楊澤偉

(1.三峽大學 法學院，湖北 宜昌 443002;2.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430073)

隨著外大陸架劃界工作的廣泛開展以及深海開采技術的進步，外大陸架資源的開發(fā)日益成為現實。作為負責管理《海洋法公約》(以下簡稱公約)第82條規(guī)定的應繳費用和實物的國際主管機構，國際海底管理局(以下簡稱管理局)正在考慮采取具體步驟，以執(zhí)行公約第82條之規(guī)定。因此，研究公約第82條的執(zhí)行問題，對于擁有廣泛的外大陸架并作為管理局理事會成員的中國而言，具有非常重要的現實意義。

一、《海洋法公約》第82條執(zhí)行問題的產生

雖然公約第82條現在暫時還是“休眠條款”(dormant article)，但是隨著外大陸架開發(fā)活動的進行以及相關國家立法實踐的增多，公約第82條的執(zhí)行問題將日顯凸出。

(一)外大陸架資源的開發(fā)前景

按照公約第76條規(guī)定，沿海國大陸架的外部界限可以從測算領海寬度的基線量起達到350海里。因此，有可能被各沿海國主張的外大陸架面積將超過1500萬平方公里。而外大陸架上的資源也十分豐富，主要包括石油、天然氣、氣水化合物、錳結核、鈦、鐵、鎳、銅、鈷、金、鉆石、含油沙層以及砂礫層等。根據國際能源機構發(fā)布的《2011年世界能源展望》報告，在世界范圍內所有的能源資源中，石油和天然氣是兩種最重要的能源資源，分別約占整個能源需求的33%和21%;按照目前的發(fā)展趨勢，到2035年世界石油需求將達到每天10700萬桶，年均增長率為0.8%。日益增長的能源需求，將促使越來越多的國家加快對外大陸架上的石油資源的勘探開發(fā)活動。同時，經過幾十年的發(fā)展，深海的石油勘探開發(fā)技術也在不斷地進步。目前眾多外大陸架上的石油勘探開發(fā)項目，已達到3000～5000英尺水深。而巴西石油公司在深海石油勘探開發(fā)方面更是走在世界前列。目前該公司正在開發(fā)的距美國新奧爾良250海里墨西哥灣上的喀斯喀特和奇努克(the Cascade and Chinook)油氣田水深達8200～8900英尺?？梢姡磥?0年石油的勘探開發(fā)活動會更多地向深海大陸架范圍邁進。

(二)相關國家的實踐

進入21世紀以來，一些國家已經開始考慮公約第82條的執(zhí)行問題，并見諸國內有關立法中。美國在這方面最為典型。美國雖然還沒有批準公約，但是從2001年開始美國國內的礦產管理機構就要求，一旦美國批準公約，不論是之前簽訂的礦區(qū)租約還是之后的租約，承租人繳付的費用都應適用公約第82條之規(guī)定。例如，2008年8月20日美國《墨西哥灣西部規(guī)劃區(qū)石油天然氣租約拍賣最后公告》明確規(guī)定:“在美國專屬經濟區(qū)之外由美國政府出租的任一礦區(qū)或某一礦區(qū)之一部分，不論是在美國政府批準公約之前或之后，礦區(qū)使用費的繳付都應按照公約第82之規(guī)定;公約規(guī)定在某一礦址進行第一個五年生產以后，沿海國對該礦址的全部生產應每年繳付費用，而這一費用應由美國政府而不是由承租人來繳付……”此外，加拿大、英國、挪威、尼日利亞等國也有相關立法。

值得注意的是，管理局在其報告中也明確指出:“公約第82條將在2015年正式付諸實施”。因此，根據公約第82條之規(guī)定，無論是沿海國所應承擔的義務或者是管理局所應發(fā)揮的作用，也都提上了議事日程。為此，2009年管理局聯合英國皇家國際事務研究所能源、環(huán)境和發(fā)展項目部召集有關專家，專門討論了公約第82條的執(zhí)行問題。

二、《海洋法公約》第82條的主要內容及其存在的問題

(一)《海洋法公約》第82條的主要內容

公約第82條“對200海里以外的大陸架上的開發(fā)應繳的費用和實物”，包括以下四項規(guī)定:(1)沿海國對從測算領海寬度的基線量起200海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā)，應繳付費用或實物。(2)在某一礦址進行第一個五年生產以后，對該礦址的全部生產應每年繳付費用和實物。第六年繳付費用或實物的比率應為礦址產值或產量的1%。此后該比率每年增加1%，至第12年為止，其后比率應保持為7%。產品不包括供開發(fā)用途的資源。(3)某一發(fā)展中國家如果是其大陸架上所生產的某種礦物資源的純輸入者，對該種礦物資源免繳這種費用或實物。(4)費用或實物應通過管理局繳納。管理局應根據公平分享的標準將其分配給本公約各締約國，同時考慮到發(fā)展中國家的利益和需要，特別是其中最不發(fā)達的國家和內陸國的利益和需要。

