張吉清

自2000年全國正式啟動社區(qū)建設工程以來,尤其是近幾年以來，濟南市按照“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會建設總體要求，采取高規(guī)格組織、高起點謀劃、高標準建設、高水平推進、高素質配備等做法，使社會管理創(chuàng)新工作走在了全國前列。2012年，黨的十八大提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“積極開展基層協(xié)商民主”。因此，如何運用協(xié)商民主的基本原則，推進濟南的社會管理創(chuàng)新是一重大的理論和實踐課題。為此, 2012年上半年至今，濟南市委黨校、市民政局聯(lián)合調研組，對全市進行了深入調研，并在此基礎上進行了初步總結。

一、協(xié)商民主與社會管理創(chuàng)新的內在統(tǒng)一

社會管理創(chuàng)新的核心內容是對社會各方利益主張的有效整合。而協(xié)商民主對于建立社會管理制度創(chuàng)新的基礎、公共決策的合理性和社會管理社區(qū)化的微觀基石具有重要意義。

（一）公民參與是協(xié)商民主與社會管理共同的理論契合點

協(xié)商民主作為一種具體的社會治理機制，它鼓勵公眾通過協(xié)商對話的方式直接參與社會管理和公共決策。社會管理創(chuàng)新不是簡單的“維穩(wěn)工程”，而是社會管理理念和方式的根本變革。它蘊含了一種“大管理”的價值取向，即由以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以剛性管控為主要手段的傳統(tǒng)社會管理模式，轉向政府與社會多元主體、單位管理與社區(qū)管理有機結合、社會調節(jié)與居民自治良性互動，管理、服務和協(xié)調等多種手段綜合運用的多元治理新模式。社會問題的日趨多樣和社會矛盾的日趨復雜使政府部門獨立承擔社會管理和公共事務的局面難以維系，因而加強和創(chuàng)新社會管理急需公眾廣泛而有效的參與，公眾參與成為協(xié)商民主與社會管理創(chuàng)新的基本話語。

協(xié)商民主強調公民的平等，認為所有受決策影響的利益相關者都應當擁有平等參與決策過程的機會。公眾參與也是社會管理創(chuàng)新的一個關鍵環(huán)節(jié)，其實質就是堅持新時期群眾路線，拓寬公眾參與渠道，健全公眾參與機制。

（二）公民參與社會公共事務治理,是社會管理創(chuàng)新和協(xié)商民主全面“鋪展”的現(xiàn)實契合點

在我國，協(xié)商民主的理論優(yōu)勢和實踐價值已經得到彰顯，并逐步形成了中國特色的以政治協(xié)商制度為核心的多層次、多形式的民主協(xié)商和民主參與制度。在社會管理領域，各地積極探索并創(chuàng)造了不少類似民主協(xié)商、民主議事的制度，如浙江溫嶺創(chuàng)造的民主懇談對話機制，引導、組織公眾有序參與當?shù)卣舱咧贫ê凸彩聞諞Q策、管理與監(jiān)督。

（三）協(xié)商民主與社會管理創(chuàng)新在社區(qū)治理中的契合

公眾參與是協(xié)商民主與社會管理創(chuàng)新的理論契合點，這種理論契合在社區(qū)治理中形成了“共識”，即強調公眾在社區(qū)治理和社區(qū)建設中的“在場”與“協(xié)商”。社區(qū)公眾“在場”與“協(xié)商”的實踐，賦予了這種理論契合更廣泛的價值共識。社區(qū)的公共事務與社區(qū)居民聯(lián)系緊密，能最大限度地吸納各方主體基于共同利益，參與社區(qū)公共事務的討論和協(xié)商，在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、公共設施等議題上達成共識，以維護自身利益和社區(qū)公共利益。加強和創(chuàng)新社區(qū)管理，就要積極應對諸多涉及社區(qū)居民切身利益的問題，在參與和協(xié)調的過程中增進各方利益，在基層治理中實現(xiàn)國家與社會的互動。協(xié)商民主認為一切關涉公眾切身利益與公共利益的領域都是協(xié)商對話的范圍，為公眾直接參與基層治理提供了理論支持。因而，協(xié)商民主在基層治理中具有良好的運行基礎和可操作性，城市社區(qū)更是具備了較好的協(xié)商平臺。多元參與社會治理的模式，決定了基層社會治理需要實現(xiàn)國家與社會的良性互動，在維護社會自治的同時，國家公共力量須對其進行必要的干預和調節(jié)，社會自治領域的發(fā)展也應促進公共利益的實現(xiàn)。

