彭小霞

一、引言

隨著我國的工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)，大量的農(nóng)業(yè)用地通過征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，而土地作為農(nóng)民最基本的生存資料，土地被征收對農(nóng)民就意味著失去最根本的生活來源，在我國城鄉(xiāng)社會保障體系一體化尚未建立起來之前，失地農(nóng)民必然期望提高土地補(bǔ)償金額來滿足日后的生計(jì)。然而，在土地征收實(shí)踐中，作為弱勢群體的農(nóng)民無法對抗有著強(qiáng)大公權(quán)力的地方政府和雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的開發(fā)商，其合法權(quán)益經(jīng)常被侵犯。“有資料顯示，在當(dāng)前的土地增值分配格局中，基層的村級組織大概能夠獲得25%左右，地方政府能夠獲得25%左右，企業(yè)能夠獲得45%左右，而土地的原使用權(quán)所有者則僅僅占到5%～10% 左右?！蔽覈F(xiàn)行農(nóng)村土地增值收益在不同利益主體之間這種不公平的分配機(jī)制所帶來的弊端是，一方面它刺激了地方政府進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地非農(nóng)化征收的熱情，導(dǎo)致了耕地資源的過度非農(nóng)化和建設(shè)用地配置效率低下，直接影響到國家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變；另一方面隨著農(nóng)民權(quán)利意識的增長，受到不公正補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民經(jīng)常通過選擇與政府、開發(fā)商激烈的對抗方式來維權(quán)，有些地方甚至演變成群體性沖突，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個社會的和諧發(fā)展。黨的十八大報告提出改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！吨醒?013年1號文件有關(guān)宅基地、承包地、土地征收的規(guī)定》提出：依法征收農(nóng)民集體所有土地，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，在建設(shè)和諧社會和實(shí)現(xiàn)中國夢的時代背景下，通過分析我國農(nóng)村土地增值收益分配失衡的現(xiàn)狀及存在的問題，探尋現(xiàn)象背后深層次的制度性障礙，不僅對于保障失地農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且也為我國農(nóng)村土地增值收益分配政策的制定提供重要的理論支撐。

二、農(nóng)村土地征收增值收益分配利益失衡的現(xiàn)狀

1.農(nóng)民被排除在增值收益分配之外

土地征收中的增值收益是社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素綜合作用的結(jié)果，狹義土地增值收益來源主要包括土地自然增值、土地投資增值和土地用途轉(zhuǎn)變的增值。廣義上的土地增值收益來源除包括前三者外，還包括征地補(bǔ)償費(fèi)用以及征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低引起的增值和土地價格扭曲引起的增值。如果從狹義的角度理解，農(nóng)民并不享受土地增值收益。這是因?yàn)槲覈锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征收按照土地原有的用途進(jìn)行補(bǔ)償，沒有包括土地被征收后因投資、改變用途等產(chǎn)生的增值收益，所以農(nóng)民是被排除在土地征收增值收益分配之外的。并且按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，政府按照“農(nóng)地年產(chǎn)值”法的標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償價格，被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，完全不能彌補(bǔ)失地農(nóng)民因?yàn)楸徽鞯囟诰蜆I(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老以及子女教育等方面遭受的損失和不便，這對農(nóng)民是不公平的低價掠奪。然而，失地農(nóng)民在遭遇低價剝奪的同時，地方政府將低價征收來的土地按照土地建設(shè)用途來確定價格進(jìn)行出讓，這種低價買進(jìn)高價賣出的行為為地方政府創(chuàng)造了巨大的牟利空間。即使地方政府為吸引投資實(shí)施降低土地出讓金等優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠性的政策在使某些企業(yè)獲取暴利的同時也給政府機(jī)構(gòu)尋租創(chuàng)造了機(jī)會。所以，無論政府是低價還是高價出讓土地，政府都是土地增值利益的獲得者，而這些土地增值利益恰恰是建立在失地農(nóng)民應(yīng)該得到彌補(bǔ)而沒有被彌補(bǔ)的損失之上的。