從上述規(guī)定可以看出，公約第82條的主要內容包括:第一，對200海里以外的大陸架上的非生物資源的開發(fā)，沿海國既可以選擇繳付費用，也可以選擇繳納實物;況且，繳付的費用或實物是與非生物資源有關的。這是該條款的核心內容。第二，沿海國每年都要繳付費用或實物。第三，繳付費用或實物是基于全部生產并根據生產的產值或產量來計算的，況且產品不包括供開發(fā)用途的資源。第四，沿海國應按照預先確立的比率來繳付費用和實物:某一礦址在第一個五年生產期無須繳付費用或實物，從第六年開始繳付的比率為該礦址產值或產量的1%，此后每年增加1%，直到12年的7%為止，以后此比率保持不變。第五，發(fā)展中國家可以免除繳付義務，前提是該國對其大陸架上所生產的某種礦物資源的進口大于其出口。第六，費用和實物應通過管理局來繳納，并由其分配給各締約國;分配時應按照公平分享的標準，并考慮到發(fā)展中國家、特別是最不發(fā)達的國家和內陸國的利益和需要。

(二)《海洋法公約》第82條與其他條款的關系

誠如公約序言所指出的:“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮?！睕r且，公約本身也是“一攬子交易”(the package deal)的結果。因此，從某種意義上講公約第82條與其他條款都是相互關聯的。

1.與公約第76條的關系

公約第82條與第76條是一種特殊的補充關系。這兩個條款既反映了締約國的意圖，也體現了沿海國在享有外大陸架勘探、開發(fā)非生物資源權利的同時也須承擔相關的義務。此外，第76條除了確立沿海國對大陸架主權權利的空間范圍以外，也為沿海國履行第82條義務劃定了適用范圍。因為沿海國在按照公約的規(guī)定確定其大陸架外部界限之前，就可能對非生物資源的勘探、開發(fā)活動已經開始。公約也沒有暗示在沿海國外大陸架界限未劃定之前，該沿海國在外大陸架上的資源勘探、開發(fā)活動不能適用公約第82條之規(guī)定。因此，大陸架外部界限的確定與公約第82條的適用，不存在因果關系。

2.與公約第11部分的關系

國際法協會在一份報告中指出:“雖然外大陸架處在沿海國管轄范圍以內，但是它與公約第11部分‘國際海底區(qū)域’一樣仍應適用人類共同繼承財產原則?！逼鋵?，從第三次聯合國海洋法會議談判的歷史資料來看，通過管理局來繳付費用或實物的規(guī)定，并不能證明外大陸架一定要適用人類共同繼承財產原則。因為外大陸及其資源從屬于沿海國的主權權利，這與人類共同繼承財產原則截然不同。事實上，公約第11部分的有關條款為授權管理局，特別是管理局理事會執(zhí)行第82條提供了法律依據。例如，公約第162條第1款規(guī)定:“理事會為管理局的執(zhí)行機關。理事會應有權依本公約和大會所制訂的一般政策，制訂管理局對于其權限范圍以內的任何問題或事項所應遵循的具體政策?！痹摋l第2款第15項進一步賦予了理事會如下職權:“向大會建議關于公平分享從‘區(qū)域’內活動取得的財政及其他經濟利益以及依據第82條所繳費用和實物的規(guī)則、規(guī)章和程序，特別顧及發(fā)展中國家和尚未取得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要?！?/p>

3.與公約其他條款的關系

公約第82條與第300條、第317條也是密切相關的。例如，公約第300條規(guī)定:“締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式，行使本公約所承認的權利、管轄權和自由?！边@一規(guī)定對沿海國具有特別重要的意義。它意味著沿海國有責任按照公約第82條的內容和精神，在國內法律體系中切實履行相關的義務。又如，公約第317條明確指出:“一國不應以退出為理由而解除該國為本公約締約國時所承擔的財政和合同義務，退出也不影響本公約對該國停止生效前因本公約的執(zhí)行而產生的該國的任何權利、義務或法律地位?！彼砻鳎睾词雇顺龉s，第82條有關繳付費用或實物的義務仍須繼續(xù)履行;當然，沿海國也可以繼續(xù)享有根據公約第76條對本國外大陸架的主權權利。

