摘要：社會(huì)治理的主要目標(biāo)之一在于保障民眾平安、社會(huì)安定、國(guó)家安全，因此，防災(zāi)減災(zāi)是社會(huì)治理的題中之義。以社會(huì)治理的方式防災(zāi)減災(zāi)，應(yīng)從這幾個(gè)方面做出努力：理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三域的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)主體的多元化；綜合運(yùn)用正式和非正式制度規(guī)則的積極功能，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)手段的多樣化；協(xié)調(diào)利益，化解矛盾，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程的人性化；發(fā)揮技術(shù)與信息化手段的作用，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)的科學(xué)化；統(tǒng)籌治理創(chuàng)新與體制改革，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)路徑的合理化。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)以改革為動(dòng)力，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：防災(zāi)減災(zāi)；社會(huì)治理；治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）06-0012-05

一、防災(zāi)減災(zāi)是社會(huì)治理的題中之義

自20世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)一直使用“社會(huì)管理”的概念，如1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，政府的職能在于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），將使用多年的“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，這是一大進(jìn)步。

聯(lián)合國(guó)下屬的全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理予以明確的界定：治理是各種公的或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使不同的利益甚至是相互沖突的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。①?gòu)倪@一界定中可以看出，治理與管理之間存在如下區(qū)別：第一，管理的主體只有一個(gè)，其他相關(guān)者都是管理的對(duì)象；治理的主體則有多個(gè)，可以說(shuō)凡利益相關(guān)者都是治理的主體。第二，管理的手段限于正式制度和規(guī)則，即依法行政、照章辦事；治理的手段則不僅限于此，還包括一系列非正式的制度安排，即合情、合理。第三，管理的信息傳送以自上而下的指令為主，自下而上的反饋為輔；治理的信息傳送則是呈網(wǎng)絡(luò)狀的互聯(lián)互通。第四，管理的實(shí)質(zhì)是控制，治理的實(shí)質(zhì)則是協(xié)調(diào)。當(dāng)然治理同管理也有一致之處：社會(huì)治理中政府這一主體的所作所為即政府職能就是社會(huì)管理，治理也是更有效的管理。

《決定》明確指出，社會(huì)治理的目的就是“全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”。顯然，社會(huì)治理包括防災(zāi)減災(zāi)。一方面，人的需求是有層次的，依次為生存需求、安全需求和發(fā)展需求。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家告別了短缺經(jīng)濟(jì)，人民擺脫了貧困狀態(tài)，先后實(shí)現(xiàn)了溫飽、小康，現(xiàn)在正在向全面小康邁進(jìn)，也就是說(shuō)，較低層次的“生存需求”已經(jīng)得到滿足。當(dāng)前，人民群眾的最迫切需求轉(zhuǎn)為較高層次的“安全需求”，包括免于災(zāi)害威脅的安全需求。另一方面，我國(guó)當(dāng)前既處于發(fā)展的黃金機(jī)遇期，也是社

會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，同時(shí)也與世界各國(guó)一樣，開(kāi)始進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，包括自然災(zāi)害和環(huán)境災(zāi)難在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。人民群眾迫切的安全需求和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)，決定了社會(huì)治理的主要目標(biāo)就在于民眾平安、社會(huì)安定、國(guó)家安全。所以，防災(zāi)減災(zāi)是社會(huì)治理的題中之義。

二、以社會(huì)治理的方式防災(zāi)減災(zāi)

防災(zāi)減災(zāi)既是社會(huì)治理的題中之義，就應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理的方式予以實(shí)施。這就需要做到以下幾點(diǎn)。

1.理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三域的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)主體的多元化