二、濟南市社會管理創(chuàng)新的基本實踐

伴隨著社區(qū)建設的發(fā)展，濟南市的社區(qū)管理工作大體經歷了三個階段：一是構建社區(qū)發(fā)展基礎階段（2000——2004年），著力于理順市、區(qū)、街、居之間的關系，為社區(qū)發(fā)展提供外部動力；二是創(chuàng)新社會管理體制、機制、載體階段（2005——2006年），主要是加大社區(qū)自治體制、機制、載體的創(chuàng)新力度，激活社會發(fā)展的內在動力；三是社會管理水平全面提升階段(2007——)，創(chuàng)建了以培育社區(qū)自治為核心，以公共服務的標準化、專業(yè)化、信息化、市場化為手段，以提高社區(qū)居民生活品質為目標的“社會管理”模式。

（一）濟南社會管理創(chuàng)新的主要做法與經驗

1.深化街居體制改革，建立社區(qū)工作新機制，為和諧濟南建設提供組織保障。健全社區(qū)建設領導機構，制定切實可行的社區(qū)建設規(guī)劃。2000年6月，濟南市社區(qū)建設工作全面啟動。成立了由市委副書記任組長，市委秘書長和副市長任副組長，30個市直部門參加的濟南市社區(qū)建設領導小組，并明確了各成員單位的工作職責和工作目標。市屬各區(qū)也成立了相應的領導機構，都把社區(qū)建設作為各地的“一把手工程”； 相繼制定了《濟南市社區(qū)建設2001——2005年發(fā)展規(guī)劃》《關于進一步加強社區(qū)建設的意見》《濟南市社區(qū)居民自治工作規(guī)范》等，對社區(qū)建設的指導思想、總體目標、主要任務與指標等做了明確的規(guī)定。

科學合理劃分社區(qū)，理順社區(qū)管理體制。按照“兩級政府、三級管理、四級落實”的要求，濟南市不斷深化社會管理體制改革。首先，適時調整街道和社區(qū)居委會的規(guī)模。自2001年2月開始，通過三次調整，將全市原有的670個居委會逐步合并為445個社區(qū)居委會。撤鎮(zhèn)改辦、撤村改居，將3個鎮(zhèn)改建為9個街道辦事處，將43個村改建為居委會；按3000戶的標準建立了社區(qū)，社區(qū)規(guī)模相對合理。其次，通過確立社區(qū)建設經費市、區(qū)兩級分擔機制和以獎代補的辦法，理清了市政府與區(qū)政府的責權關系。第三，通過整合政府各職能部門在街道的辦事機構，建設“一站式”服務中心，厘清了區(qū)直各部門與街道辦的事權、人權、財權關系。第四，通過政府公共服務職能下沉至社區(qū)，確立“權隨責走，費隨事轉”的原則，厘清了街道辦與居委會的權力邊界，理順了街道辦與居委會指導被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系，逐步建立起“以塊為主、條塊結合”的新型社區(qū)管理體制。第五，建立完善的社區(qū)組織體系。在建立健全居委會組織體系的基礎上，由樓長、單元居民小組組成的居民自治組織體系，以及社區(qū)志愿者組織、群團組織、社會組織體系基本形成。