(三)《海洋法公約》第82條存在的問題

其實，公約第82條是各締約國經過艱苦談判、最后無奈妥協的結果，加上規(guī)范的內容又比較新，因而“該條款存在許多模糊的地方”。

1.沿海國承擔繳付費用或實物義務的性質問題

第三次聯合國海洋法會議并沒有明確沿海國需承擔的應繳費用或實物的義務性質。因此，關于公約第82條義務的性質問題存在爭議。不過，公約第82條的義務不是一種國際“稅”。一方面，因為稅收與國家主權權利密切相關，征稅的目的是為了政府開支和公共服務，并且征稅也要依法進行。另一方面，公約并沒有賦予管理局征稅的權力;況且，管理局也不是繳付費用和實物的接受者和受益人，沿海國僅僅通過管理局來繳付費用或實物，最后管理局還要把它分配給各締約國。此外，公約第82條也沒有提及為管理局補償因提供這種服務而遭受的損失。

2.繳付費用或實物問題

公約第82條只規(guī)定沿海國對外大陸架上的開發(fā)活動應繳付費用和實物。這就提出了以下四個問題:(1)繳付哪種貨幣?即如果沿海國選擇繳付費用的方式的話，那么沿海國究竟應選擇哪種貨幣單位?對此公約并沒有規(guī)定。而從管理局最終要把繳付的費用分配給各締約國的流程來看，我們只能假定管理局希望沿海國能繳付可以自由兌換的貨幣單位。當然，最好的解決辦法是沿海國與管理局締結專門的協定加以明確。(2)繳付方式能否變更?即:如果沿海國在第六年選擇繳付費用的方式，那么第七年是否可以變更為繳付實物的方式?我們僅從公約第82條的文法解釋來分析，它并沒有排除這種繳付方式的變化。(3)礦址產值或產量的計算問題?作為計算繳付數量的基礎的“全部生產”是指生產總值(量)還是扣除相關生產成本后的凈值(量)?計算總值時，應依據哪個階段的產品價值(如資源被提取到海面上的原始狀態(tài)時的價值還是經初步加工或運到市場銷售時的價值等)?管理局是否有對沿海國與產值或產量有關的數據或信息進行審計和監(jiān)督的權力?(4)繳付的時間，即何時繳付的問題?！把睾磕昀U付”中的“年”是日歷年還是財務年度，是否應確定每年的具體繳付日期。第(3)、(4)兩個問題主要取決于誠如公約第300條規(guī)定的“締約國應誠意履行根據本公約承擔的義務”。

3.公平分享的標準問題

公約第82條第4款有一個初步的分配標準，但還存在很多缺漏。(1)該條款規(guī)定，管理局應根據公平分享的標準將費用或實物分配給各締約國，同時考慮到發(fā)展中國家的利益和需要，特別是其中最不發(fā)達的國家和內陸國的利益和需要。那么，這一規(guī)定是否與公約第162條第2款第15項“特別顧及發(fā)展中國家和尚未取得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要”的規(guī)定一致?為什么前者沒有提及“尚未取得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要”?(2)何謂“考慮到”(taking into account)?“考慮到”是否意味著“優(yōu)先考慮”(preferential consideration)?以及“公平分享”的含義是什么?(3)什么是“發(fā)展中國家的利益和需要”?因為不同的發(fā)展中國家的利益和需要是不一致的。例如，同為發(fā)展中國家的能源進口國與能源出口國不可能有一樣的利益和需要。此外，劃分發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的標準，這又是一個有分歧的問題。況且，發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的地位，也不是一成不變的。(4)該條款所指的內陸國是否包括發(fā)達的內陸國或地理條件不利的國家?可見，這些疑慮和問題都需要管理局制定更詳細的公平分享標準加以解決。

4.管理局的作用及其開支問題

公約第176條規(guī)定:“管理局應具有國際法律人格以及為執(zhí)行其職務和實現其宗旨所必要的法律行為能力?！比欢?，對于管理局在公約第82條中的作用，即管理局應如何履行第82條第4款所賦予的職責，第82條并沒有規(guī)定。事實上，管理局的職權在公約第11部分做了明確的規(guī)定，但是第82條并不在第11部分范圍以內。因此，對于管理局在公約第82條中的作用問題，我們只能從第82條條款本身、該條的談判記錄以及公約的其他條款進行推斷。例如，公約第160條第1款規(guī)定:“大會應有權依照本公約各項有關規(guī)定，就管理局權限范圍內的任何問題或事項制訂一般性政策”;第162條第1款指出:“理事會應有權依本公約和大會所制訂的一般政策，制訂管理局對于其權限范圍以內的任何問題或事項所應遵循的具體政策”。此外，管理局理事會還有權“向大會建議關于公平分享從‘區(qū)域’內活動取得的財政及其他經濟利益以及依據第82條所繳費用和實物的規(guī)則、規(guī)章和程序，特別顧及發(fā)展中國家和尚未取得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要”。同時，管理局大會“根據理事會的建議，審議和核準關于公平分享從‘區(qū)域’內活動取得的財政及其他經濟利益和依據第82條所繳的費用和實物的規(guī)則、規(guī)章和程序，特別考慮到發(fā)展中國家尚未取得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要。如果大會對理事會的建議不予核準，大會應將這些建議送回理事會，以便參照大會表示的意見重新加以審議”。