凡現(xiàn)代國(guó)家都有政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域，這三者之間既相互分工，又相互協(xié)作，同時(shí)還相互制衡。社會(huì)治理是如此，防災(zāi)減災(zāi)也是如此，具體表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)、私人部門和社會(huì)組織（包括相對(duì)于政府而言的非政府組織與相對(duì)于企業(yè)而言的非營(yíng)利組織）在防災(zāi)減災(zāi)中各自扮演必要的角色，發(fā)揮重要的功能，并進(jìn)行良性互動(dòng)。從世界各國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的總體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家都倡導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)、私人部門、社會(huì)組織共同發(fā)揮作用，只是不同國(guó)家各自占比有所不同。中國(guó)一直是“強(qiáng)政府”國(guó)家，政府在防災(zāi)減災(zāi)（特別是救災(zāi)救援和災(zāi)后重建）中發(fā)揮了舉世矚目的積極作用，其典型范例就是汶川特大地震的應(yīng)對(duì)。但是，這并不意味防災(zāi)減災(zāi)就不需要私人部門和社會(huì)組織的參與，私人部門和社會(huì)組織在防災(zāi)減災(zāi)方面同樣發(fā)揮著重要的作用。原因有二：一是從風(fēng)險(xiǎn)起因來(lái)看，許多災(zāi)害并非全部源于自然，而是由于人們?cè)谂c自然的互動(dòng)中出現(xiàn)一些問(wèn)題。有些人熱衷于“改天換地”“開(kāi)山截流”，結(jié)果遭到自然界的報(bào)復(fù)；有些人損人利己，偷工減料，污染環(huán)境，損壞公共安全設(shè)施，導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生；有些人不負(fù)責(zé)任，放棄職守，造成大量安全隱患，加劇了自然災(zāi)害的破壞性社會(huì)后果。這些問(wèn)題涉及到政府機(jī)構(gòu)、私人部門和社會(huì)組織，尤其是私人部門風(fēng)險(xiǎn)的公共化已經(jīng)相當(dāng)普遍。因此，只有政府、市場(chǎng)、社會(huì)的共同參與，才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，從而最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理。二是市場(chǎng)和社會(huì)的參與意味著資源的異質(zhì)性，有利于滿足災(zāi)害中不同群體的異質(zhì)性需求或同一群體不同時(shí)期的差異性需求。②即便政府力量再?gòu)?qiáng)大，職責(zé)覆蓋范圍再?gòu)V泛，也無(wú)法滿足受災(zāi)群體的所有需求，私人部門和社會(huì)組織作為“涌現(xiàn)的組織（emergent organizations）”來(lái)主動(dòng)滿足受災(zāi)群體的需求③，在本質(zhì)上是復(fù)雜系統(tǒng)中結(jié)構(gòu)要素以信息交互為基礎(chǔ)的“自組織（self-organization）”參與④，政府災(zāi)害管理要容納這種“自組織”參與。在2008年汶川特大地震中，大量的私人部門在應(yīng)急響應(yīng)階段以捐款的方式參與應(yīng)急管理，在災(zāi)后恢復(fù)的“對(duì)口支援”中創(chuàng)造了產(chǎn)業(yè)支援、產(chǎn)業(yè)合作的參與形式，顯示出市場(chǎng)力量以政治動(dòng)員和利益驅(qū)動(dòng)的方式對(duì)救災(zāi)減災(zāi)的有效參與。⑤在2013年蘆山地震中，騰訊、百度、新浪等互聯(lián)網(wǎng)公司開(kāi)展合作與數(shù)據(jù)共享，提供應(yīng)急尋人服務(wù)，也顯示出私人部門開(kāi)始以“自組織”形式參與災(zāi)害治理。⑥社會(huì)力量盡管相對(duì)弱小，也積極參與到防災(zāi)減災(zāi)中。在2008年汶川特大地震中，前往災(zāi)區(qū)一線的社會(huì)組織超過(guò)300家，志愿者超過(guò)300萬(wàn)人，在后方的志愿者則超過(guò)1000萬(wàn)人。⑦在2013年蘆山地震中，在普通志愿者參與救援受到約束、社會(huì)組織參與數(shù)量減少的情況下，社會(huì)組織的參與能力明顯增加，壹基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)基金會(huì)等“接點(diǎn)組織（hub organization）”積極參與救災(zāi)，顯示出社會(huì)組織參與救災(zāi)減災(zāi)趨向有序。⑧

2.綜合運(yùn)用正式和非正式制度規(guī)則的積極功能，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)手段的多樣化

《決定》指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力?！币鰪?qiáng)活力，就必須不僅依靠正式的制度、規(guī)則和專業(yè)隊(duì)伍，還應(yīng)發(fā)揮各種非正式的制度安排和非專業(yè)人員的積極作用。落實(shí)到防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，在預(yù)防與準(zhǔn)備階段，既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減災(zāi)工程項(xiàng)目建設(shè)和非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)政策工具開(kāi)發(fā)，又要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，大力發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)還要培養(yǎng)和提升民眾自救、互救的意識(shí)和能力；在預(yù)警與監(jiān)測(cè)階段，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)、專家和民眾共治，既要廣排、深挖、細(xì)找，將所有安全隱患和危險(xiǎn)源進(jìn)行一一排查和識(shí)別，落實(shí)專人（根據(jù)需要可專職、也可兼職）監(jiān)測(cè)，又要加強(qiáng)社會(huì)脆弱性的調(diào)查研究，注重對(duì)生命線設(shè)施和社會(huì)弱勢(shì)群體、易遭傷害群體的積極保護(hù)；在處置與救援（及其準(zhǔn)備）階段，對(duì)于應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)，要統(tǒng)籌綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、軍隊(duì)?wèi)?yīng)急專業(yè)隊(duì)伍和志愿者救援隊(duì)伍，對(duì)于應(yīng)急救援物資則既要有數(shù)量充足、體系完善的救災(zāi)物資儲(chǔ)備，又要有后備的生產(chǎn)基地，保存生產(chǎn)更多物資的能力；在善后與恢復(fù)階段，既要堅(jiān)持自力更生、生產(chǎn)自救的原則，又要發(fā)揚(yáng)一方有難、八方支援的風(fēng)格，在災(zāi)區(qū)內(nèi)外形成合力，更好地消除災(zāi)害的消極后果。

3.協(xié)調(diào)利益，化解矛盾，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程的人性化