2.搭建平臺載體，開展創(chuàng)建活動，為和諧濟南建設創(chuàng)造良好氛圍。創(chuàng)建日趨完善的社區(qū)管理體制。先后創(chuàng)立了以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會和社區(qū)服務站各為一邊，形成了“A”型社區(qū)自治體制；以社區(qū)黨組織為領導核心，社區(qū)成員大會和社區(qū)成員代表會議為決策層，社區(qū)居民委員會為執(zhí)行層，社區(qū)監(jiān)督協(xié)商議事會為監(jiān)督層的“一心三元”自治機制；高檔封閉社區(qū)的“五位一體”、“服務型俱樂部”以及適合城鄉(xiāng)接合部開放式社區(qū)的“鄰里互助”、“社區(qū)共治”模式，形成了由政府、社區(qū)、社會組織、住街居單位共享資源、共建社區(qū)的良性共治機制；建立了以市中區(qū)“網格化”信息管理為代表的社區(qū)信息化管理系統(tǒng)，成功打造了燕子山“E”社區(qū)等一批典型。建立了居委會工作人員生活補貼市、區(qū)、街三級承擔機制，穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍。不斷創(chuàng)新居民參與社區(qū)管理的載體，培育社區(qū)自治意識和自治能力。舉辦“平安社區(qū)”建設、“和諧社區(qū)”建設、“鄰里節(jié)”、青年節(jié)、兒童節(jié)、重陽節(jié)等主題活動，為居民進行自我管理、自我教育、自我服務搭建了平臺。啟用了全國首個社區(qū)標志，強調“攜手共建家園”的社區(qū)自治理念，強化了社區(qū)居民的歸屬感、認同感。

3.加強基礎設施建設，提升服務水平，為和諧濟南建設提供物質保障。加大社區(qū)基礎設施建設投入，為社區(qū)發(fā)展奠定了基礎。2004年以來，投資3.4億元，集中整治了老城區(qū)2467條多年失修的背街小巷，使其全部得到綠化、硬化、亮化；投入兩億多元，建立社區(qū)服務中心53處，社區(qū)服務站471處，老年人、殘疾人服務站400多個，托兒所、小飯桌300多處，各類便民利民服務網點7000多處。2005年以來，采取以獎代補的形式投入福彩資金1500萬元，區(qū)、街配套資金6000多萬元，重點扶持150個老城區(qū)社區(qū)居委會辦公和服務用房建設，使全市城區(qū)街道服務中心平均面積達到1000平方米以上，社區(qū)居委會辦公和服務用房平均面積達到420平方米以上，且設施齊全，功能完備，運轉高效。

強化社區(qū)服務功能，不斷提升精細化水平。通過積極引導、重點扶持、典型示范等手段，不斷完善社區(qū)服務體系，健全社區(qū)功能。設立家政服務等項目達200多個；全市社區(qū)，建立了矛盾糾紛排查調處、社區(qū)矯正、刑釋解教人員幫教等服務體系；建立社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）達118處；建立社區(qū)文化中心311處，社區(qū)文藝隊伍發(fā)展到450余支，近2萬人，豐富了居民的精神文化生活；建立社區(qū)居民學校290處；全市90%的街道和50%以上的社區(qū)建設了健身路徑；社區(qū)就業(yè)、再就業(yè)體系趨于完善，近兩年僅安置下崗職工就達2.6萬余人；在街居普遍建立了“低保服務站”、“慈善超市”，實現(xiàn)了動態(tài)管理下的“應保盡?！?；建立了社區(qū)志愿者服務、青少年成長俱樂部和關心下一代工作委員會等組織，促進社區(qū)少年兒童健康成長。

不斷提高社區(qū)信息化程度，為社區(qū)發(fā)展提供科技支撐。目前以“信息化服務民生，促進和諧社區(qū)建設”為目標，按照“廳(信息服務廳)、屏(信息顯示屏)、線(便民服務熱線)、站(社區(qū)服務網站)”四位一體的信息化服務模式在全市社區(qū)廣泛普及。在此基礎上，建立無線監(jiān)控系統(tǒng)，完善了治安智能防控手段；建立了呼叫中心系統(tǒng)，通過人工坐席、網絡轉接、電話呼傳、派遣訂單、服務外包等方式，可以為居民提供家政、送水、維修、購物等上百種個性化服務，實現(xiàn)了社區(qū)網絡服務和現(xiàn)實服務的對接。

