能的公民社會，對于緩解市場失靈和政府失效，減少對政府的過度依賴，約束政府行為具有重要的作用。由此可見，在現(xiàn)代國家治理過程中，政府、市場與公民社會并不是此消彼長的零和博弈關系，而是利益共享、互惠共生的正和博弈關系，任何一種制度要素的過度擴張和過度收縮都無法實現(xiàn)對國家的有效治理。

三、國家治理的實現(xiàn)路徑——基于財政的視角

十八屆三中全會在提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時還明確指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！边@不僅是新時期關于我國財政職能作用的重要論述，而且凸顯了在推進國家治理體系建設過程中深化財稅體制改革的重要性。從財政的視角思考，提高國家治理現(xiàn)代化能力的路徑主要包括以下幾個方面：

（一）健全和完善財政預算管理制度

一國的財政預算管理制度從某個角度可以反映一國政府公平和民主的程度。表面上，財政預算管理制度改革是對政府經(jīng)濟資源的再分配，但其深層次卻是對政府公共權力的再調(diào)整。健全和完善財政預算管理制度，首先，要改革現(xiàn)有的預算編制方法，逐步從基數(shù)法向綜合預算、零基預算法過渡，加快支出標準建設，優(yōu)化編制程序，細化編制預算，增強預算的科學性和完整性；清理和規(guī)范財政重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤事項，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的程度和重點合理安排重點財政支出，加大政府統(tǒng)籌安排財政資金的力度和靈活性；實行跨年度預算平衡機制，積極推行以結(jié)果為導向的預算管理改革，將預算管理的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。第二，要完善現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，抓緊制定出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標、資金來源、分配形式和分配程序做出權威性的統(tǒng)一規(guī)定，提高轉(zhuǎn)移支付的公平性和透明性；要按照基本公共服務均等化的要求，明確中央和各級地方政府事權責任，中央政府要嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付的范圍和規(guī)模，對性質(zhì)相同的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行整合歸并，把專項轉(zhuǎn)移支付的范圍限制在具有溢出效應的跨區(qū)域和全國性的公共服務項目上，逐步降低專項轉(zhuǎn)移支付占總體轉(zhuǎn)移支付的份額，將其置換出來的財力納入一般性轉(zhuǎn)移支付，增強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。第三，要完善國庫集中收付制度，深化預算單位級次和加大專戶資金管理力度，將公共財政預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經(jīng)營預算資金全部納入國庫集中支付范圍，實現(xiàn)對財政資金流向和流量的全面監(jiān)控；要進一步推進非稅收入收繳管理改革，將行政事業(yè)性收費、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收益等所有非稅收入納入改革范圍。最后，要嚴格監(jiān)督預算編制和執(zhí)行過程中財政法規(guī)、政策、制度的執(zhí)行情況，監(jiān)督財政資金運行和管理過程中賬目管理指標下達、資金撥付的合法、合規(guī)情況，推進財政信息公開，主動接受社會監(jiān)督；要完善財政支出績效評價體系，細化財政支出績效評價層次，研究制定財政支出績效評價辦法、工作程序、評價指標設置及標準選擇以及評價結(jié)果等一系列制度規(guī)范；要在政府預算中適時引入權責發(fā)生制原則與績效預算的制度框架，增強預算的前瞻性和連續(xù)性。