2.土地開發(fā)商攫取一部分增值收益

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市建設(shè)和土地開發(fā)的主體開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代單純的國家開始向私人和企業(yè)等多元主體轉(zhuǎn)化。按照我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地要先通過政府征收轉(zhuǎn)化為國家所有才能在市場上進(jìn)行流通，隨著城市土地利用的緊張，許多開發(fā)商開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村土地，這就需要先通過政府征收將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有，通過繳納土地出讓金從政府手中獲得土地使用權(quán)，再通過土地開發(fā)獲得包含土地增值收益的利潤。由于轉(zhuǎn)型期地方政府受GDP至上的政績觀的影響，地方政府為推動本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定大量吸引開發(fā)商投資的優(yōu)惠政策。一些地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、突出政績，便急功近利，以極低的價格將土地出讓給開發(fā)商或者通過先征后返、財(cái)政補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入，導(dǎo)致國家財(cái)政的損失。而開發(fā)商在獲得土地后并不進(jìn)行開發(fā)和竣工，而是通過“囤地”的方式，等待政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到位、周邊地價和房價上漲后有選擇地進(jìn)行開發(fā)，導(dǎo)致土地資源的大量浪費(fèi)。這樣在成本不變的情況下，開發(fā)商就獲得了因基礎(chǔ)設(shè)施完善和城市經(jīng)濟(jì)增長帶來的土地增值收益或者說超額利潤，而政府在其中只獲取極少的土地增值稅。因此，本該屬于土地出讓金的一部分增值收益卻成為了用地者的超額利潤，使他們無償?shù)卣加辛送恋卣魇盏脑鲋凳找妗?/p>

3.地方政府壟斷大部分增值收益

政府獲取的土地增值收益主要是土地出讓金，當(dāng)然還需要扣除征地和拆遷的補(bǔ)償、稅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用后的余額才是政府在土地征收過程中最終獲得的增值收益。據(jù)學(xué)者黃朝明統(tǒng)計(jì)，地方政府所獲取的土地出讓金中，耕地開墾費(fèi)大概占6%，耕地占用稅所占比例為1.5%-2.38%，征地管理費(fèi)占0.32%-3.53%，土地開發(fā)費(fèi)占4%，土地補(bǔ)償款僅占出讓金的10%及其他占0-4.82%。通過比較，看出地方政府獲取了土地出讓金的75%左右，而付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償僅占10%，地方政府壟斷了大部分的土地增值收益。不僅如此，隨著土地征收規(guī)模越來越大，土地出讓金的數(shù)量也在日益擴(kuò)大。2010年1月7日，中國指數(shù)研究院推出《2009年中國土地出讓金年終大盤點(diǎn)》，據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2009年中國土地出讓金總金額達(dá)15000億元。2009年，中國70個大中城市土地出讓金共計(jì)10836億元，同比2008年增加40%，同比的2002年增加490%。政府能獲得巨額的增值收益來源于政府對土地征收權(quán)和土地出讓權(quán)的雙重壟斷。土地征收權(quán)的壟斷使政府能直接把土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的增值合法的占為己有，而土地供應(yīng)的壟斷使政府能夠在低價征地、高價轉(zhuǎn)讓中獲取巨額利潤。土地出讓在增加地方財(cái)政收入上的作用是其他行業(yè)無法比擬的且簡單易行，因而各級政府在GDP目標(biāo)的盲目誤導(dǎo)下，許多地方政府將其作為“第二財(cái)政”，甚至以此來突顯政績。