4.加大改革力度，勇于探索創(chuàng)新，為和諧濟南建設提供內在動力。不斷優(yōu)化社區(qū)工作者隊伍。通過公開招聘，競爭上崗，使優(yōu)秀人才不斷充實到社區(qū)工作者隊伍，社區(qū)干部的素質明顯提高。早在21世紀初，槐蔭區(qū)西市場辦事處就引進了近30名大學生到居委會，在全國引起了轟動，中央電視臺、人民日報等新聞媒體都對此做了宣傳報道；不斷提高社區(qū)工作者的工資水平，建立了與事業(yè)單位干部工資同步提高的自然增長機制。目前，建立了一支以陳葉翠、李沖、劉云香、高虹為代表的，能夠帶領廣大居民開展各種類型社區(qū)管理和服務活動的社區(qū)干部隊伍和具有專業(yè)化資格的社區(qū)工作者隊伍。

開通12345市民服務熱線。濟南市按照“便民、求實、提效”的要求，努力探索創(chuàng)新社會管理的有效途徑，于2008年9月開通了12345市民服務熱線，充分發(fā)揮了“民生直通車、發(fā)展助推器、形象代言人、行風監(jiān)測儀、決策信息源”作用，已經成為黨委、政府聯(lián)系群眾的重要平臺、為民服務的重要渠道，成功打造了一條濟南特色、全國領先的政府公共服務熱線，得到中央、省、市領導充分肯定，贏得廣大群眾和社會各界普遍認可。2012年10月，“濟南市政府12345全民參與社會管理國家級服務標準化試點”項目高分通過國標委驗收，成為全國惟一的政府創(chuàng)新社會管理國家級服務標準化示范單位。2013年12月18日，國家標準委正式批準由濟南12345熱線主導制定《政府熱線服務規(guī)范》國家標準。新華社、人民日報、經濟日報、國務院研究室等都曾專題調研。中央電視臺《新聞聯(lián)播》、《新聞直播間》、中央廣播電臺《中國之聲》等先后多次進行報道，引起良好的社會反響。

實施典型帶動工程。2002年濟南市被民政部命名為首批全國社區(qū)建設示范市，歷下、市中、槐蔭、天橋區(qū)被命名為首批全國社區(qū)建設示范區(qū)；2006年3月，槐蔭區(qū)青年公園街道被世界衛(wèi)生組織命名為中國大陸首個“安全社區(qū)”；2008年4月，槐蔭區(qū)被全國安全社區(qū)促進中心命名為全國第一個國家級安全區(qū)，歷下區(qū)甸柳新村第一社區(qū)、中創(chuàng)開元山莊社區(qū)被民政部確定為全國惟一的和諧社區(qū)建設固定聯(lián)系點；2009年被民政部命名為全國和諧社區(qū)建設示范市，歷下區(qū)、市中區(qū)被命名為全國和諧社區(qū)建設示范區(qū)。濟南市社會管理創(chuàng)新的做法，得到了社會的認可，提升了城市形象，擴大了在全國的知名度和美譽度。

（二）濟南社會管理創(chuàng)新存在的主要問題及原因分析

濟南市的社會管理創(chuàng)新在取得成績的同時，也存在一些突出問題。

1.管理理念滯后。重經濟建設、輕社會管理的思想仍十分突出；重視強勢群體權利、輕弱勢群體權利保障的現(xiàn)象仍然存在；管控思想嚴重、服務意識淡薄。

2.管理主體未能實現(xiàn)多元化。社會管理存在缺位，政府包攬一切不堪重負。一是社會組織發(fā)展滯后，服務網絡體系尚不健全。目前，濟南社會組織主要分為四類:活動類、維權類、服務類、救助類?；顒宇惿鐣M織，如秧歌隊、書畫協(xié)會等較多，權益類、服務類和救助類的社會組織如婦女協(xié)會、殘疾人協(xié)會、社區(qū)互助組等數(shù)量較少且質量不高。社會組織的發(fā)展嚴重滯后，服務網絡體系不健全，影響到社區(qū)為居民提供多樣化、多層次的公共服務。二是社區(qū)行政化傾向嚴重，自治功能缺乏保障。據不完全統(tǒng)計，目前社區(qū)承擔政府部門委辦的事務性工作160多項，機構設置上行政導向明顯，社區(qū)居委會實際上是政府的準下屬機構。對社區(qū)工作者工作績效的考評主要來自上級行政部門而非社區(qū)居民，這種行政導向的工作模式，必然導致社區(qū)工作在理念和執(zhí)行上的行政化和自治動力缺乏。