治理的實(shí)質(zhì)不是控制而是協(xié)調(diào)。因此，在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)治理，需要積極探索建立健全訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、民主參與機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制以及群眾工作機(jī)制，以更好地解決問(wèn)題、化解矛盾。目前這方面存在兩個(gè)較為突出的問(wèn)題：一是受災(zāi)補(bǔ)償費(fèi)的分配與分擔(dān)機(jī)制不健全、不公平。例如，從災(zāi)害補(bǔ)償款的分配來(lái)看，地震等地質(zhì)災(zāi)害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，洪水災(zāi)害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，干旱災(zāi)害則基本沒(méi)有任何補(bǔ)償，不同災(zāi)種受災(zāi)群眾得到的救助和補(bǔ)償不公平；就災(zāi)害補(bǔ)償款的分擔(dān)而言，中央財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任較大，地方財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)過(guò)小，這就導(dǎo)致地方政府往往瞞報(bào)、緩報(bào)、少報(bào)事故災(zāi)難、食品安全事件、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的實(shí)情與損失，而對(duì)于自然災(zāi)害的災(zāi)情與損失則常常予以夸大，甚至漫天要價(jià)，這與其他公共突發(fā)事件存在明顯不同。另外，財(cái)政在救災(zāi)救援上的支出明顯多于在防災(zāi)減災(zāi)上的支出，往往默默無(wú)聞避免災(zāi)害發(fā)生的得不到獎(jiǎng)勵(lì)，轟轟烈烈救災(zāi)救援的成為英雄。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在較多的爭(zhēng)議和不確定性。相當(dāng)一部分災(zāi)害的產(chǎn)生源于人們對(duì)自然的不當(dāng)改造，這些不適當(dāng)?shù)母脑煲瓠h(huán)境的惡化和社會(huì)脆弱性的增加，從而導(dǎo)致群眾受到災(zāi)害的侵襲。對(duì)此，需要對(duì)某些建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。近年來(lái)，中央和地方都十分強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，但在這兩個(gè)評(píng)估究竟“是具有‘戰(zhàn)略地位還是‘略占地位⑨”“評(píng)估客體如何確定”“評(píng)估主體選哪些比較合適”“評(píng)估的方法有哪些”“評(píng)估者與決策者各自的職責(zé)劃分和問(wèn)責(zé)的確定”等問(wèn)題上，存在著一系列懸而未決的選項(xiàng)。同時(shí)，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估二者之間孰先孰后的問(wèn)題上也存有較大的爭(zhēng)議。如果這些問(wèn)題得不到解決，就不可能真正做好重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也就不可能防止人為引起的環(huán)境惡化和社會(huì)脆弱性的增加。

4.發(fā)揮技術(shù)與信息化手段的作用，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)的科學(xué)化

經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理都離不開(kāi)科技創(chuàng)新和信息化手段，防災(zāi)減災(zāi)同樣也離不開(kāi)科技創(chuàng)新和信息化手段。近年來(lái)，計(jì)劃生育、交通車輛管理、城市和新小區(qū)治安監(jiān)控之所以取得顯著成效，就是因?yàn)橛邢嚓P(guān)的科技與信息化基礎(chǔ)做支撐；而“史上最嚴(yán)格的水資源管理”“史上最嚴(yán)格的污染排放管理”等目標(biāo)要求之所以一再落空，也是因?yàn)槿狈萍际侄闻c信息化基礎(chǔ)。在汶川特大地震期間，溫家寶總理在去災(zāi)區(qū)的飛機(jī)上所用的工作照片是地圖，而不是遙感出的現(xiàn)勢(shì)圖，這種科技水平和信息化手段必然影響政府在大災(zāi)來(lái)臨最初幾天的處置救援效率。令人欣喜的是，近年來(lái)國(guó)家氣象局、國(guó)家地震局、國(guó)家減災(zāi)中心等相關(guān)部門的科技水平和信息化建設(shè)水平都有了明顯的提高，但是，必須承認(rèn)，地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)報(bào)預(yù)警水平還不高，即便是臺(tái)風(fēng)、洪水、冰雪等災(zāi)害的預(yù)報(bào)相對(duì)較好，這些災(zāi)害對(duì)社會(huì)破壞性影響的預(yù)警依然相對(duì)較差。因?yàn)樽匀粸?zāi)害并非純粹的自然問(wèn)題，它是自然力和社會(huì)脆弱性合力作用的結(jié)果，對(duì)其預(yù)報(bào)預(yù)警不僅需要自然科學(xué)工作者和社會(huì)科學(xué)工作者的通力合作，也需要不同部門和機(jī)構(gòu)的合作。例如，在2008年初中國(guó)南方的雨雪冰凍災(zāi)害中，氣象部門準(zhǔn)確預(yù)報(bào)了雨雪冰凍發(fā)生的持續(xù)時(shí)段、空間范圍、強(qiáng)度烈度，但它們沒(méi)有也無(wú)能力預(yù)測(cè)雨雪冰凍對(duì)輸電系統(tǒng)產(chǎn)生何種危害；而電力部門有能力預(yù)測(cè)輸電系統(tǒng)面臨雨雪冰凍時(shí)的脆弱性，但沒(méi)有也無(wú)能力預(yù)報(bào)雨雪冰凍發(fā)生的持續(xù)時(shí)段、空間范圍、強(qiáng)度烈度，部門職能的分割和專家配備的脫節(jié)直接造成預(yù)報(bào)和預(yù)警的分離，最終導(dǎo)致雨雪冰凍災(zāi)害社會(huì)后果的不斷放大。這樣的教訓(xùn)必須記取，并應(yīng)在今后努力避免。

5.統(tǒng)籌治理創(chuàng)新與體制改革，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)路徑的合理化