另外，公約第82條第4款規(guī)定，費用或實物應“通過”管理局繳納，而不是交給管理局;并且管理局還要把這些費用或實物分配給各締約國。這就出現了管理局在履行這一職責過程中產生的開支問題。同時，如果沿海國選擇繳付實物的話，那么管理局在接收、貯存和運輸這些實物中又會增加額外的開銷。然而，公約第82條并沒有規(guī)定管理局產生的這些開支問題。況且，公約第171條對“管理局的資金”來源有明確的規(guī)定。此外，管理局能否像聯合國其他信托基金那樣收取15%的管理費，也存在較大爭議。

5.有關礦址的非生物資源超出外大陸架的界限問題

這主要有以下四種情況:(1)某一礦址的非生物資源延伸到該沿海國的專屬經濟區(qū)范圍以內;(2)某一礦址的非生物資源延伸到鄰國的專屬經濟區(qū)范圍以內;(3)某一礦址的非生物資源延伸到鄰國的外大陸架范圍以內;(4)某一礦址的非生物資源延伸到國際海底區(qū)域范圍以內。公約第82條談判的歷史資料顯示，上述四種情形并不包括在該條的范圍內。那么，在上述情形下應如何計算沿海國需繳付的費用或實物呢?總的來說，這是一個非常復雜的問題。就第一種情形來說，關鍵是確定在外大陸架上對非生物資源開發(fā)的產量占總產量的百分比。第二、三種情形涉及兩國共同開發(fā)問題，這方面的國際實踐較多。第四種情形主要是管理局與沿海國簽訂共同開發(fā)協議的問題。

6.爭端解決問題

一旦出現沿海國不履行公約第82條規(guī)定的義務，如拒絕繳付費用或實物或無故拖延繳付的情況，由此引發(fā)的爭端應如何解決?公約對此沒有規(guī)定。在第三次聯合國海洋法會議期間，內陸國和地理條件不利的國家曾經提出，當沿海國違反公約第82條規(guī)定的義務時，管理局應有權采取適當的措施。然而，這一動議因沒有獲得足夠多的國家支持而沒有寫進公約。眾所周知，公約第15部分規(guī)定了較為詳盡的爭端解決程序。然而，管理局并不能利用這一爭端解決程序來解決由公約第82條引發(fā)的爭端。首先，海底爭端分庭管轄權的范圍限于“區(qū)域”內活動引起的爭端，第82條的爭端明顯不在此列。其次，公約第187條規(guī)定了“海底爭端分庭的管轄權”，它也把第82條的事項排除在外。最后，管理局雖然可以利用公約第191條之規(guī)定，請求海底爭端分庭提供咨詢意見，但是有關的咨詢意見僅限于對公約第82條和管理局職權的法律解釋。這種解釋雖然有法律和道德權威，但是它不能強迫沿海國履行有關義務。

此外，根據公約第82條第3款的規(guī)定，一些屬于發(fā)展中國家的沿海國可以免繳費用和實物，那么這些國家能否公平地分享其他沿海國所繳付的費用或實物呢?公約對此沒有規(guī)定是否意味著這些國家當然享有這些權益?這些都是需要進一步澄清的問題。

三、《海洋法公約》第82條的發(fā)展前景

(一)呼之欲出的《第82條示范協定》

如前所述，公約第82條存在諸多問題與缺漏。為此，2009年管理局與英國皇家國際事務研究所能源、環(huán)境和發(fā)展項目部召集有關專家，專門討論了如何執(zhí)行公約第82條的問題。與會者認為，管理局與沿海國的關系最好由專門的雙邊協定加以規(guī)范。同時，他們還建議管理局制定“執(zhí)行公約第82條的準則”，特別是發(fā)起制定《第82條示范協定》(A Model Article 82 A-greement)。2012年11月，加拿大達爾豪西大學(Dalhousie University)徹科·奧爾多(Aldo Chircop)教授把他負責起草的《第82條示范協定草案》提交到由管理局和中國國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所聯合舉辦的“聯合國海洋法公約第82條執(zhí)行問題國際研討會”予以討論。