三、農(nóng)村土地征收增值收益分配利益失衡的制度性障礙

1.分稅制的財(cái)政體制使地方政府依賴土地財(cái)政

1994年中央實(shí)行分稅制改革后，中央集中了大量的財(cái)權(quán)，中央財(cái)政緊張的局面得以緩解，然而情形相反的是地方的財(cái)政收入在不斷減少的同時，事權(quán)卻進(jìn)一步擴(kuò)張。事權(quán)的行使需要財(cái)權(quán)為后盾，而事權(quán)大于財(cái)權(quán)的結(jié)果更加劇了地方政府的財(cái)政壓力。而原本依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)槠溆?jì)算基數(shù)方法是以維持地方既得利益的原則來實(shí)施，缺乏科學(xué)性和區(qū)分性，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付存在很大差異，會造成地區(qū)發(fā)展的更加失衡。為緩解財(cái)政壓力，地方政府必然會尋求新的財(cái)政收入來源，土地作為地方政府可以自由支配的且能帶來高額回報的經(jīng)濟(jì)資源，成為地方政府提高財(cái)政收入的首選。地方政府通過如下四種方式違規(guī)獲取土地收益：首先，獲取高額的土地出讓金。地方政府運(yùn)用自己制定的政策、法律規(guī)范通過極低的價格征收農(nóng)民土地，其目的是降低土地出讓的成本。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農(nóng)地出讓價格又大概是農(nóng)地市場價格的1/5。通過低價征地、高價出售，地方政府賺取了數(shù)目龐大的土地出讓金。有資料顯示，2001年全國土地出讓收入僅為1295.89億元，占地方本級財(cái)政收入的比重僅為16.6%，而到了2007年全國土地出讓收入已達(dá)11947.95億元，比重已提高到50.7%。在很多地方，嘗到甜頭的地方政府甚至依賴土地出讓金作為本地支柱性財(cái)政來源。其次，收取城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅等稅收。根據(jù)1994年分稅制的規(guī)定，城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的稅收收入劃歸地方政府所有，在高地價的刺激下，房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅收也快速增長。國家稅務(wù)總局的相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2007年城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅分別比上年增長117.9%、74.3% ，房地產(chǎn)營業(yè)稅收入比上年增長40.3%。在如此高額的稅收誘惑下，地方政府當(dāng)然愿意充當(dāng)房產(chǎn)商的保護(hù)傘，而對中央的房產(chǎn)調(diào)控政策陽奉陰違。再次，低價出讓工業(yè)用地招商引資，拉動相關(guān)稅收。地方政府出于招商引資的需要，在工業(yè)項(xiàng)目用地方面出臺種種違法不合理的優(yōu)惠政策，如地方政府通過競相低價提供土地、減免土地出讓金甚至以“零地價”等優(yōu)惠方式吸引投資，發(fā)展高稅收行業(yè)，在協(xié)議期內(nèi)與上級政府分享更多的稅收收入。最后，以修建城市基礎(chǔ)設(shè)施來帶動地塊的升值。分稅制改革后，地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金由地方政府自身負(fù)責(zé)籌集，地方政府在財(cái)政來源不足情形下，運(yùn)用土地向銀行抵押貸款，銀行貸款被地方政府投資于待售地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得地塊升值，進(jìn)而帶動周邊土地價格上漲，政府再通過征地、賣地獲得更多土地出讓金。

2.現(xiàn)行的官員考核體制使地方政府熱衷于以土地拉動經(jīng)濟(jì)增長

由于公共管理部門的目標(biāo)和任務(wù)的多元化，造成其績效很難量化，所以地方政府部門的官員考核體制極其復(fù)雜。除了分稅制改革給地方政府帶來財(cái)政壓力外，現(xiàn)行的官員考核機(jī)制存在的許多問題也使得地方政府熱衷于以土地拉動經(jīng)濟(jì)增長，其表現(xiàn)在：第一，官員考核方式是對上而不是對下負(fù)責(zé)。受傳統(tǒng)官員政績考核方式的影響，我國地方政府官員考核的主體一直是由上級組織、人事部門來組織，這種考核方式的弊端就是缺乏民主，因?yàn)樯霞夘I(lǐng)導(dǎo)對下級官員政績進(jìn)行考核時，往往并不是聽取廣大人民群眾和社會其他中介機(jī)構(gòu)的意見，而只是讓受考核的上級官員自己匯報相關(guān)工作情況。所以，在土地征收實(shí)踐中，地方政府就可以不用過多的考慮失地農(nóng)民的利益，而是關(guān)注如何盡快的實(shí)施土地征收，完成農(nóng)轉(zhuǎn)非，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，官員考核的指標(biāo)單一。隨著建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)的確立，在行政管理領(lǐng)域里，各地政府也把GDP作為考核官員的主導(dǎo)性指標(biāo)。眾所周知，單純以GDP作為考核官員的指標(biāo)存在很大的片面性，因?yàn)镚DP本身不能衡量效率、效能，也不能衡量社會成本、經(jīng)濟(jì)增長的方式，更不能代替社會公平正義的價值判斷。但是，在土地征收中就是地方政府通過低價征地然后大規(guī)模地建設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，由于企業(yè)的數(shù)量是有限的，各地方政府都通過平價甚至是低于成本價的方式爭取企業(yè)來招商引資，不管這種產(chǎn)業(yè)是否為本地區(qū)需要，也不考慮環(huán)境成本、工業(yè)布局。企業(yè)享受了較低的土地價格，使自己的產(chǎn)品的成本降低，在市場上更加有競爭力，獲利也就會更多，實(shí)際上企業(yè)享受了征地增值利益，但農(nóng)民因?yàn)楸坏蛢r征地而不能享受到征地增值利益。

