閆宗鵬

改革開放以來，山東交通運(yùn)輸事業(yè)特別是公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了跨越式的發(fā)展，取得了巨大的成就。截至2012年底，全省公路通車?yán)锍踢_(dá)到24.45萬公里，其中高速公路4975公里、一級(jí)公路9051公里、二級(jí)公路24687公里，公路密度達(dá)到每百平方公里156公里。以省會(huì)濟(jì)南為中心，“五縱四橫一環(huán)八連”的高等級(jí)公路網(wǎng)主骨架和全省“半日生活圈”基本形成，并連續(xù)兩屆在全國干線公路養(yǎng)護(hù)管理大檢查中力拔頭籌，得到社會(huì)各界和人民群眾的高度認(rèn)可。但在近幾年加快發(fā)展的過程中，一些深層次的矛盾和體制性障礙也日益凸顯，公路發(fā)展面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新問題、新要求。

一、山東省聊城公路事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2013年，聊城市做出了“東融西借、跨越趕超，建設(shè)冀魯豫三省交界科學(xué)發(fā)展先行區(qū)”的戰(zhàn)略部署，所謂“東融”,即全方位融入“山東西部新的經(jīng)濟(jì)隆起帶”和“省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈”，而“西借”則是借助“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”來發(fā)揮先行示范作用。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，必須首先實(shí)現(xiàn)公路交通的跨越式發(fā)展。但隨著全市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公路事業(yè)發(fā)展面臨著下面三個(gè)顯著問題：

（一）從現(xiàn)行管理體制看，事企不分、管養(yǎng)不分的問題仍然突出

目前,我國各地現(xiàn)行的公路管理體制,大多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立起來的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下,它極大地促進(jìn)了我國公路事業(yè)的發(fā)展。但是,隨著公路事業(yè)的高速發(fā)展,公路路網(wǎng)初步形成,路網(wǎng)的綜合規(guī)模效益初步顯現(xiàn),現(xiàn)有公路管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展要求。聊城公路系統(tǒng)管理體制存在的主要問題有：

一是政事企不分導(dǎo)致部門職能模糊。為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，市局和下屬縣局相繼成立一批路橋建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等公司，各類企業(yè)發(fā)展在增強(qiáng)公路事業(yè)實(shí)力和發(fā)展后勁的同時(shí)，也積累一些矛盾和問題，突出表現(xiàn)為事企職能交叉，人員混崗。

二是體制不理順導(dǎo)致負(fù)擔(dān)沉重。隨著城市化建設(shè)的拓展，部分干線公路成為穿城路段，在新改建過程中，又有部分路段線型優(yōu)化后成為兼養(yǎng)路段。目前全市納入統(tǒng)計(jì)里程的國省干線中，兼養(yǎng)路段達(dá)320公里，占總養(yǎng)護(hù)里程的23%，且比例還在不斷擴(kuò)大。市縣地方政府因拿不出錢來維護(hù)這部分路段而不愿意接收，此部分路段已成為公路部門的沉重包袱。

三是養(yǎng)護(hù)機(jī)制僵滯導(dǎo)致難以適應(yīng)市場化要求。近年來雖然在養(yǎng)護(hù)體制改革方面進(jìn)行了積極探索，市局成立了養(yǎng)護(hù)中心，部分縣局也成立了養(yǎng)護(hù)公司，但從職能上講，各公路養(yǎng)護(hù)、施工等生產(chǎn)性單位仍然依附于公路管理機(jī)構(gòu)，沒有形成真正意義上獨(dú)立的法人實(shí)體，管養(yǎng)未能真正分開。養(yǎng)護(hù)施工單位大部分資質(zhì)很低，有的甚至根本就不具備相應(yīng)承包資質(zhì)。機(jī)械化程度不高，很大程度上依賴人工。養(yǎng)路工隊(duì)伍中季節(jié)工、臨時(shí)工占相當(dāng)大比例，年齡結(jié)構(gòu)偏大，養(yǎng)護(hù)工作缺乏活力，工作效率不高。

（二）從國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策看，公路建設(shè)面臨的外部環(huán)境趨緊