《決定》要求“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”。治理創(chuàng)新是自下而上的，必然會(huì)摸著石頭過(guò)河；體制改革是自上而下的，不能沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)。自下而上的社會(huì)治理創(chuàng)新積累到一定的程度，必然會(huì)推動(dòng)自上而下的社會(huì)體制改革。但是，上級(jí)黨委政府的態(tài)度和作為將對(duì)由治理創(chuàng)新向體制改革轉(zhuǎn)變的進(jìn)程起著促進(jìn)或阻礙作用。因此，在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，中央和地方要上下結(jié)合，創(chuàng)新與改革互動(dòng)，既要貫徹《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》，抓好關(guān)系全局的大項(xiàng)目、大工程，又要落實(shí)《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，推進(jìn)基層“安全社區(qū)”“防災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)。在抗旱防汛方面，應(yīng)將中央管大江大河、地方管中小河流有機(jī)結(jié)合起來(lái)，完善水利體系，從源頭降低干旱和洪水發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。目前，鑒于自然災(zāi)害與事故災(zāi)難、食品安全事件、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件一同被列為公共突發(fā)事件并統(tǒng)一納入應(yīng)急管理體系進(jìn)行治理的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家依據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的體制，在各級(jí)政府分別設(shè)立“一辦”（應(yīng)急）和“五委”（防災(zāi)減災(zāi)、安全監(jiān)督、疾病防控、食品安全、治安維穩(wěn)）等機(jī)構(gòu)。相比于其他“四委”而言，減災(zāi)委員會(huì)在基層的機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，力量配備較薄弱，尚有較大的改進(jìn)和提升空間。

三、以改革推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化

《決定》將治理的現(xiàn)代化同全面深化改革緊密聯(lián)系起來(lái)，明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@也就是說(shuō)，全面深化改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力，國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。防災(zāi)減災(zāi)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化所包含的一個(gè)子系統(tǒng)，本身也要求以改革為動(dòng)力，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化。

1.要破除重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕防災(zāi)減災(zāi)的舊觀念

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放到首位，樹立發(fā)展是硬道理的理念，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中具有極大的合理性和歷史功勛。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們?cè)谝欢ǔ潭壬虾鲆暳藢?duì)自然環(huán)境的保護(hù)和自然資源使用的規(guī)制，忽視了對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)，結(jié)果在發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了災(zāi)害及其損失的不斷增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，發(fā)展和災(zāi)害之間的關(guān)系是復(fù)雜的，發(fā)展可能導(dǎo)致災(zāi)害，災(zāi)害阻滯發(fā)展，更好的發(fā)展措施可以防止災(zāi)害。⑩所以，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持非社會(huì)脆弱性發(fā)展（invulnerability development）。一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)決不重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的覆轍；另一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與權(quán)利資源公平分配結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持共建共享，防止弱勢(shì)群體出現(xiàn)生活困難或更多地暴露于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之中。只有這樣，才能在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，脫離防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的防災(zāi)減災(zāi)，都不符合國(guó)家現(xiàn)代化的要求。

2.要改變重救災(zāi)、輕防災(zāi)的老套路

在社會(huì)治理上，“預(yù)防為主”十分重要，在預(yù)防上花一元錢相當(dāng)于在應(yīng)急處置中花100元錢，這個(gè)道理幾乎人人都懂得。但在實(shí)際中，人們的做法卻往往并非如此。正如學(xué)者戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所說(shuō)：“在消防部門專業(yè)化時(shí)，他們發(fā)展了撲滅火災(zāi)的技術(shù)，而不是預(yù)防。在警察部門專業(yè)化時(shí)，他們集中注意力于追捕罪犯，而不是幫助社區(qū)預(yù)防犯罪。甚至環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然很快懂得預(yù)防的優(yōu)越性，不知怎么的卻發(fā)現(xiàn)自己把大部分錢花在了清理污染方面?！笨梢?jiàn)，專業(yè)化分工、經(jīng)費(fèi)劃撥與績(jī)效考核制度等并不必然導(dǎo)致人們采取正確的行為，人們往往忽略預(yù)防的重要性。要改變這種狀況，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改革財(cái)稅制度和考核評(píng)價(jià)體系，按照《決定》的要求，“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。同時(shí)，還必須采取一系列行之有效的改革措施和管理行為，改善人口分布結(jié)構(gòu)，推動(dòng)災(zāi)害文化建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特別是城市生命線的安全保障，降低社會(huì)脆弱性。

3.要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變資源配置的重點(diǎn)絕對(duì)能力是指政府將自己的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，相對(duì)能力則是指政府適應(yīng)環(huán)境的能力。通常情況下，相對(duì)能力比絕對(duì)能力更為重要，因?yàn)閷?duì)于基層而言，防災(zāi)減災(zāi)能力只有針對(duì)當(dāng)?shù)靥囟ǖ臑?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)脆弱性程度才是有意義的?，F(xiàn)實(shí)能力是指那些與防災(zāi)減災(zāi)直接有關(guān)的能力，潛在能力則是指那些與防災(zāi)減災(zāi)間接相關(guān)的能力。通常情況下，潛在能力的使用效率要低于現(xiàn)實(shí)能力，成本卻要高于現(xiàn)實(shí)能力，因此合理的順序是優(yōu)先使用現(xiàn)實(shí)能力，只有當(dāng)現(xiàn)實(shí)能力無(wú)法滿足需要時(shí)，才動(dòng)用潛在能力。綜合上述兩個(gè)方面，“相對(duì)—現(xiàn)實(shí)”能力就成為建設(shè)的重點(diǎn)，其評(píng)估指標(biāo)包括災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、社會(huì)易損性評(píng)價(jià)、承受災(zāi)害能力三個(gè)方面。其中，災(zāi)害危險(xiǎn)性包括當(dāng)?shù)刂饕獮?zāi)害的危險(xiǎn)性，社會(huì)易損性包括人口、經(jīng)濟(jì)、建筑物和生命線工程的易損性，承受災(zāi)害能力包括預(yù)測(cè)能力、防災(zāi)抗災(zāi)能力和救災(zāi)能力。其具體指標(biāo)有：地震臺(tái)網(wǎng)監(jiān)測(cè)能力、火警線達(dá)標(biāo)率、建筑物防震達(dá)標(biāo)率、城市下水管道長(zhǎng)度、城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程消防設(shè)施達(dá)標(biāo)率、城市消防布局達(dá)標(biāo)率、減災(zāi)知識(shí)教育普及率、減災(zāi)法規(guī)完善率、電話手機(jī)普及率、道路面積比例、每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)和人均承保額等。與此相適應(yīng)，防災(zāi)減災(zāi)資源配置必須向基層傾斜，因?yàn)闉?zāi)害及其帶來(lái)的直接損失和傷害往往都在基層。需要指出的是，“舉國(guó)體制”是我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的重大優(yōu)勢(shì)，但“舉國(guó)體制”并不意味著資源都要集中在政府特別是中央政府手中，這里的“國(guó)”應(yīng)理解為包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)力。

