梁妍慧

摘要：黨中央發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》，是我黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強(qiáng)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。充分認(rèn)識(shí)這一戰(zhàn)略工程的地位、特點(diǎn)及重大意義，必將為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：黨建制度化；規(guī)范化；程序化；戰(zhàn)略工程

中圖分類號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2014）03-0055-04

2013年11月，黨中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），對(duì)今后五年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了部署。這是我黨歷史上第一次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的戰(zhàn)略工程。充分認(rèn)識(shí)這一戰(zhàn)略工程的地位、特點(diǎn)及重大意義，積極推進(jìn)這一戰(zhàn)略工程，必將為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、這是我黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入一個(gè)新的階段

（一）這是我黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃

在我黨歷史上，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，制定黨建領(lǐng)域工作規(guī)劃的有：《深化干部人事制度改革綱要（2001-2010）》、《深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（2005年1月）、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》等。上述綱要和規(guī)劃的發(fā)布，標(biāo)志著干部人事制度改革和反腐敗工作步入頂層設(shè)計(jì)階段，盡管由于實(shí)踐發(fā)展，仍需不斷改進(jìn)與完善，但對(duì)于推動(dòng)工作有了統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一指導(dǎo)方針、統(tǒng)一工作重點(diǎn)、統(tǒng)一組織保障，進(jìn)入了有目標(biāo)、有序化工作的階段，避免了盲目性和隨意性。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，由于沒(méi)有一個(gè)總體規(guī)劃，尚處于應(yīng)急性、分散化的探索階段。經(jīng)過(guò)35年的實(shí)踐探索，黨中央已制定了767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件（1978-2012.6），中央紀(jì)委、中央各部門及各省市區(qū)同時(shí)出臺(tái)的文件加起來(lái)也有2萬(wàn)件，這2萬(wàn)多件家底，為確立黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的方向、重點(diǎn)和著力點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)總體規(guī)劃的制定提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入一個(gè)新的階段

新的階段意味著：黨內(nèi)法規(guī)制定從單一性向整體性、從應(yīng)急性向有序性、從碎片化向頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變。盡管我黨已經(jīng)有了2萬(wàn)件法規(guī)的家底，但這個(gè)家底存在著質(zhì)量不高、制度老化、碎片化等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在新舊制度并存，內(nèi)容龐雜，相當(dāng)程度上存在著不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等“四不”問(wèn)題，特別是有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)的需要；有的存在同黨章和黨的理論路線方針政策不一致、同憲法和法律不一致的情況；有的相互之間交叉重復(fù)、沖突打架。對(duì)此，黨中央決定先集中清理現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)，在全面摸清家底的基礎(chǔ)上，編制五年規(guī)劃。此次出臺(tái)的《綱要》，立足于全面規(guī)劃、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破等三個(gè)特點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。

全面規(guī)劃表現(xiàn)在：從黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)到基本要求，從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)到民主集中制建設(shè)等6個(gè)黨建領(lǐng)域，從執(zhí)行力到組織實(shí)施等一系列環(huán)節(jié)都作出了從理論到實(shí)踐的全面要求，初步確立了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架，這一框架，既有指導(dǎo)理論，又有根本要求，還有工作進(jìn)程及保障，充分體現(xiàn)了閉環(huán)式的完整鏈條。

整體推進(jìn)表現(xiàn)在：將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為四類，要求有序推進(jìn)：一是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全。二是實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)。三是配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備。四是各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

重點(diǎn)突破表現(xiàn)在：以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，提出有抓緊修訂的現(xiàn)有重點(diǎn)條例，有抓緊制定的重點(diǎn)新條例，有適時(shí)修訂的現(xiàn)有條例，有修改完善的現(xiàn)有條例，還有研究完善、探索建立、研究制定的新條例。這種分清輕重緩急的劃分，有利于科學(xué)統(tǒng)籌，有步驟，分階段地推進(jìn)。上述三個(gè)特點(diǎn)。標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的新階段。