3.公民參與不夠，對社區(qū)建設缺乏認同感。從參與人員范圍看，比較狹窄。在相當一部分社區(qū)參與社區(qū)建設和社區(qū)活動的“中堅力量”主要為“老少低”?！袄稀奔措x退休的老干部、老黨員、老職工；“少”即中小學生；“低”即定期到社區(qū)居委會領取最低生活保障金的居民和政府在社區(qū)買崗安置的4050人員。

4.管理法規(guī)不健全。我國目前還沒有一部專門的社會組織管理的基本法律。1989年的《中華人民共和國居民委員會組織法》已無法適應社區(qū)建設的需要，社區(qū)建設和管理活動缺乏充足的法律依據，仍然是以行政命令為主。從濟南的實際來看，地方性制度、法規(guī)滯后或缺失。在編制問題上，執(zhí)行的是2001年確定的編制，由于工作任務、相關職責都發(fā)生了很大變化，原有的編制已不適應形勢任務的要求；從目前管理現(xiàn)狀看，缺乏一個合適機構或平臺來組織協(xié)調；部分政策制約了工作開展。

5.機制保障缺失。社區(qū)管理存在問題一個重要原因就是缺乏多方面的機制保障。一是缺乏居民參與社區(qū)事務的機制。居民參與社區(qū)事務和管理主要依賴于社區(qū)的發(fā)動，參與的隨意性較大，沒有建立一種平等、暢通的社區(qū)事務參與機制，各職能部門對社區(qū)的考核項目和程序都有待進一步簡化和整合，居民、社區(qū)組織對社區(qū)工作的評價和居民滿意度等重要評價依據也尚未列入考核評價體系。二是缺乏社區(qū)工作者保障和專業(yè)化的培訓機制。當前社區(qū)工作者的專業(yè)素質與社區(qū)管理的要求還有很大差距，急需建立系統(tǒng)的培訓機制，不斷提升社區(qū)工作者帶領社區(qū)居民實現(xiàn)自治的能力。

三、協(xié)商民主視域下濟南社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

（一）以和諧社會為目標，完善協(xié)商民主制度和工作機制，加快構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制

政府必須明確自己的角色，擔當起社區(qū)公共管理和公共服務以及培育社區(qū)自治的職能。要樹立治理理念，努力破解社會協(xié)同、公眾參與的難題，消除社區(qū)管理和服務的盲區(qū)，努力實現(xiàn)社區(qū)服務全覆蓋，提高居民生活品質。政府制定科學的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，培育和引導社區(qū)自治，同時，要充分發(fā)揮居委會的主體作用，鼓勵和激發(fā)居委會立足居情，不斷創(chuàng)建社區(qū)自治機制、拓展自治內容、創(chuàng)新自治方式方法，共同推動社區(qū)發(fā)展。

要進一步完善社區(qū)建設領導小組的工作制度和領導體制。要建立具有特色的“一把手”工程，強化黨政主要領導親手抓社會管理的具體形式和措施。為使社區(qū)建設和服務有法可依、有章可循、依法行政，必須分層次理順體制，強化相關組織建設。建議在市、區(qū)兩級建立社區(qū)建設指導協(xié)調委員會，由同級政府牽頭抓總，各類涉及社區(qū)建設的條條部門和駐區(qū)大單位負責人參加。其主要職責是規(guī)劃社區(qū)建設目標，確定社區(qū)建設重大事項，協(xié)調社區(qū)建設中的重點、難點問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區(qū)建設的合力。應由街道黨工委、辦事處牽頭，駐街大單位負責人參加，對社區(qū)建設和管理實施全面領導，依據法律、法規(guī)、規(guī)章和市、區(qū)政府的授權，對轄區(qū)內的社區(qū)建設行使組織領導、綜合協(xié)調、監(jiān)督檢查的行政管理職能。

