（內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

近年來，我國農(nóng)村居民收入增速快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距縮小態(tài)勢(shì)開始顯現(xiàn)，但城鄉(xiāng)收入差距依然較大。城鄉(xiāng)收入差距不僅是我國收入分配問題的最大癥結(jié)所在，而且已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。改變我國收入分配失衡現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急就是要縮小我國城鄉(xiāng)居民的收入差距。只有縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及彰顯社會(huì)主義本質(zhì)的良好愿望才有望實(shí)現(xiàn)。

一、城鄉(xiāng)收入差距是我國收入差距過大最突出的體現(xiàn)

我國收入分配差距較大，收入分配格局嚴(yán)重失衡，無疑是多種差距日漸積累并相互交織的結(jié)果。而在眾多的收入分配差距中，最為突出和最具影響力的莫過于城鄉(xiāng)收入差距。也就是說，城鄉(xiāng)收入差距是我國收入分配差距最突出的體現(xiàn)。

我國城鄉(xiāng)收入分配差距可謂經(jīng)年累積的結(jié)果。新中國成立之初，我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)89%以上，而且處于極端的貧困狀態(tài)［1］（P150）。新中國建國后，為了迅速積累工業(yè)化建設(shè)所需資金，我國對(duì)“三農(nóng)”采取了歧視性政策，而且這一政策一直持續(xù)到21世紀(jì)初。不僅如此，在“人民教育人民辦”、“農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己辦”的政策思想指導(dǎo)下，政府對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。由于政府對(duì)“三農(nóng)”取多予少，加之對(duì)“三農(nóng)”管得太死，因而農(nóng)村居民家庭人均純收入的增長速度除家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施早期的幾年外，在2010年以前始終低于城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的增長速度。1978年時(shí)，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民家庭人均純收入的2.57倍。其后，1979～2009年間，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的年均增長速度分別為7.3%和7.2%；1991～2009年間，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的年均增長速度分別為8.3%和5.5%；2001～2009年間，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的年均增長速度分別為9.9%和6.6%［2］（P107）。由于1979年以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入增速高于農(nóng)村居民家庭人均純收入增速，因而1980～2009年間我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入之比，由2.50上升到了3.23。其中2007年和2009年差距最大，城鄉(xiāng)居民收入之比達(dá)3.33∶1。與之相伴隨的是，1978～2010年間，居民實(shí)際收入總量在城鄉(xiāng)間分配比例變化的總趨勢(shì)是，城鎮(zhèn)居民實(shí)際可支配收入在居民實(shí)際可支配收入中所占的比重持續(xù)上升，而農(nóng)村居民實(shí)際純收入在居民實(shí)際可支配收入中所占的比重持續(xù)下降，以至于到2010年時(shí)，占全國總?cè)丝?0.5%的農(nóng)村人口所獲得的收入僅占全部居民收入的24.3%，而占全國總?cè)丝?9.5%的城鎮(zhèn)人口所獲得的收入占全部居民收入的75.7%。2010年以來，由于我國持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，農(nóng)村居民家庭人均純收入的增長速度開始高過城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的增長速度，即2010～2012年，農(nóng)村居民家庭人均純收入的年增長速度分別為10.9%、11.4%和10.7%，而同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的年均增長速度分別為7.8%、8.4%和9.6%，城鄉(xiāng)居民收入差距之比，已由2010年的3.33下降為2012年的2.78，但城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大［3］［4］。

需要指出的是，上述城鄉(xiāng)收入差距的度量是基于全國平均水平而言的，而如果是立足于某一層面或某一地區(qū)，這一差距就更大。如在我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部部分地區(qū)，其城鄉(xiāng)人均收入之比高達(dá)4以上。而如果加上各種福利保障及公共服務(wù)，全國平均而言，城鄉(xiāng)人均收入實(shí)際差距要超過6倍。至于城鄉(xiāng)高收入群體和低收入群體之間的差距就更大。2011年城鎮(zhèn)居民收入最高的20%群體的人均可支配收入是農(nóng)村居民收入最低的20%的群體人均純收入的23.5倍［5］。以至于在我國部分大城市，人們的生活水平和人均收入已經(jīng)達(dá)到了世界銀行劃定的“中高收入”國家的水平，而生活在許多農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們卻仍然十分貧窮。誠如有學(xué)者指出，我國是世界上三個(gè)城鄉(xiāng)收入比高于2的國家之一，也是世界上城鄉(xiāng)收入失衡比較嚴(yán)重的國家之一［6］。