近年來，國家采取了一系列宏觀調(diào)控政策，使公路建設(shè)遇到了一些新情況。一是公路建設(shè)基本程序要求更嚴(yán)。省里對(duì)新開工項(xiàng)目立項(xiàng)控制更加嚴(yán)格，前期工作難度進(jìn)一步加大，對(duì)開工手續(xù)不齊全，不符合規(guī)定程序的項(xiàng)目，省里一律不予立項(xiàng)。過去那種“先上船再補(bǔ)票”的做法已經(jīng)行不通。二是公路建設(shè)資金籌措難度越來越大。2009年之后，國家實(shí)行成品油費(fèi)改稅，取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，這使得公路部門原融資渠道平臺(tái)受到嚴(yán)重沖擊，資金撥付渠道發(fā)生了根本變化，新上項(xiàng)目資金籌措的難度越來越大。三是嚴(yán)格的土地控制政策。國家對(duì)公路建設(shè)用地的審批日益趨緊，用地矛盾將進(jìn)一步加劇。四是節(jié)約資源能源、保護(hù)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的地位日益重要，對(duì)公路建設(shè)在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)上的要求越來越高，不計(jì)成本的粗放式發(fā)展的模式必須摒棄。五是土地價(jià)格、原材料價(jià)格、拆遷補(bǔ)償成本持續(xù)上漲，公路建設(shè)成本不斷攀高。

（三）從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求來看，公路發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型

近年來聊城市公路規(guī)?？偭砍孰A梯式上升，但公路建設(shè)的快速發(fā)展，很大程度上是依靠大量的人力、物力、財(cái)力投入，公路建設(shè)偏重于公路“量”的擴(kuò)張。在加快發(fā)展的過程中，還沒能正確處理好“量”與“質(zhì)”、“快”與“好”的關(guān)系。公路建設(shè)對(duì)節(jié)約資源、生態(tài)保護(hù)的重視程度不夠。隨著科學(xué)發(fā)展觀的全面落實(shí)和國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，公路建設(shè)的轉(zhuǎn)型也勢(shì)在必行。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們選擇交通方式的理念正在發(fā)生深刻變化，安全、便捷、舒適、高效及人性化需求增強(qiáng)，公路行業(yè)的管理服務(wù)水平亟待改進(jìn)和提高。

二、加快山東省公路事業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

針對(duì)地級(jí)市的公路事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及面臨的問題，嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為新形勢(shì)下山東全省公路事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供有益的參考。

（一）立足“三個(gè)服務(wù)”，推動(dòng)公路率先發(fā)展

“三個(gè)服務(wù)”是指交通運(yùn)輸部提出的交通發(fā)展要服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局、服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)人民群眾安全便捷出行。2013年山東省委、省政府為加快推進(jìn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)了“省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈”和“西部經(jīng)濟(jì)隆起帶”兩大省級(jí)戰(zhàn)略，聊城成為“一圈一帶”的疊加城市。自覺適應(yīng)“一區(qū)一圈一帶”建設(shè)的需要，本著適度超前的原則，進(jìn)一步加快公路建設(shè)。區(qū)域合作，交通先行。隨著三大戰(zhàn)略的深入實(shí)施，一批重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將加快啟動(dòng)、加快建設(shè)。

一要牢牢抓住這一有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)德商高速、青蘭高速、濟(jì)聊一級(jí)公路、德州至鄆城等高速公路建設(shè)，再造交通新優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)公路與港口、航道、綜合運(yùn)輸樞紐及其他運(yùn)輸方式的配套銜接，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，服務(wù)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)。

二要以“江北水城”旅游景觀公路為重點(diǎn)，構(gòu)筑生態(tài)公路網(wǎng)。大力建設(shè)綠色大道、生態(tài)大道、景觀大道，構(gòu)筑以“江北水城”、水滸文化、運(yùn)河文化旅游景觀公路為支撐，縱橫交錯(cuò)、遍布全市的生態(tài)公路網(wǎng)。

三要以路網(wǎng)改造為重點(diǎn)，加快普通干線公路改造升級(jí)。根據(jù)交通運(yùn)輸部“兩個(gè)公路體系”建設(shè)的總體思路，下步資金投入要向免費(fèi)公路加力，資金補(bǔ)助要向國省干線公路傾斜。要搶抓機(jī)遇，提前梳理、匯總好相關(guān)項(xiàng)目，力爭申報(bào)一個(gè)、成功一個(gè)，提高項(xiàng)目運(yùn)作成功率。抓好國省道大中修、超期服役老油路、斷頭路、省際邊界公路、交通量大的跨區(qū)域公路等瓶頸路段改造，提升路網(wǎng)通達(dá)深度和整體服務(wù)能力。

（二）著力“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，推動(dòng)公路科學(xué)發(fā)展

一是大力實(shí)施“四化管理”，推進(jìn)公路建設(shè)由傳統(tǒng)的外延型、粗放式、簡單地緩解公路交通“瓶頸”制約向集約型、質(zhì)量型、效益型的發(fā)展路子轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持“好”字優(yōu)先，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度與實(shí)際需要，合理布局，整合資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，杜絕盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)、快速度。