（二）以培育居民自治為根本方向，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，構建政社分開、權責明確、依法自治的社會組織體系

1.理順政府和社區(qū)的關系，建立政府與社區(qū)的良性互動。界定社區(qū)居委會的工作任務。按照《居委會組織法》和民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》精神，凡屬政府職能應由政府獨立完成，不得推給社區(qū)居委會；屬于政府行政管理方面的事項，凡需交由社區(qū)承擔完成的，可由社區(qū)工作站負責；凡需要社區(qū)居委會協(xié)助完成的任務，政府要按照權利和義務、勞動與報酬對等的原則，協(xié)商一致，并撥付相應經費。進一步實行權力下放、重心下移。促進政府部門的管理職能由微觀管理向宏觀管理、行政指令向具體指導、下派任務向積極扶持轉變，管理方法由以行政手段為主向以法律手段、經濟手段為主轉變。政府工作人員要自覺遵守《居委會組織法》，杜絕向社區(qū)居委會亂下任務、亂考核的現(xiàn)象。

2.建立社區(qū)自治的保障制度。建立社區(qū)工作準入制度。通過制度規(guī)范，做到權責相稱、費隨事轉，使社區(qū)回歸到社會服務領域，逐步進入自我管理、自我教育、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的有序狀態(tài)。建立社區(qū)工作專業(yè)化制度。加強專職社區(qū)工作者的專業(yè)技能培訓，明確社區(qū)工作者的角色和職責，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高社區(qū)工作的專業(yè)化水平。建立社會評價制度。由政府主管社區(qū)工作的部門組織社區(qū)成員對社區(qū)工作人員的履職情況，自下而上地進行評價，把“群眾是否滿意”作為檢查工作的標準，以培養(yǎng)社區(qū)工作者的主動服務意識。完善社區(qū)工作者保障機制。不斷提高社區(qū)工作者的待遇水平，建立醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障制度，解除社區(qū)工作者的后顧之憂。

3.促進社會組織的發(fā)展。按照政府引導、民間主辦、加強監(jiān)管、放開發(fā)展的思路，對各類社區(qū)服務組織實行分類指導重點推進，不斷健全服務網絡，規(guī)范服務活動，滿足社區(qū)居民的多樣化服務需求。對活動類的社區(qū)服務組織，如社區(qū)居民自發(fā)組織的文體活動協(xié)會等，應加強監(jiān)管引導，制訂統(tǒng)一的規(guī)范性要求；對維權類的社區(qū)服務組織，如婦女協(xié)會、青年協(xié)會、外來務工人員協(xié)會、老年人協(xié)會等，要創(chuàng)新理念和工作方式，多在創(chuàng)新工作模式和工作機制上下功夫，不斷增強維權類中介組織自我發(fā)展的能力，及時維護居民的合法權益；對服務類的社區(qū)服務組織，應引導其向社區(qū)服務社會化、產業(yè)化的方向發(fā)展，實現(xiàn)高質量、高檔次、高要求的服務目標；對救助類的社區(qū)服務組織，要建立政策、資金、實物、服務、結對五種形式為一體的社區(qū)救助互助機制，引導社區(qū)居民開展自助和互助，形成多層次、廣覆蓋的社會救助體系。

4.實現(xiàn)社會服務組織的有效運行。福利性社區(qū)服務，主要以社區(qū)老弱病殘、下崗職工等弱勢群體為服務對象，因而應采取無償服務或政府購買服務的運作形式；市場性社區(qū)服務，以家政、職業(yè)推介等便民利民服務為主，則可按照市場化的方式來運作，適當?shù)厥杖》召M用；行政管理性社區(qū)服務，以特定人群為服務對象，開展計生服務、失業(yè)登記、外來人員IC卡發(fā)放等各種證件辦理和公開政府辦事指南的服務，應按照有關政策和規(guī)定收取相應的費用。