研究表明，在眾多的收入分配差距中，城鄉(xiāng)收入差距在全部收入差距中尤為突出。有的學(xué)者則進(jìn)一步研究證實(shí)，城鄉(xiāng)之間的收入差距對(duì)總收入差距的貢獻(xiàn)接近50%［7］。由于城鄉(xiāng)分屬不同的區(qū)域，城鄉(xiāng)有著不同的產(chǎn)業(yè)，加之城鄉(xiāng)內(nèi)部的發(fā)展也并非整齊劃一，因而城鄉(xiāng)收入差距成為基尼系數(shù)最大的影響因素。我國目前基尼系數(shù)居高不下且超過0.45的國際警戒線，如2003～2012年，我國居民收入的基尼系數(shù)分別為0.479、0.473、0.485、0.487、0.484、0.491、0.490、0.481、0.477和0.474［8］。貧富差距過大，已成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行財(cái)稅制度不完善是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的重要原因

我國城鄉(xiāng)收入差距過大，是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次反映，也是我國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。也正是因?yàn)槿绱?，國際上一般將城鄉(xiāng)收入比的變動(dòng)作為考察城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況的重要指標(biāo)。但單純將我國城鄉(xiāng)收入差距的形成歸結(jié)為歷史與結(jié)構(gòu)方面的原因，歸結(jié)為我國在工業(yè)化進(jìn)程中所必然出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，顯然是片面或不正確的。我國城鄉(xiāng)收入差距的形成還與我國現(xiàn)行一系列不合理的制度安排有關(guān)，如逆向財(cái)政機(jī)制、不公平的公共資源配置體制、土地財(cái)政制度、不公平的分配制度、不合理的稅收制度、資源和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間難以自由流動(dòng)和體制性行業(yè)性壟斷等制度安排，等等。由于政府本身就是制度的一種形式，政策和制度都是政府所提供的一種服務(wù)，因而上述導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)收入差距較大的諸多體制制度原因，在一定程度上均可歸結(jié)為政府行為的失當(dāng)。而由于財(cái)稅活動(dòng)是政府活動(dòng)的集中體現(xiàn)，因而政府行為的失當(dāng)又可進(jìn)一步地歸結(jié)為現(xiàn)行財(cái)稅體制制度的不完善。

1.政府獲取收入的體制制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)制約了農(nóng)民增收。盡管傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅已被廢止，但農(nóng)民依然承受著不小的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要負(fù)擔(dān)不能抵扣的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額；雖然中央三令五申不得向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，但“三亂”在農(nóng)村中依然存在；而工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差在近些年來雖然已經(jīng)有所縮小但實(shí)際上仍然存在。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格漲幅過大，涉農(nóng)服務(wù)收費(fèi)定價(jià)過高，融資成本不斷上漲，均導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增大。二是扭曲的勞動(dòng)力市場壓低了農(nóng)民收入。扭曲勞動(dòng)力市場是一種變相對(duì)農(nóng)業(yè)征稅的手段。政府采取歧視性就業(yè)政策，人為地將城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場進(jìn)行分割，使農(nóng)村勞動(dòng)力不能自由地向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。其結(jié)果是，在農(nóng)村，不能使伴隨農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高而剩余出來的勞動(dòng)力及時(shí)轉(zhuǎn)移，人為地加大了勞動(dòng)力的供給，降低了農(nóng)業(yè)中的勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力，從而壓低了農(nóng)民的收入。三是土地財(cái)政。政府從農(nóng)民手里以較小成本征地后轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，但農(nóng)民從中得到的財(cái)產(chǎn)利益轉(zhuǎn)移卻非常少，這是農(nóng)民利益被首次剝奪。問題還在于，由于政府征收的高昂的土地出讓金推高了房價(jià)，因而政府在獲得土地收入過程中形成了對(duì)商品房的購房者的再次剝奪，而其最大的受害群體莫過于進(jìn)城謀生且不得不購房的農(nóng)民工群體。有學(xué)者估計(jì)，這些年來，政府從土地價(jià)差中得到的收入，最低也有30 萬億元人民幣［9］［10］。政府對(duì)土地財(cái)政的極度依賴，一方面扭曲了政府的收入來源，導(dǎo)致了房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展；另一方面，在剝奪農(nóng)民土地收益的同時(shí)也使一些人在一夜暴富，加重了收入分配不公。