3.現(xiàn)行征地制度的不完善使政府在土地征收中肆意侵犯農(nóng)民土地權(quán)利

第一，我國現(xiàn)行法律對公共利益的界定不清。我國現(xiàn)行法律沒有對公共利益的內(nèi)涵和外延作出明確的界定。由于公共利益本身屬于法律上的不確定概念，其本身具有的高度抽象性、概括性、模糊性和不可捉摸性等特性使得任何法律要將其明確界定都不是一件易事。雖然《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》首次以列舉的形式界定了公共利益，但仍然存在列舉不能詳盡其外延、對公共利益解釋權(quán)規(guī)定不合理等問題。公共利益在法律上難以界定，為土地征收過程中政府通過違法征收掠奪農(nóng)民土地收益提供了空間。

第二，土地征收程序的不規(guī)范。（1）公共利益認(rèn)定程序缺乏。 我國缺少征收目的的審查程序，導(dǎo)致憲法關(guān)于“公共利益”的規(guī)定落空。（2）征地過程中的告知程序不完善。告知程序的不完善表現(xiàn)在：告知時間過晚、告知方式不合理、告知內(nèi)容不全面等。告知程序的不完善直接影響著農(nóng)民參與權(quán)的行使，使法律規(guī)定的征求意見、聽證等程序形同虛設(shè)。（3）征地補(bǔ)償糾紛救濟(jì)程序存在缺陷。解決征地補(bǔ)償糾紛是化解征地矛盾的關(guān)鍵，但是《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度用來解決此類糾紛，眾所周知，土地征收由地方政府發(fā)起，而糾紛的解決主體如果還是行政機(jī)關(guān)違背了“自己不能做自己案件的法官”的行政法基本原則，其公正性和客觀性難以保證。

第三，土地征收補(bǔ)償?shù)牟缓侠怼８鶕?jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，農(nóng)民被排除在增值收益分配之外。同時，《土地管理法》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗所有者所有?！笨梢?，真正落實(shí)到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)用只有地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。立法將農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是基于農(nóng)民集體能切合實(shí)際的自主決定和公平分配征地補(bǔ)償，但由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系不清晰，再加之實(shí)踐中農(nóng)村集體組織實(shí)際上被少數(shù)村干部所控制，所以將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用支配權(quán)交給集體毋寧說交給少數(shù)村干部，村干部的自利性使得土地補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)村集體的層層截流很難真正發(fā)到農(nóng)民手上。