5.提升社區(qū)服務的專業(yè)化水平。要根據社區(qū)服務發(fā)展的需要，建立社區(qū)服務職業(yè)。吸引下崗失業(yè)人員、享受低保有勞動能力的人員再就業(yè)，使其在參與社區(qū)服務中實現(xiàn)自救、自立。要從下崗失業(yè)人員中挑選有奉獻精神和專業(yè)技術特長的服務人員，組成專群結合的社區(qū)工作者隊伍。加強專業(yè)服務人員的教育和培訓，實行持證上崗制度，確保其服務質量。發(fā)展社區(qū)志愿服務和居民的互助服務。要大力引進、培養(yǎng)和使用有志于社區(qū)建設的優(yōu)秀人才，提高社區(qū)工作專業(yè)化水平，推動社區(qū)建設持續(xù)發(fā)展。同時，引導居民逐步走向自我發(fā)展、自我管理、自我服務的道路。

（三）以提升居民生活品質為核心，構建政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系

1.加強服務機構建設，實現(xiàn)服務的標準化、專業(yè)化、網格化。要在各社區(qū)居委會建立社區(qū)公共服務站，形成縱橫交錯的社區(qū)服務系統(tǒng)，為社區(qū)內的單位和居民提供全方位服務；要健全完善網格化、信息化、數(shù)字化城管，實現(xiàn)城市管理精細化、長效化。逐步將數(shù)字化城管、信息化公共服務向街道、社區(qū)延伸，使城市管理指揮的各個子系統(tǒng)與中心指揮平臺互動、互聯(lián)，努力實現(xiàn)社區(qū)管理服務信息化全覆蓋。

2.多渠道為社區(qū)建設提供財力支撐。增加區(qū)級以上政府對社區(qū)建設資金的投入。建議在區(qū)級以上財政建立社區(qū)建設基金。嚴格實行費隨事轉。通過相關制度確保各職能部門在將工作職責移交給社區(qū)的同時，相應的工作經費也及時地撥付到社區(qū)。培育社區(qū)“造血”功能。通過提供相關優(yōu)惠政策，鼓勵社區(qū)利用自身服務平臺開展有償或低償?shù)谋忝窭穹枕椖?，鼓勵下崗職工、低保人群和失業(yè)人員投身社區(qū)服務領域。構建多元投資體制，為社區(qū)建設提供物力、財力支撐。

（四）以提高社會工作人員的素質為著力點，大力加強隊伍建設

1.在宏觀層面，建章立制, 解決人才培養(yǎng)、設置及社會地位問題。盡快修訂《城市居民委員會組織法》, 對自治組織的法律地位、職能職責、自治功能、成員身份和待遇等作進一步明確。應盡快探索制定全市統(tǒng)一的社區(qū)工作者職業(yè)資格制度, 建立職業(yè)社區(qū)工作者上崗標準, 形成社區(qū)工作的行業(yè)自律, 為專業(yè)社區(qū)工作者的培養(yǎng)提供標準。

2.在微觀層面，完善內部機制, 加強教育培訓,重視人才引進, 增強服務績效。健全社區(qū)運行機制, 完善社區(qū)工作者成長的制度環(huán)境。要建立和完善由社區(qū)居民對社區(qū)工作進行考核與評價的機制。社區(qū)工作者定期向社區(qū)成員代表大會( 居民代表大會) 匯報工作,社區(qū)成員代表大會對其工作進行評價, 并決定是否繼續(xù)聘任。建立和完善社區(qū)對街道及政府職能部門的民主評議機制。由社區(qū)居委會成員及社區(qū)居民對街道與政府職能部門在社區(qū)的工作狀況進行評議, 將他們的滿意度作為評價單位及個人工作成績的重要依據之一。建立和完善街道及政府職能部門對社區(qū)的考核評議機制。主要考核與評議社區(qū)完成與落實市、區(qū)、街道布置工作的落實情況, 以及社區(qū)居民對社區(qū)工作的滿意度。完善和落實激勵機制，吸引、加強教育培訓, 優(yōu)化社區(qū)工作者的成長環(huán)境。建立社區(qū)與高校的聯(lián)系，加強人才引進。在具體問題層面，靈活解決人員不足問題。探索建立在編人員為主體、臨時人員為補充、志愿者共同參與的社工隊伍，相關部門也應研究增加社工人員編制問題。