2.政府參與初次分配的制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國雖然實(shí)行以公有制為基礎(chǔ)、多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)制度，但農(nóng)民并非公有制的主要受益體，主要原因在于，由于改革開放以來體現(xiàn)我國公有制的公共產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中被弱化或懸空，致使公共產(chǎn)權(quán)收益未能實(shí)現(xiàn)全民共享。加之長期的制度歧視使得農(nóng)民群體占有的資源（土地資源、金融資源、自然資源等）數(shù)量少且質(zhì)量低，而且市場對(duì)農(nóng)民提供給市場的服務(wù)估價(jià)也低，農(nóng)民通常成為制度和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)歧視的對(duì)象。二是農(nóng)民的勞動(dòng)報(bào)酬大大低于市民。我國雖然實(shí)行以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，但在二元?jiǎng)趧?dòng)力市場下，政府實(shí)行兩套不同的人力資源管理和用工制度，農(nóng)民與市民不僅獲取工作的機(jī)會(huì)不同，而且即便是干同樣的活兒，其獲得的報(bào)酬也不同。如據(jù)郵電部門工會(huì)調(diào)查，電信行業(yè)勞務(wù)派遣工（主要由農(nóng)民工、下崗工人、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、企業(yè)內(nèi)退人員組成）人均工資只有相同崗位正式工的三分之一左右。一方面，農(nóng)民的勞動(dòng)報(bào)酬大大低于市民，另一方面，我國勞動(dòng)報(bào)酬占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例整體偏低，因而我國農(nóng)民群體雖然擁有比較豐富的勞動(dòng)力資源，但其所獲得的工資性收入并不多。有資料表明，2010年我國城鄉(xiāng)居民的工資性收入相差5.64倍，這其中雖然包含有農(nóng)民通常只接受過低水平的教育和培訓(xùn)等合理因素，但農(nóng)民和市民的勞動(dòng)報(bào)酬相差太大。而在工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增收最直接最重要的推動(dòng)力的條件下，農(nóng)民的勞動(dòng)報(bào)酬偏低，必然導(dǎo)致其收入偏低。三是銀行存款是農(nóng)民持有的甚至是僅有的金融資產(chǎn)，其理應(yīng)為農(nóng)民帶來一定的收入，但在政府主導(dǎo)利率制定，銀行存款利率偏低貸款利率偏高且其實(shí)際利率可能為負(fù)的情況下，農(nóng)民不僅得不到應(yīng)有的收入，相反會(huì)導(dǎo)致一定程度的減收。

3.稅收制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是現(xiàn)行稅收分成制度不合理導(dǎo)致農(nóng)民收入下降。在我國現(xiàn)行稅收收入分成制度下，上級(jí)政府特別是中央政府集中了過多的收入，而下級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)政府缺乏履行職責(zé)必要的財(cái)力?？h鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，一方面使縣鄉(xiāng)政府無法滿足轄區(qū)農(nóng)民對(duì)公共物品的需求，制約了農(nóng)民增收；另一方面，縣鄉(xiāng)政府為維持運(yùn)轉(zhuǎn)，只好變相地提高向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和農(nóng)民征收稅費(fèi)的比例，這樣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入也就隨之出現(xiàn)了下降。二是現(xiàn)行稅收制度不夠完善，拉大了城鄉(xiāng)收入差距。主要是：現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)非全年在崗或從事季節(jié)性打工的農(nóng)民工不利，而且使包括廣大農(nóng)民工在內(nèi)的單一收入來源者、普通工薪階層和中低收入階層成為主要負(fù)稅者；現(xiàn)行消費(fèi)稅沒有將部分高檔娛樂消費(fèi)和部分高檔奢侈消費(fèi)品納入征收范圍，未能對(duì)城市高收入者形成有效調(diào)節(jié)；現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅體系不健全特別是現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅對(duì)存量財(cái)產(chǎn)征稅力度不夠，使其調(diào)節(jié)財(cái)富分配的功能大打折扣；現(xiàn)行稅制下中小企業(yè)稅負(fù)偏重，不利于城鎮(zhèn)中小企業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而不利于農(nóng)民增收。此外，我國現(xiàn)行以貨物與勞務(wù)稅為主體稅種的稅制結(jié)構(gòu)使中低收入者負(fù)擔(dān)了較重的稅負(fù)。而所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅雖然具有正向調(diào)節(jié)作用，但其低比重最終使得現(xiàn)行稅制的總效應(yīng)表現(xiàn)為微弱的逆向調(diào)節(jié)。三是現(xiàn)行稅制約束力弱，拉大了城鄉(xiāng)收入差距?，F(xiàn)行稅制大多以法規(guī)和規(guī)章的形式出現(xiàn)，約束力不強(qiáng)。加之現(xiàn)行稅制在征管上漏洞較多，致使高收入群體成為逃稅避稅的主體。而國家稅收收入的流失，一方面使一部分人的財(cái)富迅速增加，另一方面又使國家的再分配能力下降，其結(jié)果，稅制欠公平與稅收征管欠公平相疊加，必然是富者愈富、貧者愈貧，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。

