高一華

摘要：我國農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對促進新農(nóng)村建設，推動我國工業(yè)化、城市化進程意義重大。本文以扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的財政政策為研究對象，通過對各省已有財政政策的分析，總結(jié)出當前政策主要存在政策體系不完善、基礎(chǔ)設施建設層面政策缺失等問題，然后結(jié)合阻礙農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)因素，從融資、稅費、基礎(chǔ)設施、土地四個角度給出相應優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；財政政策

一、文獻綜述

針對財政支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的效應，學術(shù)界進行了比較多的研究。陽立高、廖進中基于對湖南省的實證分析，認為因財政扶持力度不夠，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)比較優(yōu)勢不明顯。此外，政府缺乏對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)統(tǒng)一的支持態(tài)度，使得不少創(chuàng)業(yè)者和欲創(chuàng)業(yè)者對政府政策的連續(xù)性存在擔憂。郭志儀指出，財政投入不足導致農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”的約束，提出應加強投資的軟、硬環(huán)境建設，建立“一站式”服務網(wǎng)絡，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境。李春根、張宏宇通過對金融危機前后兩次“民工荒”的比較，論證了建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系的必要性，主張在財政上應加強中央政府與地方政府合作，通過共同撥款設立“扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金”等方式，建立促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機制。

以上說法均有一定的道理但并不全面，本文將結(jié)合我國針對農(nóng)民工的各項宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析財政政策在扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)方面存在的不足，并嘗試給出相應解決建議。

二、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的困境

（一）資金約束。資金是企業(yè)維持生產(chǎn)和再生產(chǎn)的基礎(chǔ)之

一，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功與否，一個十分重要的影響因素便是能否獲得充足的資金。當前農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中所面臨的資金困難主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是啟動資金不足。調(diào)查顯示，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金的主要來源為自有資金和私人借貸。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年末，我國外出農(nóng)民工年均收入水平為27480元，這一數(shù)據(jù)不僅低于國有單位與集體單位平均工資水平，甚至低于社會平均工資水平，由此可見，要由農(nóng)民工自身積累起創(chuàng)業(yè)基金十分困難。此外，由于缺乏必要法律知識，農(nóng)民工在向親友借貸過程中往往僅憑借口頭約定的形式確定償還日期及利息等，容易出現(xiàn)因突發(fā)情況提前償還借款而影響企業(yè)發(fā)展的情況。第二，融資渠道狹窄，融資困難。由于返鄉(xiāng)農(nóng)民工缺乏抵押物和信用擔保，且創(chuàng)業(yè)初期風險較高，很難獲得商業(yè)銀行提供的貸款。即使有幸獲得貸款，但貸款手續(xù)繁多、條件苛刻、貸款成本較高。盡管國家設立了農(nóng)村信用社作為農(nóng)民主要貸款機構(gòu)，但不少農(nóng)村信用社均因不良貸款和巨額虧損陷入經(jīng)營困境。新華網(wǎng)調(diào)查顯示，2013年山東省農(nóng)業(yè)至少有四成左右的信貸缺口，河南省協(xié)調(diào)籌集到的農(nóng)業(yè)貸款資金也甚至僅達實際需要的1%，而即使是基礎(chǔ)條件優(yōu)越的浙江農(nóng)民，其農(nóng)村貸款的缺口也多達125億元，農(nóng)民“貸款難”問題突出。此外，當前農(nóng)民工主要通過小額擔保貸款、農(nóng)戶保證貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款三中方式獲取貸款，而如“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”等適合農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)特點、條件、需求的貸款品種則明顯缺失。第三，后續(xù)資金缺乏。充足的流動資金是支持企業(yè)生存并做大做強的重要因素，由于返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦的多為微型、個體企業(yè)和勞動密集型企業(yè)，其發(fā)展?jié)摿统砷L性不被看好，獲得貸款的可能性較低，容易造成企業(yè)流動資金不足而失去商機，制約了企業(yè)的發(fā)展。