4.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不清晰使農(nóng)民無法合法享有土地增值收益

明確的土地產(chǎn)權(quán)制度是解決土地征收中增值收益分配問題的前提。然而，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不清晰一方面表現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致在土地征收過程中分配增值收益的主體不明確。我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，對于何謂“集體所有”理論上存在爭議，中國民法學(xué)界提出從“共有”到“總有”再到“合有”等8種解釋。理論解釋的困境帶來實(shí)踐操作的混亂，雖然《土地管理法》第10條試圖在理論上進(jìn)一步明確集體的界限，規(guī)定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表可以有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級，然而法律試圖明晰村集體的初衷卻帶來更為模糊的結(jié)果，因?yàn)?“三級集體”之間的權(quán)利義務(wù)是什么?權(quán)力的方式又是什么？現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定。而且所有者為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級，其實(shí)是產(chǎn)權(quán)主體的多元化，是與產(chǎn)權(quán)的排他性原則相違背的，實(shí)際陷入了“人人所有、人人無權(quán)”的怪圈。雖然法律上明確規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，但是現(xiàn)行法律村的規(guī)定又使集體所有的土地缺乏明確的人格化代表，特別是當(dāng)農(nóng)民的利益受到侵害時，難以有代表農(nóng)民利益的強(qiáng)有力維權(quán)主體進(jìn)行維權(quán)。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不清晰的另一個表現(xiàn)是集體土地的所有權(quán)權(quán)能不完整，導(dǎo)致失地農(nóng)民土地增值權(quán)益得不到保障。不完整的產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致農(nóng)用地要在市場上流通須先把集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)，在這個過程中地方政府壟斷土地征收及土地流通權(quán)，在現(xiàn)行制度框架下合法的占有本該屬于農(nóng)民的合法收益。這種單向流動的土地產(chǎn)權(quán)制度使土地所有者不能在合法的情況下獲取其應(yīng)得的增值收益，讓人不得不質(zhì)疑這種制度的合法性與合理性。

5.農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的欠缺使農(nóng)民在土地增值分配中沒有話語權(quán)

首先，農(nóng)民在國家權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)有力的代言人?！拔覈r(nóng)村人口占總?cè)丝?0%，而農(nóng)民代表在多屆全國人大代表中所占比重卻都不到10%。按比例推算，大約96 萬農(nóng)村人口中才能有1名人大代表，而26 萬城鎮(zhèn)人口中卻能產(chǎn)生1 名代表，后者的代表數(shù)近乎前者的4倍。這種比例倒置，是農(nóng)民始終缺乏話語權(quán)的最根本原因。”農(nóng)民代表在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中缺乏強(qiáng)有力的代言人，直接導(dǎo)致其意志、愿望、訴求在公共政策的制訂和實(shí)施中很難得到充分表達(dá)，因而在利益分配中處于弱者的地位。

其次，農(nóng)民組織載體的缺失使農(nóng)民利益表達(dá)陷入困境。中國農(nóng)民對土地的依附性以及封閉性、家族性等特征使得與農(nóng)民利益密切相關(guān)的組織除了家族和宗族組織外，而缺乏類似西方的基于利益主體的契約化組織。我國憲法規(guī)定村民委員會是代表農(nóng)民利益的基層群眾自治性組織，但實(shí)踐中村民委員會卻聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，其自治性被行政性所取代。農(nóng)村土地征收中農(nóng)民的利益表達(dá)缺乏組織載體，使得其利益表達(dá)分散和隨意，難以對土地征收主體形成壓力，這也是土地征收實(shí)踐中農(nóng)民頻頻抗?fàn)巺s難以有效維護(hù)自身合法利益的重要原因。

最后，農(nóng)民較低的文化素質(zhì)導(dǎo)致農(nóng)民在土地征收中的低話語權(quán)?，F(xiàn)有研究表明：在文化程度與公民參與政策制定的有效率方面，文化程度每降低一個層次，公民參與政策制定的有效率就平均降低大約1.92%；在利益表達(dá)的方式方面，文化程度越高，越傾向于采用人大、政協(xié)、黨委、政府、各種會議這幾種途徑，文化程度越低，越傾向于采用熟人討論、熱線電話、信訪這幾種途徑。因此，農(nóng)民群眾文化素質(zhì)偏低，使其對自身利益的表達(dá)缺乏自覺性、主動性和有效性，并使他們的表達(dá)方式局限于較低層次。

四、促進(jìn)我國農(nóng)地征收增值收益分配平衡的路徑選擇：完善相關(guān)制度和強(qiáng)化政府的執(zhí)行力

（一）完善相關(guān)制度

1.完善地方政府財(cái)政收入體制。遏止土地財(cái)政，首先就必須使地方政府在預(yù)算內(nèi)獲得履行事權(quán)所需要的財(cái)權(quán)。而財(cái)權(quán)的核心和關(guān)鍵是稅權(quán)，因而應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會活動具有重要影響的稅種或稅基流動性弱的稅種交由地方立法機(jī)關(guān)立法征收。地方政府在通過擴(kuò)大稅權(quán)而獲得財(cái)權(quán)的同時，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)其財(cái)力，使其具有足夠的可支配的財(cái)政資金，才能實(shí)質(zhì)上抑制地方政府依賴土地財(cái)政的沖動。因此，在合理劃分政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，必須建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為財(cái)政分權(quán)的平衡器。