4.轉(zhuǎn)移支付制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。轉(zhuǎn)移性收入是城鄉(xiāng)居民收入的重要組成部分。2010年政府對(duì)城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)移支付（5 092元）是對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移支付（453元）的11.24倍。城鎮(zhèn)居民只轉(zhuǎn)移性收入一項(xiàng)，就相當(dāng)于該年農(nóng)村居民人均純收入的86%。政府對(duì)城鄉(xiāng)居民在轉(zhuǎn)移支付上的巨大差別無疑拉大了城鄉(xiāng)收入差距。事實(shí)上，我國在轉(zhuǎn)移支付方面始終存在著對(duì)農(nóng)村居民的歧視。也正因如此，農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)居民享受的公共服務(wù)。在現(xiàn)階段，在義務(wù)教育方面，城市普通小學(xué)和初中的生均教育經(jīng)費(fèi)分別是農(nóng)村的1.2倍和1.3倍；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，城市每千人擁有的病床數(shù)是農(nóng)村的4.22倍［11］。至于在公共設(shè)施建設(shè)方面，城市道路寬廣、公交系統(tǒng)發(fā)達(dá)、通信便捷順暢、文化設(shè)施齊全，廣大農(nóng)村則更是無法與城市相比。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)人通過各種渠道享受到的福利，包括享受政府提供的公共服務(wù)已構(gòu)成其收入的重要組成部分。政府對(duì)農(nóng)民提供的公共服務(wù)不及城市居民，一方面直接降低了農(nóng)民的收入，另一方面，作為政府回收其提供公共服務(wù)成本的稅收即便對(duì)城鄉(xiāng)居民同等征稅，對(duì)農(nóng)民也是不公平的，因?yàn)檗r(nóng)民事實(shí)上承擔(dān)了比市民更重的稅負(fù)，而這無疑又會(huì)進(jìn)一步抑制農(nóng)民增收。

5.社會(huì)保障制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。我國社會(huì)保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，廣大農(nóng)民缺乏有效的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障。一方面，醫(yī)療、養(yǎng)老等費(fèi)用成為許多農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，農(nóng)民因之不得不減少用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金，不少農(nóng)民因病致貧、因病返貧；另一方面，覆蓋面小、保障能力弱的現(xiàn)有保障體系，難以對(duì)農(nóng)村地區(qū)的一些弱勢(shì)群體進(jìn)行很好的救濟(jì)和保護(hù)。問題還在于，現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系不健全，還導(dǎo)致已在城市立足的農(nóng)民工仍然與家鄉(xiāng)的土地保持千絲萬縷的關(guān)系。由于已在城市立足的農(nóng)民工不愿意放棄土地會(huì)妨礙農(nóng)村土地的集約規(guī)模化經(jīng)營，會(huì)妨礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效、有序轉(zhuǎn)移，因而其最終會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民收入的減少。

6.財(cái)政支農(nóng)制度不完善拉大了城鄉(xiāng)收入差距。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)十分薄弱，客觀上要求我國必須全方位加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。有鑒于此，近年來我國不斷加大對(duì)改善農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)科技含量、發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)民文化素質(zhì)以及完備農(nóng)村市場等的財(cái)政投入，但由于投入的力度不夠及相關(guān)的法律約束缺失，尚不能有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效。如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)品市場和要素市場都十分不完備，難以承擔(dān)有效地配置資源的職能；農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不充分，難以吸納大量的勞動(dòng)力；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，補(bǔ)貼資金難以真正補(bǔ)貼所需之人等等。農(nóng)業(yè)增效不顯著，農(nóng)民增收就會(huì)受到影響。與此同時(shí)，惠農(nóng)制度不規(guī)范導(dǎo)致部分城里人和城市資本乘機(jī)鉆支農(nóng)政策的空子，大肆套取支農(nóng)資金，騙取涉農(nóng)稅收優(yōu)惠，并在短期內(nèi)聚斂起大量財(cái)富，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。