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（二）深化稅收制度改革

稅收作為政府強制、無償?shù)貐⑴c社會產(chǎn)品分配的活動，不僅是國家取得財政收入的一種方式，更體現(xiàn)了國家與納稅人之間的利益分配關系?，F(xiàn)階段深化稅收制度改革就是要強化稅收在經(jīng)濟生活中的利益調(diào)節(jié)作用，努力構建相對公平的利益分配格局。首先，要加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，合理調(diào)整個稅免征額、稅率級距和稅負水平，減少稅率檔次；要進一步細化費用扣除標準，逐步擴大費用扣除范圍，嘗試實行以家庭為基本申報單位的所得稅申報模式，充分考慮納稅主體婚姻狀況、贍養(yǎng)人口數(shù)量、子女教育、住房和醫(yī)療等重大支出項目，及早建立費用扣除標準與物價指數(shù)聯(lián)動機制，切實保障工薪階層最基本的生活需要。第二，要按照估計標準調(diào)整消費稅課稅范圍，適當增設新稅目，擴展消費品項目的稅基，將明顯超越普通大眾生活水平的高消費項目或奢侈消費行為列入征稅范圍；要合理設置消費稅稅率，對國家實行專賣、價高利大的應稅消費品和奢侈品實行高稅率，對生活必需品采用低稅率或免稅，減輕低收入階層的稅收負擔；盡快推動消費稅由價內(nèi)稅改為價外稅，計稅依據(jù)由含稅價格改為不含稅價格，以便與增值稅計稅依據(jù)統(tǒng)一，提高征稅的透明度。第三，要不斷完善和規(guī)范房地產(chǎn)價值評估體系，確保房產(chǎn)稅稅基的科學性和合理性，政府要按照工業(yè)用地、商業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生活用地的分類以及本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況設置差別化稅率并制定城市居民基本生活性住房免稅標準，對標準之下的住房實行較低稅率或免稅，在標準之上的、對超出的部分采用較高稅率；對于保障性住房和農(nóng)村家庭用房予以免稅。最后，要繼續(xù)推進資源稅稅制改革，加快推動煤炭、礦產(chǎn)資源由從量計征向從價計征轉(zhuǎn)變，適當提高資源稅稅率標準，整合各類資源性收費，將資源性收益從經(jīng)營性收益中剝離開來，將資源性收益的主要部分和國有企業(yè)紅利（特別是壟斷企業(yè)性收益）納入公共財政，專門用于改善社會保障和公共服務。

（三）建立事權財權相統(tǒng)一的財稅體制

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以維護社會公平正義作為利益分配和調(diào)整主要價值取向的一系列改革訴求對我國現(xiàn)行的財稅體制提出了新的要求。因此，逐步建立事權財權相互統(tǒng)一的財稅體制對于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金使用效率，實現(xiàn)“國家—市場—公民社會”三者之間的多重穩(wěn)定均衡具有重要的意義。首先，加快財稅體制改革要按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，合理界定中央與地方政府的事權和支出責任，并逐步通過法律形式予以明確，特別要力爭在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務領域劃清中央與地方的支出責任，不斷增加財政對公共服務領域的投入。第二，要加強中央、省兩級自上而下的垂直轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權支出責任委托給地方，同時中央也可為地方承擔一些跨區(qū)域且對其它地區(qū)具有較大影響的公共服務支出責任，通過構建縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系解決地區(qū)之間非均衡的發(fā)展狀況。第三，要把加強縣級政府提供基本公共服務財力保障放在更加突出的位置，積極推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制，減少預算層級，各地區(qū)可結(jié)合本地區(qū)的實際情況自主選擇省以下的財政管理體制，甚至在一省內(nèi)也可嘗試確立多種財政管理體制和模式。第四，要在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府一定程度的稅目、稅率調(diào)整權，減免稅權，培育地方可持續(xù)性的稅源，提高地方政府的積極性，保持中央和地方財力格局的基本穩(wěn)定。最后，要適度加強中央事權和支出責任，通過更加深入的制度構建來建設具有強大制度供給、秩序治理和宏觀調(diào)控能力的政府，并以此為基礎，通過培育健康的市場機制與整合社會結(jié)構來實現(xiàn)國家治理的最終目標。

四、總結(jié)

國家治理體系的構建與現(xiàn)代化國家治理能力的提升不是理性規(guī)劃和人為設計的產(chǎn)物，而是多元社會力量相互之間長期博弈、反復協(xié)調(diào)的結(jié)果。簡而言之，現(xiàn)代化的國家治理體系就是要實現(xiàn)“政府—市場—公民社會”三者間權力分配的穩(wěn)定和均衡。而作為“庶政之母”的財政不僅是聯(lián)系三者之間的重要紐帶，更是確保實現(xiàn)善治目標的物質(zhì)保障和制度保障。因此，深化財稅體制改革可以說是構建現(xiàn)代化國家治理體系的內(nèi)在要求。然而，制度的變遷是一個長期的、復雜的過程，并不存在所謂“最優(yōu)制度實踐”的社會發(fā)展路徑。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，任何一項制度的改革都必須立足于我們現(xiàn)有的各項制度基礎和發(fā)展階段，通過漸進式改革的方式積極探索促進經(jīng)濟社會發(fā)展的多元化路徑，在保證政府有效運轉(zhuǎn)、市場健康運行、公民社會理性開放的前提下穩(wěn)步提升國家治理現(xiàn)代化的能力。

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