4.按照“頂層設(shè)計(jì)、資源共享”的原則，改革并完善包括防災(zāi)減災(zāi)在內(nèi)的社會(huì)治理信息系統(tǒng)

要提升應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)的效能，就必須規(guī)范各類危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和信息指揮系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，依托政府電子政務(wù)系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立各地應(yīng)急信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各地應(yīng)急平臺(tái)與其他相關(guān)信息平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享。目前，許多部門（包括政府、企事業(yè)單位和公共部門等）都非常重視信息化建設(shè)，也都擁有一定的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，但往往各自為政，相互封鎖，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，這大大降低了它們的效能。應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革來(lái)改變這種狀況，以信息網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)科層組織在應(yīng)對(duì)災(zāi)害和各種突發(fā)事件時(shí)的不足。此外，還應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，制作并張貼、發(fā)放包括危險(xiǎn)源、物資儲(chǔ)備點(diǎn)、消防、警務(wù)、醫(yī)院、安全通道、緊急避難所等在內(nèi)的“應(yīng)急地圖”和各類風(fēng)險(xiǎn)提示牌、應(yīng)急手冊(cè)，教育群眾，幫助群眾，方便群眾。

注釋

①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp. 2—3.②Tierney， Kathleen J.， Trainor， Joseph E.， Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster， DRC Working Paper， 2003. ③Thomas E. Drabek， David A. McEntire， Emergent phenomena and the sociology of disaster： lessons， trends and opportunities from the research literature， Disaster Prevention and Management， 2003， Vol.12， No.2， pp.97—112.④Louise Comfort， Shared Risk： Complex System in Seismic Response， New York： Pergamon Press， 1999， p.67.⑤對(duì)2008年汶川特大地震災(zāi)后長(zhǎng)期恢復(fù)的研究顯示，汶川地震的長(zhǎng)期恢復(fù)并非在于單一的“對(duì)口支援”，它還包括了基于“對(duì)口支援”的產(chǎn)業(yè)合作。詳細(xì)論述參見(jiàn)：Haibo Zhang， Multiple Participation， Horizontal Integration， and Urban-rural Intersection： How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake， International Conference on DisasterGovernance in Asia， National University of Singapore， Conference Paper， 2013.⑥Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑦中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)白皮書》，2009年5月。⑧這項(xiàng)研究采用動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析方法（dynamic network analysis），追蹤了“蘆山地震”三周后應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)的生成與演變，壹基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)基金會(huì)四家社會(huì)組織及其各自網(wǎng)絡(luò)成為整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其他小型社會(huì)組織主要與這四家社會(huì)組織合作來(lái)參與救災(zāi)。參見(jiàn)Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑨“略占地位”是對(duì)應(yīng)“戰(zhàn)略地位”的非標(biāo)準(zhǔn)用語(yǔ)，意指可有可無(wú)，僅僅是走走形式和程序。⑩Mileti， Dennis S.， Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United States. Washington DC： Joseph Henry Press， 1999， pp. 155—207.參見(jiàn)張海波、童星：《應(yīng)急能力評(píng)估的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期。

參考文獻(xiàn)

[1][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M].周敦仁，等譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[2][德]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.

責(zé)任編輯：海玉

三、以改革推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化

《決定》將治理的現(xiàn)代化同全面深化改革緊密聯(lián)系起來(lái)，明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@也就是說(shuō)，全面深化改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力，國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。防災(zāi)減災(zāi)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化所包含的一個(gè)子系統(tǒng)，本身也要求以改革為動(dòng)力，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化。

1.要破除重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕防災(zāi)減災(zāi)的舊觀念

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放到首位，樹立發(fā)展是硬道理的理念，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中具有極大的合理性和歷史功勛。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們?cè)谝欢ǔ潭壬虾鲆暳藢?duì)自然環(huán)境的保護(hù)和自然資源使用的規(guī)制，忽視了對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)，結(jié)果在發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了災(zāi)害及其損失的不斷增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，發(fā)展和災(zāi)害之間的關(guān)系是復(fù)雜的，發(fā)展可能導(dǎo)致災(zāi)害，災(zāi)害阻滯發(fā)展，更好的發(fā)展措施可以防止災(zāi)害。⑩所以，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持非社會(huì)脆弱性發(fā)展（invulnerability development）。一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)決不重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的覆轍；另一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與權(quán)利資源公平分配結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持共建共享，防止弱勢(shì)群體出現(xiàn)生活困難或更多地暴露于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之中。只有這樣，才能在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，脫離防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的防災(zāi)減災(zāi)，都不符合國(guó)家現(xiàn)代化的要求。