二是推進(jìn)公路建設(shè)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向依托科技創(chuàng)新和提高從業(yè)人員素質(zhì)轉(zhuǎn)變。大力實(shí)施“科技興路”戰(zhàn)略，不斷提高科技對(duì)公路建設(shè)的貢獻(xiàn)率，積極推廣應(yīng)用廢舊瀝青冷再生、冷拌瀝青、陰極防護(hù)技術(shù)等新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備，提高公路建設(shè)的科技含量，力爭到“十二五”末，科技對(duì)公路建設(shè)的貢獻(xiàn)率達(dá)到70%以上。

三是推進(jìn)公路建設(shè)由主要靠政府投資向多渠道、多元化的社會(huì)融資轉(zhuǎn)變。明確公路建設(shè)事權(quán)劃分，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，加大招商引資力度，逐步實(shí)現(xiàn)由單一的國家投資向國家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資的轉(zhuǎn)變，緩解資金緊張矛盾。

四是推進(jìn)公路由注重建設(shè)向建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。全面加強(qiáng)以“規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、人本化”為主要內(nèi)容的行業(yè)“四化”管理，促進(jìn)公路量的增加和質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)由“搭建骨架”向“強(qiáng)筋健骨”轉(zhuǎn)變，由轟轟烈烈的加快建設(shè)向持之以恒的精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，由生產(chǎn)增長為導(dǎo)向的發(fā)展向以服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（三）統(tǒng)籌“五個(gè)關(guān)系”，推進(jìn)公路和諧發(fā)展

一是統(tǒng)籌公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、管理的關(guān)系。努力做到建設(shè)與養(yǎng)護(hù)并重、管理與服務(wù)互促、存量與增量共用，物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明兼顧，速度、質(zhì)量和效益相統(tǒng)一，讓更多的公路發(fā)展成果為公眾共享，在發(fā)展和服務(wù)中樹立行業(yè)形象。一方面堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)不動(dòng)搖，保持公路發(fā)展的適度規(guī)模，更加注重提升路網(wǎng)整體運(yùn)行效率，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。

二是統(tǒng)籌公路改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。加快推進(jìn)公路管理體制改革，可借鑒德州公路系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基層公路局的養(yǎng)護(hù)、路政工作管理職能進(jìn)行整合，組建公路分局，使其成為各公路局負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、路政管理等工作的綜合辦事機(jī)構(gòu)，降低行政開支，提高工作效能。以養(yǎng)護(hù)市場化、專業(yè)化和機(jī)械化為目標(biāo),積極、堅(jiān)決、穩(wěn)妥的深化養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型,進(jìn)行養(yǎng)護(hù)運(yùn)作機(jī)制改革。加快推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)職能部門的脫離,使其逐漸建立起現(xiàn)代化的企業(yè)制度,成為未來市場化養(yǎng)護(hù)的主體。加快公路養(yǎng)護(hù)市場的培育和發(fā)展，充分發(fā)揮市場配置養(yǎng)護(hù)資源的基礎(chǔ)性作用。進(jìn)一步推行事企分開，逐步將事業(yè)單位中其他具有企業(yè)性質(zhì)的職能分離出去，實(shí)現(xiàn)人員和管理職能的同步分流，真正實(shí)現(xiàn)事企分開，為下一步事業(yè)單位改革創(chuàng)造條件。穩(wěn)步推進(jìn)收費(fèi)公路清理，在人員安置、債務(wù)承擔(dān)等方面積極探索，把妥善安置人員和維護(hù)穩(wěn)定作為重中之重。

三是統(tǒng)籌公路建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和效益的關(guān)系。堅(jiān)持進(jìn)度服務(wù)質(zhì)量，將所有工程全部按市場化模式運(yùn)作，實(shí)行公開招標(biāo)和社會(huì)化監(jiān)理，完善質(zhì)量保證體系，確保所有工程合格率達(dá)到100%，杜絕不合格工程。要樹立全壽命周期成本理念，大力實(shí)施精細(xì)化管理，做好質(zhì)量通病治理，提高建設(shè)質(zhì)量。

四是統(tǒng)籌公路建設(shè)與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。將“適用就是最好、自然就是最美、優(yōu)質(zhì)就是最省”的理念貫穿公路工作全過程，合理確定建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，不盲目追求寬平直，不隨意裁彎取直選新線，不犧牲環(huán)境大挖填。要堅(jiān)持公路建設(shè)與生態(tài)保護(hù)同步，將建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提升安全保障水平和生態(tài)環(huán)保服務(wù)功能上來。

五是統(tǒng)籌公路物質(zhì)文明與精神文明、政治文明的關(guān)系。要樹立“文化強(qiáng)路”理念，堅(jiān)持以實(shí)施文化建設(shè)為載體，著力打造山東公路品牌體系，全面提升公路行業(yè)文化軟實(shí)力。加快公路文化成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，把公路文化理念滲透到公路工作全過程，并轉(zhuǎn)化為保障科學(xué)發(fā)展的管理制度和措施，促進(jìn)公路轉(zhuǎn)型發(fā)展。