三、加強(qiáng)財(cái)稅制度建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)收入差距

城鄉(xiāng)收入存在差距，乃一國工業(yè)化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。國際實(shí)踐表明，“在工業(yè)化中期以后，特別是進(jìn)入工業(yè)化后期，這種差別的縮小主要不是由于生產(chǎn)資料所有權(quán)發(fā)生了根本性的變化，而是由于政府采取了收入分配和再分配方面的制度調(diào)整措施所致”［12］（P539）。既然我國城鄉(xiāng)收入差距的形成在很大程度上是由于我國在工業(yè)化進(jìn)程中所踐行的財(cái)稅制度不夠完善造成的，那么，要縮小我國城鄉(xiāng)居民收入差距，就必須著力加強(qiáng)我國財(cái)稅制度建設(shè)。

1.賦權(quán)于農(nóng)民，加強(qiáng)財(cái)稅制度運(yùn)行大環(huán)境建設(shè)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，收入在社會(huì)成員之間的分配，主要取決于權(quán)利界定和市場供求兩個(gè)因素。這意味著，收入首先是一項(xiàng)權(quán)利，每個(gè)人通過辛勤工作獲得收入的過程，即是其實(shí)現(xiàn)權(quán)利的過程?，F(xiàn)實(shí)中，包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的許多勞動(dòng)者之所以不能獲得更高的收入，其根源就在于權(quán)利的缺失。因此，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，首先要合理界定國家和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而向農(nóng)民賦權(quán)。如給予農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，以及自由遷徙、參與勞動(dòng)力定價(jià)、拒絕政府恣肆征稅等權(quán)利。只有賦權(quán)于農(nóng)民，使城鄉(xiāng)居民能夠同等地享有各種權(quán)利，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)民才具備了與市民相同的獲取收入的機(jī)會(huì)，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民學(xué)習(xí)知識(shí)、鉆研技術(shù)、增加收入和積累財(cái)富的積極性。同時(shí)，只有保障好包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大公民的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政府開展財(cái)稅活動(dòng)才具備了邏輯前提和物質(zhì)基礎(chǔ)，政府的財(cái)稅活動(dòng)才會(huì)符合公共財(cái)政的基本要求，進(jìn)而政府借助財(cái)稅政策工具縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政策意圖才有可能實(shí)現(xiàn)。

2.加強(qiáng)政府獲取收入和參與初次分配的財(cái)稅制度建設(shè)。增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，首先要擴(kuò)大初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬所占的比例，尤其是要提高農(nóng)民的勞動(dòng)報(bào)酬在整個(gè)勞動(dòng)報(bào)酬中所占的比例。為此，政府首先要出臺(tái)或完善諸如要素分配、勞動(dòng)合同、工資支付等相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化政府參與初次分配的制度約束。在此基礎(chǔ)上，通過建立統(tǒng)一開放競爭有序的勞動(dòng)力市場，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體制和就業(yè)政策，營造平等就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)公平，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，通過促進(jìn)教育的發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民免費(fèi)提供職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，提升農(nóng)民獲取收入的能力。其次，建立反映勞動(dòng)力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的工資決定及正常增長機(jī)制，健全工資支付保障機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行按勞取酬、同工同酬等有關(guān)規(guī)定，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，確保勞動(dòng)者工資增長速度不低于經(jīng)濟(jì)增長速度和勞動(dòng)生產(chǎn)率增長速度。第三，建立健全資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，建立健全公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，提高公共資源配置效率，合理分配和使用國有資本收益，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與企業(yè)要素分配，保護(hù)農(nóng)民存款合法權(quán)益，遏止農(nóng)村“三亂”，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第四，取締土地財(cái)政，正稅清費(fèi)，按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，完善分稅制財(cái)政體制，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系［13］（P15）。