2.要改變重救災(zāi)、輕防災(zāi)的老套路

在社會(huì)治理上，“預(yù)防為主”十分重要，在預(yù)防上花一元錢相當(dāng)于在應(yīng)急處置中花100元錢，這個(gè)道理幾乎人人都懂得。但在實(shí)際中，人們的做法卻往往并非如此。正如學(xué)者戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所說(shuō)：“在消防部門專業(yè)化時(shí)，他們發(fā)展了撲滅火災(zāi)的技術(shù)，而不是預(yù)防。在警察部門專業(yè)化時(shí)，他們集中注意力于追捕罪犯，而不是幫助社區(qū)預(yù)防犯罪。甚至環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然很快懂得預(yù)防的優(yōu)越性，不知怎么的卻發(fā)現(xiàn)自己把大部分錢花在了清理污染方面。”可見(jiàn)，專業(yè)化分工、經(jīng)費(fèi)劃撥與績(jī)效考核制度等并不必然導(dǎo)致人們采取正確的行為，人們往往忽略預(yù)防的重要性。要改變這種狀況，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改革財(cái)稅制度和考核評(píng)價(jià)體系，按照《決定》的要求，“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。同時(shí)，還必須采取一系列行之有效的改革措施和管理行為，改善人口分布結(jié)構(gòu)，推動(dòng)災(zāi)害文化建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特別是城市生命線的安全保障，降低社會(huì)脆弱性。

3.要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變資源配置的重點(diǎn)絕對(duì)能力是指政府將自己的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，相對(duì)能力則是指政府適應(yīng)環(huán)境的能力。通常情況下，相對(duì)能力比絕對(duì)能力更為重要，因?yàn)閷?duì)于基層而言，防災(zāi)減災(zāi)能力只有針對(duì)當(dāng)?shù)靥囟ǖ臑?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)脆弱性程度才是有意義的?，F(xiàn)實(shí)能力是指那些與防災(zāi)減災(zāi)直接有關(guān)的能力，潛在能力則是指那些與防災(zāi)減災(zāi)間接相關(guān)的能力。通常情況下，潛在能力的使用效率要低于現(xiàn)實(shí)能力，成本卻要高于現(xiàn)實(shí)能力，因此合理的順序是優(yōu)先使用現(xiàn)實(shí)能力，只有當(dāng)現(xiàn)實(shí)能力無(wú)法滿足需要時(shí)，才動(dòng)用潛在能力。綜合上述兩個(gè)方面，“相對(duì)—現(xiàn)實(shí)”能力就成為建設(shè)的重點(diǎn)，其評(píng)估指標(biāo)包括災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、社會(huì)易損性評(píng)價(jià)、承受災(zāi)害能力三個(gè)方面。其中，災(zāi)害危險(xiǎn)性包括當(dāng)?shù)刂饕獮?zāi)害的危險(xiǎn)性，社會(huì)易損性包括人口、經(jīng)濟(jì)、建筑物和生命線工程的易損性，承受災(zāi)害能力包括預(yù)測(cè)能力、防災(zāi)抗災(zāi)能力和救災(zāi)能力。其具體指標(biāo)有：地震臺(tái)網(wǎng)監(jiān)測(cè)能力、火警線達(dá)標(biāo)率、建筑物防震達(dá)標(biāo)率、城市下水管道長(zhǎng)度、城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程消防設(shè)施達(dá)標(biāo)率、城市消防布局達(dá)標(biāo)率、減災(zāi)知識(shí)教育普及率、減災(zāi)法規(guī)完善率、電話手機(jī)普及率、道路面積比例、每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)和人均承保額等。與此相適應(yīng)，防災(zāi)減災(zāi)資源配置必須向基層傾斜，因?yàn)闉?zāi)害及其帶來(lái)的直接損失和傷害往往都在基層。需要指出的是，“舉國(guó)體制”是我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的重大優(yōu)勢(shì)，但“舉國(guó)體制”并不意味著資源都要集中在政府特別是中央政府手中，這里的“國(guó)”應(yīng)理解為包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)力。

4.按照“頂層設(shè)計(jì)、資源共享”的原則，改革并完善包括防災(zāi)減災(zāi)在內(nèi)的社會(huì)治理信息系統(tǒng)

要提升應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)的效能，就必須規(guī)范各類危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和信息指揮系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，依托政府電子政務(wù)系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立各地應(yīng)急信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各地應(yīng)急平臺(tái)與其他相關(guān)信息平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享。目前，許多部門（包括政府、企事業(yè)單位和公共部門等）都非常重視信息化建設(shè)，也都擁有一定的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，但往往各自為政，相互封鎖，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，這大大降低了它們的效能。應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革來(lái)改變這種狀況，以信息網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)科層組織在應(yīng)對(duì)災(zāi)害和各種突發(fā)事件時(shí)的不足。此外，還應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，制作并張貼、發(fā)放包括危險(xiǎn)源、物資儲(chǔ)備點(diǎn)、消防、警務(wù)、醫(yī)院、安全通道、緊急避難所等在內(nèi)的“應(yīng)急地圖”和各類風(fēng)險(xiǎn)提示牌、應(yīng)急手冊(cè)，教育群眾，幫助群眾，方便群眾。