2.建立健全政府官員考核機(jī)制。改革傳統(tǒng)的自上而下的政府官員考核機(jī)制，建立一種自上而下和自下而上相結(jié)合的科學(xué)的官員考核機(jī)制。保留自上而下的官員考核機(jī)制，是為了發(fā)揮其在治理“壓力型政府”上的優(yōu)勢，同時改變傳統(tǒng)以GDP作為單一的考核指標(biāo)，建立以“綜合發(fā)展指數(shù)”和“幸福指數(shù)”等更為綜合性的考核指標(biāo)。而實(shí)行自下而上的官員考核機(jī)制，是為與當(dāng)前我國正努力打造的民主政府、透明政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相契合，增進(jìn)民眾對于地方官員的約束力，使得地方官員在施政時以“民意”為指針和方向。

3.改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在我國現(xiàn)行土地所有二元制框架下，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵在于法律上賦予農(nóng)民穩(wěn)定和完整產(chǎn)權(quán)，即讓農(nóng)民充分享有土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，通過專門的土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)向土地承包戶發(fā)放長期的土地使用權(quán)證，讓農(nóng)民成為真正的土地所有者。在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的過程中，可參考公司治理制度鼓勵和允許農(nóng)民憑借土地使用權(quán)證入股，實(shí)行土地股份制，讓農(nóng)民分享土地經(jīng)營收益，讓農(nóng)民成為土地收益權(quán)的真正享有者。

4.完善土地征收制度。我國應(yīng)借鑒西方國家的做法，將土地征收的目的嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)。對于公共利益性質(zhì)的征地行為，雖然不必對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，但必須對農(nóng)地的社會保障和失業(yè)保險功能予以補(bǔ)償，為失地農(nóng)民提供基本的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保障；對于實(shí)踐中存在的短期內(nèi)無法禁止的非公共利益性質(zhì)的征地行為，必須引入市場機(jī)制，將征用逐步改為征購，逐步發(fā)展和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，以便在農(nóng)地征用過程中有效地確定土地的市場價值。

（二）強(qiáng)化政府的執(zhí)行力

1.加強(qiáng)地方政府自身的建設(shè)。要提高土地政策執(zhí)行主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，使地方政府在執(zhí)行土地政策時能準(zhǔn)確的理解土地政策精神，無偏差的執(zhí)行土地政策，降低和減少權(quán)力尋租的空間。

2.強(qiáng)化對地方政府執(zhí)行土地政策的監(jiān)督和檢查。一方面，對土地行政主管部門行政系統(tǒng)進(jìn)行改革。現(xiàn)行的縣級土地行政管理部門在地方政府系列之中，從屬于地方政府，因而一旦地方政府非法征地，其難以對地方政府違法行為實(shí)行管理和監(jiān)督。為了更有效地實(shí)現(xiàn)對土地征收政策執(zhí)行的監(jiān)管，必須將土地行政主管部門從地方政府中獨(dú)立出來，由市級政府對地方政府土地行政管理部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，保持其獨(dú)立性和中立性。另一方面，要求地方政府及時和定期的向土地行政主管部門匯報執(zhí)行方式、執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行效果，由土地行政主管部門對土地征用的執(zhí)行情況與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跟蹤評估，

3.要實(shí)行責(zé)任追究制度。要加大對違法批準(zhǔn)征地和違法占用土地增值收益人員的懲罰措施，對因違法批準(zhǔn)征地導(dǎo)致農(nóng)民利益上受到侵害的單位和領(lǐng)導(dǎo)以失職罪提起行政訴訟，對于沒有造成嚴(yán)重后果的以行政內(nèi)部追究的方式對主要責(zé)任人根據(jù)違法情節(jié)輕重實(shí)行警告、記過或者降級、撤職、開除等行政處分。

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