3.加強(qiáng)政府參與再分配的財(cái)稅制度建設(shè)?？s小城鄉(xiāng)收入差距，必須加強(qiáng)政府對(duì)再分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)，而且再分配要更加注重公平。為此，政府必須著力完善以下制度。一是要完善稅收制度，增強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)收入分配的力度。主要是：其一，改革個(gè)人所得稅。將各項(xiàng)收入全部納入征收范圍，實(shí)行綜合與分類征收相結(jié)合、以綜合征收為主的課征制度，科學(xué)設(shè)定扣除標(biāo)準(zhǔn)，消除現(xiàn)行稅制對(duì)農(nóng)民的不利影響，依法做到應(yīng)收盡收。其二，改革增值稅。降低普通食品、服裝和藥品等生活必需品的稅率；對(duì)農(nóng)業(yè)投入物所含增值稅實(shí)行退稅或?qū)r(nóng)民銷售初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行加價(jià)補(bǔ)償，降低廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稅收成本。其三，改革消費(fèi)稅。將游離于現(xiàn)行消費(fèi)稅征稅范圍的部分高檔娛樂消費(fèi)和高檔奢侈消費(fèi)品納入征收范圍，適當(dāng)提高消費(fèi)稅稅率，強(qiáng)化消費(fèi)稅對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)功能。其四，完善財(cái)產(chǎn)稅。擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，完善房產(chǎn)保有、交易等環(huán)節(jié)稅收制度，加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)持有和交易的稅收管理。適時(shí)開征遺產(chǎn)稅，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入和遏制逃稅避稅的功能。其五，完善慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策。對(duì)企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出超過年度利潤總額12%的部分和個(gè)人公益性捐贈(zèng)支出超過應(yīng)稅所得30%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除，強(qiáng)化第三次分配調(diào)節(jié)收入的功能。其六，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅。推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革，減輕中低收入者和小型微型企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，構(gòu)筑有利于維護(hù)稅負(fù)公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅收制度。其七，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，逐步消除現(xiàn)行稅制的城鄉(xiāng)“二元性”，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。其八，正稅清費(fèi)，建立健全政府非稅收入收繳管理制度。與此同時(shí)，逐步提升所得稅在整個(gè)稅制中的地位，將現(xiàn)行以貨物與勞務(wù)稅為主體的稅收制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐载浳锱c勞務(wù)稅和所得稅為主體的“雙主體”稅收制度。同時(shí)，出臺(tái)關(guān)于征稅的基本法律制度，修訂現(xiàn)行《稅收征管法》，將現(xiàn)行關(guān)于征收增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、資源稅等稅收法規(guī)或規(guī)章上升為稅收法律。二是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。健全公共財(cái)政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)資源的配置上向農(nóng)村傾斜，使城鄉(xiāng)居民無差別地享受政府提供的基本公共服務(wù)。建立新型的財(cái)力配置機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，特別是要大幅度地提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比例，通過轉(zhuǎn)移支付將財(cái)力轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，使地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府成為政府財(cái)力的主要使用者。三是加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)。健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，健全全民醫(yī)保體系。逐步增加人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平。加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，加大農(nóng)村困難家庭危房改造力度。健全城鄉(xiāng)低收入群體基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平。建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、獨(dú)居、失能等老年人補(bǔ)貼制度。

4.加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)制度建設(shè)。出臺(tái)或完善農(nóng)業(yè)投入、扶貧開發(fā)、價(jià)格支持等制度，確保財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財(cái)政總支出的增長幅度，農(nóng)業(yè)投入每年增長的幅度不低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村人力資本、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)村新型經(jīng)營主體等投入。進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)力支持。大幅度增加財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，新增部分主要用于支持集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)。完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理的水平上。完善現(xiàn)有補(bǔ)貼（獎(jiǎng)補(bǔ)）政策，出臺(tái)休耕補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等補(bǔ)貼新政。完善補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。完善林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)扶持政策。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，吸引與誘導(dǎo)工業(yè)、城市和社會(huì)各方資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換和自由流動(dòng)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

市場機(jī)制不會(huì)縮小貧富差距，全面建成小康社會(huì)必須仰賴制度調(diào)節(jié)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨曾指出，只要有適當(dāng)?shù)拇碳?，農(nóng)民可以點(diǎn)石成金。而有無刺激以及這種刺激是否適當(dāng)，取決于與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的制度安排和政策制定［1］（P18）。這意味著，只有我們將財(cái)稅制度建設(shè)好、落實(shí)好，促進(jìn)農(nóng)民增收，進(jìn)而改變我國城鄉(xiāng)居民收入分配的不平衡狀況才會(huì)大有希望。

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