《第82條示范協定草案》除序言外，共27條，主要包括序言(preamble)、用語和范圍(use of terms and scope)、公約義務(convention duties)、繳付費用和實物的共同規(guī)定(provisions common to both payments and contributions in kind)、有關繳付費用的規(guī)定(provisions regarding payments)、有關繳付實物的規(guī)定(provisions regarding contributions in kind)、生產的中斷或終止(interruption or suspension of production)、數據和信息的檢查與保密(monitoring and confidentiality of data and information)、條款的解釋與爭端解決(interpretation and dispute settlement)、最后條款(final provisions)等。

此外，奧爾多教授還提出了一些有待進一步討論并需要解決的問題，如是否應鼓勵沿海國只選擇繳付費用的方式?管理局應如何接收沿海國繳付的實物?如何發(fā)揮管理局潛在的監(jiān)督作用?應當用什么方法解決沿海國與管理局之間的爭端?奧爾多教授還特別指出，公約第82條的一些缺漏屬于事務性的形式問題，很容易在示范協定中予以彌補;而有些實質性的內容，仍需提交公約締約國大會予以討論決定。

當然，《第82條示范協定草案》要成為有約束力的協定，還需各締約國進一步討論，達成共識，最后完成各自的國內批準程序。這是一個較長的過程。不過，公約第82條是“國際社會為實現公平利益分配而經妥協達成的獨特國際法制度，它的順利實施需要國際社會善意合作并對該條款作出公平、合理及務實的解釋”。毋庸置疑的是，《第82條示范協定草案》昭示了公約第82條的發(fā)展方向與前景。

(二)中國的對策

中國大陸海岸線約18000千米。根據公約和中國的有關法律法規(guī)，中國可主張的管轄海域面積約為300萬平方千米。然而，在黃海、東海和南海中，中國與朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞和越南等8個海岸相向或相鄰國家之間，存在著海洋管轄權界限的劃定問題，劃界爭議海域總面積高達150多萬平方千米，占中國管轄海域面積的52%。2009年5月，中國常駐聯合國代表團向聯合國秘書長提交了關于確定200海里以外大陸架外部界限的初步信息，但這次提交的文件只涉及中國東海部分海域200海里以外大陸架外部界限。2012年12月14日，中國政府向聯合國大陸架界限委員會提交了《東海部分海域200海里以外大陸架外部界限劃界案》。今后中國政府還會提交其他海域200海里以外大陸架外部界限的信息資料。然而，誠如有學者所言:“目前很少有沿海國認識到公約第82條的重要性”。中國也一樣。鑒于中國石油對外依存度的不斷攀升、中國政府對海上石油資源開發(fā)力度的加大，未來若干年中國也將會面臨如何執(zhí)行公約第82條的問題。為此，我們應當采取以下對策:

1.深入研究公約第82條的執(zhí)行問題

如前所述，公約第82條有關沿海國應繳費用或實物的規(guī)定、發(fā)展中國家免繳義務的問題、管理局的作用、公平分享的標準、有關礦址的非生物資源超出外大陸架的界限問題以及爭端的解決等，都與中國的國家權益密切相關。因此，在討論、形成《第82條示范協定》的過程中，我們不但要積極參與，而且要在核心條款的內容上盡可能反映我們的立場、體現我們的關切、做出有利于我們的安排，以更好地維護和保障中國的國家利益。

2.進一步完善中國國內相關的法律制度

如前所述，美國等有關國家未雨綢繆，已經在相關的國內立法中設立了與公約第82條有關的條款。而目前中國有關的國內立法還沒有“適用公約第82條”之規(guī)定。例如，國務院于1982年1月30日頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》雖然歷經三次修改(2001年9月23日、2011年1月8日和2011年9月30日)，但也僅僅在第10條提出“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應當依法納稅”。因此，完善中國國內相關的法律制度以履行公約第82條規(guī)定的義務，既是公約對締約國的要求，也是未來中國海洋法制建設的內容之一。

具體而言，中國政府在結合公約相關規(guī)定和參考《第82條示范協定》相關條款的基礎上，盡快制訂《中華人民共和國實施〈海洋法公約〉第82條之規(guī)定》，建立與公約規(guī)定的繳付制度相一致的“中國外大陸架勘探許可制度”，以便將來能夠根據中國國內法收集到履行公約所需的“費用或實物”;同時，進一步通過規(guī)定將來采用的繳付方式、繳付數量的計算方法以及繳付時間等，建立中國有關收集繳付物的國內程序和財務處理辦法等。

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