二、這是著眼于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的重要內(nèi)容和保障

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的一項(xiàng)重要內(nèi)容

什么叫黨的建設(shè)科學(xué)化？一般來(lái)說(shuō)，“科學(xué)”是指對(duì)自然、社會(huì)等客觀規(guī)律的正確反映，而客觀規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。從這一定義出發(fā)，黨的建設(shè)科學(xué)化，便是認(rèn)識(shí)和把握?qǐng)?zhí)政黨建設(shè)的特點(diǎn)及規(guī)律，并按照這一規(guī)律確立黨的建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、途徑，促成黨的建設(shè)按照本來(lái)規(guī)律運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程。那么，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平包含哪些內(nèi)容呢？主要有：以科學(xué)的理論指導(dǎo)黨的建設(shè)，以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)，以科學(xué)的方法推進(jìn)黨的建設(shè)。其中，思想理論建設(shè)處于首要而根基的地位。沒(méi)有先進(jìn)的理論就沒(méi)有先進(jìn)的政黨，只有以先進(jìn)理論為指南的黨，才能實(shí)現(xiàn)先進(jìn)隊(duì)伍的作用。理論是制定路線方針政策的基礎(chǔ)，有什么樣的理論，就會(huì)制定出什么樣的路線方針政策，新時(shí)期黨的基本路線的制定，來(lái)源于中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的指導(dǎo)。理論是引領(lǐng)黨的自身各項(xiàng)建設(shè)的指南，它不僅貫穿于黨的各項(xiàng)建設(shè)之中，而且制約著各項(xiàng)建設(shè)的方向和內(nèi)容。制度建設(shè)處于基礎(chǔ)和保障的地位。制度本身不僅具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，是其他建設(shè)所不能替代的一項(xiàng)根本任務(wù)，而且對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，更有其重要性和特殊性。處于執(zhí)政地位的政黨，由于具有合法的地位和優(yōu)越的環(huán)境，失去了執(zhí)政前被圍剿、被屠殺的外在客觀制約因素，因而必須有意識(shí)地建立一個(gè)類似于過(guò)去壓迫地位的制約機(jī)制，那便是黨的制度建設(shè)，所以制度建設(shè)就成為執(zhí)政黨建設(shè)總體布局中的重要一環(huán)。方法是實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)科學(xué)化的重要手段和工具。要把科學(xué)理論轉(zhuǎn)化為廣大干部群眾的實(shí)際行動(dòng)，把方針政策和規(guī)章制度落到實(shí)處，僅有科學(xué)理論、科學(xué)制度是不夠的，還必須有正確的方式方法，方法是落實(shí)理論、執(zhí)行制度的有力工具和手段。毛澤東曾形象地把工作比喻成過(guò)河，把方法比喻成橋和船，指出我們的任務(wù)是過(guò)河，但是不解決橋或船的問(wèn)題，過(guò)河就是一句空話。上述三方面內(nèi)容構(gòu)成了黨建科學(xué)化的重要內(nèi)涵，三者緊密相連，缺一不可，放松或偏失哪一方面，都會(huì)失去平衡。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的有效保障

提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，不僅包括理論、制度、方法三項(xiàng)重要內(nèi)容，而且還需要研究實(shí)現(xiàn)這三項(xiàng)內(nèi)容的有效保障和途徑。思想理論建設(shè)雖然是根本、是基礎(chǔ)，但需要思想建設(shè)制度化、常態(tài)化作保障；方法雖然是手段和工具，但也需要規(guī)范化、程序化作保障；組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)雖然也是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，但更需要組織工作制度化、作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化、反腐倡廉體制和工作機(jī)制規(guī)范化。因而，黨的制度建設(shè)對(duì)黨的其他各項(xiàng)建設(shè)具有強(qiáng)大的促進(jìn)和保障作用，是實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的重要保障和有效途徑。

三、這是深化黨的建設(shè)制度改革，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重大部署

（一）深化黨的建設(shè)制度改革是今后黨的建設(shè)改革的總抓手和切入點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一總目標(biāo)包含兩層含義：一是制度，二是治理。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是在黨的十八大上，把它與中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系并列作為中國(guó)特色社會(huì)主義旗幟的內(nèi)涵規(guī)定下來(lái)的。改革開(kāi)放35年來(lái)，我們走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義道路，創(chuàng)立了與此相適應(yīng)的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，要把這條道路和理論體系堅(jiān)持下去、落實(shí)下來(lái)，關(guān)鍵要靠制度、體制來(lái)保證。一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家，僅僅提出理論，制定出綱領(lǐng)，還不夠，那還是口號(hào)，還是動(dòng)員令，要把口號(hào)落到實(shí)處，就必須建立一整套從經(jīng)濟(jì)、政治到文化、社會(huì)的制度體系，才能避免因人而易或人治現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)此黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要把制度建設(shè)擺在突出的位置。然而這一制度，不是原有“統(tǒng)治”理念下的固定化，而是“治理”這一嶄新理念下的中國(guó)特色社會(huì)主義制度構(gòu)建。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了六個(gè)方面的體制制度改革目標(biāo)：深化經(jīng)濟(jì)體制改革、深化政治體制改革、深化文化體制改革、深化社會(huì)體制改革、深化生態(tài)文明體制改革、深化黨的建設(shè)制度改革。這說(shuō)明，把制度建設(shè)擺在突出的位置，就是要以制度創(chuàng)新為支點(diǎn)，為牽引力，撬動(dòng)改革大局，推動(dòng)改革進(jìn)程。