（二） 創(chuàng)業(yè)環(huán)境的約束。長期以來，地方財政尤其是基礎(chǔ)財政收入不足，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，基層財政收入缺乏，難以維繼農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設施薄弱。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也因此面臨“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”兩方面的問題。從硬環(huán)境方面來看，我國農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)普遍存在著水、電、交通、通訊等基礎(chǔ)設施建設滯后問題，無法滿足企業(yè)甚至農(nóng)民自身的發(fā)展需求，這必然導致企業(yè)對外信息交流不暢、產(chǎn)品運輸成本增加、利潤減少，削弱企業(yè)的競爭力，并使得許多欲創(chuàng)業(yè)者望而卻步。而從軟環(huán)境方面來看，政府對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)所帶來的地方財政收入增加、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用持懷疑態(tài)度，對外商與農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資持不同標準，財政對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠支持力度不足。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)往往面臨技術(shù)、學歷等方面的約束，在選擇創(chuàng)業(yè)類型及企業(yè)管理中也存在一定困難，亟需政府設立專項資金給予系統(tǒng)培訓指導，但由于財政資金缺乏且政府重視程度不足等原因，目前我國農(nóng)村針對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)而設立的專項培訓機構(gòu)相對缺乏。而在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期，各類地稅、國稅等均按正常標準上交，并未享受稅收減免的相關(guān)優(yōu)惠，加重了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期的經(jīng)濟負擔，在企業(yè)運營期間，工商、質(zhì)檢、環(huán)保部門等各類收費名目繁多，企業(yè)需承擔繁重的繳費負擔；此外，政府針對外商投資多提供土地、水、電使用的稅費減免，但對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦的企業(yè)，地方政府很少給予此類優(yōu)惠政策。

（三）財政支農(nóng)資金使用低效率。從管理體制看，當前財政資金管理體制并不完善，這也對財政支農(nóng)資金的運用效率產(chǎn)生了較大影響。由于地方財政部門對財權(quán)與事權(quán)關(guān)系處理不當，許多財政資金的使用受上級部門指令影響較大，導致部分支農(nóng)資金的投入脫離了當?shù)貙嶋H，這也在一定程度上削弱了財政資金對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的支持力度。此外，財政資金的使用缺乏有效的監(jiān)督機制。對于國家發(fā)布的各項支農(nóng)政策，地方政府缺乏有效落實，鄉(xiāng)村財務管理混亂，項目審批公開透明度不足，部分項目單位挪用、套用支農(nóng)資金，甚至出現(xiàn)財政資金浪費、個人經(jīng)濟犯罪等問題。第三，財政支農(nóng)資金使用效率不高。盡管我國已普遍實行社會主義市場經(jīng)濟體制，但地方政府財政收入分配機制與市場經(jīng)濟不相適應，針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工征收的各類稅費缺乏應有的市場調(diào)節(jié)作用，且企業(yè)所繳納的稅費資金使用情況缺乏透明度，部分資金未能有效用之于民，加重了創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的負擔，挫傷了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策回顧

（一）資金方面。對于農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)過程中存在的資金不

足、稅費負擔過重等問題，地方政府有針對性的出臺了相應舉措，在一定程度上予以解決。山東省出臺政策，要求農(nóng)村信用合作社放寬農(nóng)戶貸款條件，擴大小額貸款、聯(lián)保貸款的覆蓋面，同時提出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工可以土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)等作為貸款抵押，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民貸款難度降低。江蘇省對政府各部門涉及農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的收費行為進行了規(guī)范，不合理的收費項目一律取消。湖南省岳陽市出臺的《關(guān)于鼓勵和引導農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的若干意見》中則明確規(guī)定：對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦興辦的經(jīng)濟實體，3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的稅費負擔大大減輕。

（二） 技術(shù)方面。農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者普遍存在著創(chuàng)業(yè)項目選擇不科學、管理能力不足、法律知識匱乏等問題。對此，江蘇省出臺政策，鼓勵各類培訓服務機構(gòu)開展專門針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的知識技能培訓，并向參加培訓的農(nóng)民工提供一定補貼，以提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力。湖南省政府則通過“家訪”的形式，利用春節(jié)、長假與農(nóng)民工進行面對面交流，宣傳當?shù)貙τ谵r(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供的政策優(yōu)惠，引導、鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（三） 行政審批方面。針對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)審批程序繁瑣、登記門檻高等問題，河南省采取了開通“綠色通道”的措施予以解決。在行業(yè)準入方面，政府相關(guān)部門不得在國家法律法規(guī)已規(guī)定的禁止和限制行業(yè)領(lǐng)域外再設置額外條件，禁止農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)資金的進入。在經(jīng)營場所方面，降低工商登記門檻，在符合安全、環(huán)保、消防等前提下，允許返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工以家庭住所、租借房、臨時商業(yè)用房作為經(jīng)營場所。此外，政府推行“一站式”服務模式，最大程度簡化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)審批程序。