注釋

①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp. 2—3.②Tierney， Kathleen J.， Trainor， Joseph E.， Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster， DRC Working Paper， 2003. ③Thomas E. Drabek， David A. McEntire， Emergent phenomena and the sociology of disaster： lessons， trends and opportunities from the research literature， Disaster Prevention and Management， 2003， Vol.12， No.2， pp.97—112.④Louise Comfort， Shared Risk： Complex System in Seismic Response， New York： Pergamon Press， 1999， p.67.⑤對(duì)2008年汶川特大地震災(zāi)后長(zhǎng)期恢復(fù)的研究顯示，汶川地震的長(zhǎng)期恢復(fù)并非在于單一的“對(duì)口支援”，它還包括了基于“對(duì)口支援”的產(chǎn)業(yè)合作。詳細(xì)論述參見(jiàn)：Haibo Zhang， Multiple Participation， Horizontal Integration， and Urban-rural Intersection： How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake， International Conference on DisasterGovernance in Asia， National University of Singapore， Conference Paper， 2013.⑥Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑦中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)白皮書》，2009年5月。⑧這項(xiàng)研究采用動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析方法（dynamic network analysis），追蹤了“蘆山地震”三周后應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)的生成與演變，壹基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)基金會(huì)四家社會(huì)組織及其各自網(wǎng)絡(luò)成為整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其他小型社會(huì)組織主要與這四家社會(huì)組織合作來(lái)參與救災(zāi)。參見(jiàn)Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑨“略占地位”是對(duì)應(yīng)“戰(zhàn)略地位”的非標(biāo)準(zhǔn)用語(yǔ)，意指可有可無(wú)，僅僅是走走形式和程序。⑩Mileti， Dennis S.， Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United States. Washington DC： Joseph Henry Press， 1999， pp. 155—207.參見(jiàn)張海波、童星：《應(yīng)急能力評(píng)估的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期。

參考文獻(xiàn)

[1][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M].周敦仁，等譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[2][德]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.

責(zé)任編輯：海玉

三、以改革推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化

《決定》將治理的現(xiàn)代化同全面深化改革緊密聯(lián)系起來(lái)，明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這也就是說(shuō)，全面深化改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力，國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。防災(zāi)減災(zāi)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化所包含的一個(gè)子系統(tǒng)，本身也要求以改革為動(dòng)力，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)體系與能力的現(xiàn)代化。

1.要破除重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕防災(zāi)減災(zāi)的舊觀念

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放到首位，樹立發(fā)展是硬道理的理念，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中具有極大的合理性和歷史功勛。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們?cè)谝欢ǔ潭壬虾鲆暳藢?duì)自然環(huán)境的保護(hù)和自然資源使用的規(guī)制，忽視了對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)，結(jié)果在發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了災(zāi)害及其損失的不斷增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，發(fā)展和災(zāi)害之間的關(guān)系是復(fù)雜的，發(fā)展可能導(dǎo)致災(zāi)害，災(zāi)害阻滯發(fā)展，更好的發(fā)展措施可以防止災(zāi)害。⑩所以，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持非社會(huì)脆弱性發(fā)展（invulnerability development）。一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)決不重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的覆轍；另一方面，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與權(quán)利資源公平分配結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持共建共享，防止弱勢(shì)群體出現(xiàn)生活困難或更多地暴露于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之中。只有這樣，才能在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，脫離防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的防災(zāi)減災(zāi)，都不符合國(guó)家現(xiàn)代化的要求。

2.要改變重救災(zāi)、輕防災(zāi)的老套路

在社會(huì)治理上，“預(yù)防為主”十分重要，在預(yù)防上花一元錢相當(dāng)于在應(yīng)急處置中花100元錢，這個(gè)道理幾乎人人都懂得。但在實(shí)際中，人們的做法卻往往并非如此。正如學(xué)者戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所說(shuō)：“在消防部門專業(yè)化時(shí)，他們發(fā)展了撲滅火災(zāi)的技術(shù)，而不是預(yù)防。在警察部門專業(yè)化時(shí)，他們集中注意力于追捕罪犯，而不是幫助社區(qū)預(yù)防犯罪。甚至環(huán)保機(jī)構(gòu)雖然很快懂得預(yù)防的優(yōu)越性，不知怎么的卻發(fā)現(xiàn)自己把大部分錢花在了清理污染方面?！笨梢?jiàn)，專業(yè)化分工、經(jīng)費(fèi)劃撥與績(jī)效考核制度等并不必然導(dǎo)致人們采取正確的行為，人們往往忽略預(yù)防的重要性。要改變這種狀況，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改革財(cái)稅制度和考核評(píng)價(jià)體系，按照《決定》的要求，“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。同時(shí)，還必須采取一系列行之有效的改革措施和管理行為，改善人口分布結(jié)構(gòu)，推動(dòng)災(zāi)害文化建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特別是城市生命線的安全保障，降低社會(huì)脆弱性。