就執(zhí)政黨而言，十八屆三中全會(huì)提出：“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革”。這一黨建改革方向的提出，意味著黨的制度改革將成為今后黨的建設(shè)改革的切入點(diǎn)，成為統(tǒng)領(lǐng)黨建各領(lǐng)域改革的總抓手。而《綱要》的出臺(tái)，正是緊緊抓住了黨建6個(gè)領(lǐng)域的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，從建規(guī)立制入手，推動(dòng)黨的各項(xiàng)建設(shè)深入發(fā)展。如：《綱要》提出：完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的機(jī)制安排，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。完善黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)思想建設(shè)工作制度化、常態(tài)化，為做好理論創(chuàng)新和理論武裝工作提供制度保障。完善黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，著力提高組織工作制度化水平，為推動(dòng)改革提供執(zhí)政骨干和人才保障。完善黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，加快作風(fēng)建設(shè)制度化、常態(tài)化，為推動(dòng)作風(fēng)轉(zhuǎn)變提供制度支撐。完善黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，解決體制缺陷和制度漏洞，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，著力構(gòu)架黨內(nèi)民主制度體系，推動(dòng)民主集中制具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實(shí)處。從以上6個(gè)方面改革的要求可以看出，發(fā)揮制度建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)、帶動(dòng)作用，已成為深化黨的建設(shè)改革的新起點(diǎn)。

（二）用制度管權(quán)管事管人是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的根本之策

緊緊圍繞提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，其實(shí)質(zhì)就是：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，用制度管權(quán)管事管人，這是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)路徑。所謂科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，就是依照規(guī)律執(zhí)政，依照法律和黨規(guī)行權(quán)，就是在法律和黨規(guī)的范圍內(nèi)開(kāi)展工作。這一黨建改革方向?qū)h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了必須跟進(jìn)、必須深化的新要求，那就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，在高度集權(quán)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨和國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制存在著一些突出問(wèn)題，主要有：權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)不盡科學(xué)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間沒(méi)有形成相互制約；權(quán)力往往過(guò)分集中于主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，極易出現(xiàn)“一言堂”、個(gè)人專斷現(xiàn)象；權(quán)力邊界不清晰，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”、職責(zé)交叉、隨意越權(quán)等現(xiàn)象；權(quán)力運(yùn)行過(guò)程不公開(kāi)透明；對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不夠有力，障礙和漏洞較多等等。這些問(wèn)題的存在，使權(quán)力無(wú)法受到有力有效的制約和監(jiān)督，以致腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。

據(jù)此，《綱要》從黨的建設(shè)的6個(gè)方面，對(duì)今后5年需要制定完善的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行了具體部署。如：管權(quán)力運(yùn)行的制度有：抓緊修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委員會(huì)工作條例（試行）》、抓緊制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》、修改《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》、適時(shí)研究制定黨委政法委工作條例、制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線規(guī)則條例》、研究完善社會(huì)主義協(xié)商民主方面的制度規(guī)定等。管事項(xiàng)落實(shí)的制度有：修訂《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》、修改完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、抓緊制定改進(jìn)完善干部考核工作的意見(jiàn)、制定關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)、完善和細(xì)化發(fā)展黨員和黨員管理制度、研究制定人才工作條例等。管人員監(jiān)督的制度有：修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、研究制定加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的制度、修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》、修改完善領(lǐng)導(dǎo)干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫(yī)療、休假休息、交通、安全警衛(wèi)等規(guī)定。以上這一系列條例的制定，充分體現(xiàn)了扎牢“制度”籠子、堵塞“制度”漏洞，實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)管事管人，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的精神和途徑。

責(zé)任編輯：陳文蘭