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總體而言，我國各級政府針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已出臺了一系列扶持政策，但仍存在一定不足。首先，各級政府政策相對不完備，涉及范圍不全面。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涉及問題廣泛，在資金、基礎(chǔ)設施、土地、人才、技術(shù)、公共服務等領(lǐng)域均有一定需求，但當前各級政府已有政策往往只涉及某一個或某幾個層面，無法全面解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)面臨的問題，政策體系有待完善。第二，基礎(chǔ)設施建設層面政策關(guān)注度不足。多數(shù)省市將政策重點放在了融資、培訓層面，而在一定程度上忽視了相應基礎(chǔ)設施的建設。當前我國部分農(nóng)村地區(qū)落后的基礎(chǔ)設施不僅導致企業(yè)交易成本增加、競爭力下降，甚至無法滿足村民自身的日常需求，因次在不斷拓寬返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民融資渠道、提供技術(shù)培訓的同時，各級政府還應加大財政投資力度、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引更多農(nóng)民工返鄉(xiāng)投資。

四、 財政支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策建議

（一）拓寬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資渠道。一是政府應為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供信貸擔保和信貸補貼?？捎芍醒胴斦o予一定支持，由省、市、縣財政共同出資，并吸收社會資金，以縣為單位設立“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持基金”，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供貸款保障。同時應將培訓、開發(fā)、擴張等費用歸入其下，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供系統(tǒng)支持。二是協(xié)調(diào)金融機構(gòu)、商業(yè)銀行等，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供低息或無息貸款，利息差額由政府財政予以補貼。三是建議政府加大對為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供貸款幫助的商業(yè)銀行的支持力度，出臺政策，鼓勵農(nóng)村信用社為農(nóng)民創(chuàng)辦企業(yè)提供貸款支持，協(xié)調(diào)農(nóng)村信用社與企業(yè)建立互惠的存、貸關(guān)系。

（二）為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供稅費減免優(yōu)惠政策。在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)初期，政府應實施一定期限的稅費減免政策，在土地、水、電等方面參照引進外資的標準給予一定優(yōu)惠來扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。此外，對新創(chuàng)辦的企業(yè)在登記注冊后可給予一定的扶持期，在此期間內(nèi)給予一定的增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅的稅收優(yōu)惠，在企業(yè)做大做強后再恢復到國家標準對其征收稅費。

（三）加大農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設財政投入力度。首先應優(yōu)先加強農(nóng)村道路建設，降低企業(yè)運輸成本，提高利潤空間。應加強農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)絡建設，保障企業(yè)基本生產(chǎn)能力的實現(xiàn)，加強企業(yè)對外交流。第二，發(fā)揮財政對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的引導功能，通過財政貼息、財政補貼等方式，鼓勵資源節(jié)約、環(huán)境友好型企業(yè)優(yōu)先發(fā)展壯大。同時各地應根據(jù)其實際情況，鼓勵發(fā)展特色支農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以財政扶持地區(qū)龍頭企業(yè)優(yōu)先發(fā)展。支持企業(yè)建立生產(chǎn)、運輸、銷售系列產(chǎn)業(yè)鏈，進行產(chǎn)品深加工，提高產(chǎn)品附加值，拓寬農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)產(chǎn)品的銷售市場，優(yōu)化當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第三，政府財政應加大對企業(yè)科研、研發(fā)支持力度，設立企業(yè)研發(fā)財政補貼基金，以增加農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)產(chǎn)品的科技含量，增強企業(yè)競爭力與生命力。第四，應完善農(nóng)村公共服務體系，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、社會化的基礎(chǔ)和平臺，加強農(nóng)業(yè)信息共享與交流，幫助創(chuàng)業(yè)者實時獲得市場和政策信息，降低創(chuàng)業(yè)風險。還應轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府服務功能，簡化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工投資手續(xù)，設立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)“一站式”服務機構(gòu)，提高服務效率。

（四） 優(yōu)先解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)用地問題。首先，政府可專門設立創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)基地等場所，吸納農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者集中經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟作用；此外，地方存量集體建設用地，可在符合國家相關(guān)政策制度的前提下，優(yōu)先提供給農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者作為創(chuàng)業(yè)用地，并采取土地財政補貼的方式降低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的用地費用。

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