3.要加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變資源配置的重點(diǎn)絕對(duì)能力是指政府將自己的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，相對(duì)能力則是指政府適應(yīng)環(huán)境的能力。通常情況下，相對(duì)能力比絕對(duì)能力更為重要，因?yàn)閷?duì)于基層而言，防災(zāi)減災(zāi)能力只有針對(duì)當(dāng)?shù)靥囟ǖ臑?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)脆弱性程度才是有意義的?，F(xiàn)實(shí)能力是指那些與防災(zāi)減災(zāi)直接有關(guān)的能力，潛在能力則是指那些與防災(zāi)減災(zāi)間接相關(guān)的能力。通常情況下，潛在能力的使用效率要低于現(xiàn)實(shí)能力，成本卻要高于現(xiàn)實(shí)能力，因此合理的順序是優(yōu)先使用現(xiàn)實(shí)能力，只有當(dāng)現(xiàn)實(shí)能力無(wú)法滿足需要時(shí)，才動(dòng)用潛在能力。綜合上述兩個(gè)方面，“相對(duì)—現(xiàn)實(shí)”能力就成為建設(shè)的重點(diǎn)，其評(píng)估指標(biāo)包括災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、社會(huì)易損性評(píng)價(jià)、承受災(zāi)害能力三個(gè)方面。其中，災(zāi)害危險(xiǎn)性包括當(dāng)?shù)刂饕獮?zāi)害的危險(xiǎn)性，社會(huì)易損性包括人口、經(jīng)濟(jì)、建筑物和生命線工程的易損性，承受災(zāi)害能力包括預(yù)測(cè)能力、防災(zāi)抗災(zāi)能力和救災(zāi)能力。其具體指標(biāo)有：地震臺(tái)網(wǎng)監(jiān)測(cè)能力、火警線達(dá)標(biāo)率、建筑物防震達(dá)標(biāo)率、城市下水管道長(zhǎng)度、城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程消防設(shè)施達(dá)標(biāo)率、城市消防布局達(dá)標(biāo)率、減災(zāi)知識(shí)教育普及率、減災(zāi)法規(guī)完善率、電話手機(jī)普及率、道路面積比例、每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)和人均承保額等。與此相適應(yīng)，防災(zāi)減災(zāi)資源配置必須向基層傾斜，因?yàn)闉?zāi)害及其帶來(lái)的直接損失和傷害往往都在基層。需要指出的是，“舉國(guó)體制”是我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的重大優(yōu)勢(shì)，但“舉國(guó)體制”并不意味著資源都要集中在政府特別是中央政府手中，這里的“國(guó)”應(yīng)理解為包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)力。

4.按照“頂層設(shè)計(jì)、資源共享”的原則，改革并完善包括防災(zāi)減災(zāi)在內(nèi)的社會(huì)治理信息系統(tǒng)

要提升應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)的效能，就必須規(guī)范各類危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和信息指揮系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，依托政府電子政務(wù)系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立各地應(yīng)急信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各地應(yīng)急平臺(tái)與其他相關(guān)信息平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享。目前，許多部門（包括政府、企事業(yè)單位和公共部門等）都非常重視信息化建設(shè)，也都擁有一定的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，但往往各自為政，相互封鎖，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，這大大降低了它們的效能。應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革來(lái)改變這種狀況，以信息網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)科層組織在應(yīng)對(duì)災(zāi)害和各種突發(fā)事件時(shí)的不足。此外，還應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，制作并張貼、發(fā)放包括危險(xiǎn)源、物資儲(chǔ)備點(diǎn)、消防、警務(wù)、醫(yī)院、安全通道、緊急避難所等在內(nèi)的“應(yīng)急地圖”和各類風(fēng)險(xiǎn)提示牌、應(yīng)急手冊(cè)，教育群眾，幫助群眾，方便群眾。

注釋

①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp. 2—3.②Tierney， Kathleen J.， Trainor， Joseph E.， Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster， DRC Working Paper， 2003. ③Thomas E. Drabek， David A. McEntire， Emergent phenomena and the sociology of disaster： lessons， trends and opportunities from the research literature， Disaster Prevention and Management， 2003， Vol.12， No.2， pp.97—112.④Louise Comfort， Shared Risk： Complex System in Seismic Response， New York： Pergamon Press， 1999， p.67.⑤對(duì)2008年汶川特大地震災(zāi)后長(zhǎng)期恢復(fù)的研究顯示，汶川地震的長(zhǎng)期恢復(fù)并非在于單一的“對(duì)口支援”，它還包括了基于“對(duì)口支援”的產(chǎn)業(yè)合作。詳細(xì)論述參見(jiàn)：Haibo Zhang， Multiple Participation， Horizontal Integration， and Urban-rural Intersection： How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake， International Conference on DisasterGovernance in Asia， National University of Singapore， Conference Paper， 2013.⑥Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑦中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)白皮書》，2009年5月。⑧這項(xiàng)研究采用動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析方法（dynamic network analysis），追蹤了“蘆山地震”三周后應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)的生成與演變，壹基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)基金會(huì)四家社會(huì)組織及其各自網(wǎng)絡(luò)成為整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其他小型社會(huì)組織主要與這四家社會(huì)組織合作來(lái)參與救災(zāi)。參見(jiàn)Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑨“略占地位”是對(duì)應(yīng)“戰(zhàn)略地位”的非標(biāo)準(zhǔn)用語(yǔ)，意指可有可無(wú)，僅僅是走走形式和程序。⑩Mileti， Dennis S.， Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United States. Washington DC： Joseph Henry Press， 1999， pp. 155—207.參見(jiàn)張海波、童星：《應(yīng)急能力評(píng)估的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期。

參考文獻(xiàn)

[1][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M].周敦仁，等譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[2][德]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.

責(zé)任編輯：海玉