（五）以增強社區(qū)的凝聚力和影響力為出發(fā)點，大力開展文化建設

1.整合社區(qū)人文資源。實現(xiàn)文化場所的開放和共享。充分發(fā)掘和利用社區(qū)內單位、學校、機關及家庭的文化資源，將社區(qū)內的場、館、站、室等文化活動場所和設施對居民群眾開放，實現(xiàn)“共建共享”、“互利互惠”。實現(xiàn)文化團體的整合。以群眾喜好和意愿為導向，將零散的群眾文化隊伍整合成各類有組織的群眾活動團體，壯大社區(qū)文化隊伍。同時，利用社區(qū)內的文化、教育力量，開辦市民學校、各類培訓班等，以有償或低償方式為社區(qū)成員提供學習教育的機會。

2.加強社區(qū)活動策劃。一是要結合各種節(jié)慶日，舉辦社區(qū)鄰里節(jié)、鄰里交流促進會、趣味運動會、棋牌賽等各種居民群眾喜聞樂見的社區(qū)活動。二是要充分發(fā)揮表彰激勵的作用。定期舉辦“平安家庭”、“模范黨員”、“優(yōu)秀社區(qū)志愿者”等各種評先樹優(yōu)活動，激勵參與社區(qū)建設的居民，增強他們的榮譽感和歸屬感。三是對社區(qū)孤寡老人、“低保戶”等弱勢群體要及時地給予關愛，讓其感受到社區(qū)大家庭的人文關懷。

3.打造社區(qū)特色品牌。深入挖掘社區(qū)歷史、民俗、人文等方面的特色。拓展社區(qū)文化的內涵，培育共同的價值觀和社區(qū)精神，以引領居民關心關注社區(qū)。尊重群眾的首創(chuàng)精神。及時總結群眾實踐中的鮮活經驗，并打造成特色鮮明、帶動力強、影響力大的社區(qū)建設特色品牌，增強居民對社區(qū)品牌的認同感和參與度。

(六)以培育居民的社區(qū)參與意識為切入點，實現(xiàn)社區(qū)資源共享

1.暢通自治渠道。以社區(qū)黨組織為領導核心，實行“三會分設、循環(huán)互動”的自治機制，即居民議事會決策社區(qū)事務、社區(qū)居委會執(zhí)行決策事項、居民監(jiān)事會監(jiān)督執(zhí)行成效，可以作為實現(xiàn)居民自治的一種選擇。這樣可最大限度地讓居民“行主人權、辦主人事、盡主人責、享主人樂”，只有將社區(qū)事務的議事、決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程，變成聯(lián)系、組織、教育、凝聚和調動居民參與的過程，才能充分體現(xiàn)社區(qū)居民的主人翁地位。

2.搭建參與平臺。要樹立“社區(qū)人員資源化”的觀念，引導全體居民積極為社區(qū)建設貢獻力量。積極為居民群眾提供互動的參與平臺。鼓勵居民對社區(qū)花草樹木“認養(yǎng)”，對社區(qū)公共設施“認管”，對社區(qū)困難群眾“認幫”、對社區(qū)貧困學生“認領”、對社區(qū)公益事業(yè)“認捐”，等等，從而實現(xiàn)社區(qū)事務“縱向到底、橫向到邊”的居民全方位參與。

3.培育參與意識。要組織引導居民群眾投身社區(qū)建設、解決社區(qū)問題、參與社區(qū)管理、謀求社區(qū)發(fā)展。根據居民意愿和需求，經常組織開展各種鄰里互動活動、娛樂健身活動、文化交流活動等，增強社區(qū)的感召力。發(fā)揮身邊典型的帶動作用，定期開展關愛暖心和評先樹優(yōu)活動，營造“社區(qū)是我家，建設靠大家”的濃厚氛圍。

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