王希昌

作為中國市場化、現(xiàn)代化和全面深化改革的必由之路，新型城鎮(zhèn)化不僅為解決三農(nóng)問題的根本途徑和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，而且是擴(kuò)大國家內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，更是對全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)中國夢具有戰(zhàn)略意義。改革開放36年來，我國城鎮(zhèn)化一直持續(xù)發(fā)力，2000年起城鎮(zhèn)化率年均增加1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)人口為7.1億，達(dá)52.57%，大體相當(dāng)于世界平均水平。

一、人的城鎮(zhèn)化之科學(xué)認(rèn)知

（一）人的城鎮(zhèn)化之價(jià)值取向：人本、和諧、公平

首先，基于人和社會的關(guān)系審視，須變“物本”、“見物”為“人本”、“見人”。毋庸置疑，作為能動(dòng)地改造主客觀世界的實(shí)踐主體，人乃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的手段和目的的統(tǒng)一體、集合體。反思中外傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之路，我們會審視到，它們無不在重蹈一個(gè)覆轍：忽視人之主體性和實(shí)踐主體之存在，“見物不見人”。必須承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不二旨趣、終極目標(biāo)乃“人”而非“物”。傳統(tǒng)發(fā)展模式已完全淪為經(jīng)濟(jì)理性的仆役，將主體“人”游離出發(fā)展的中心，使城鎮(zhèn)化于一定程度上讓人的價(jià)值缺失。因此，在新型城鎮(zhèn)化的過程中，人的城鎮(zhèn)化就必須是尊重人、呵護(hù)人、依靠人。

其次，基于人和自然的關(guān)系審視，須變“征服”、“改造”為“和諧”、“交融”。古今中外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐一再證實(shí)，惟有和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，才能可持續(xù)發(fā)展、良性發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式“求大”、“求急”、“求快”，青睞經(jīng)濟(jì)、規(guī)模、速度，漠視生態(tài)、資源、環(huán)境的承受力，對自然的強(qiáng)力征服、改造和索取，最終導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)、資源枯竭、環(huán)境惡化。“和諧”、“交融”的新型城鎮(zhèn)化，就是要把生態(tài)文明理念、資源合理利用和環(huán)境保護(hù)原則全面融入城鎮(zhèn)化之動(dòng)態(tài)全過程，堅(jiān)決走新型發(fā)展之路，即要綠色、低碳、集約、智能。

最后，基于人和人的關(guān)系審視，須變“效率”、“博弈”為“公平”、“共贏”。作為行政強(qiáng)制的伴生物，我國長期分割式的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，乃二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、管理體制的復(fù)合體，不僅是為竭力避免農(nóng)民進(jìn)入城市而人為主動(dòng)設(shè)計(jì)并賦予行政強(qiáng)力的歷史生成物，而且是優(yōu)先考慮城市經(jīng)濟(jì)或工業(yè)、商業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策的催生之物。當(dāng)下今后，新型城鎮(zhèn)化不能再片面注重速度、力度，而要更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效益，更加重視公平優(yōu)先原則，實(shí)施均等化的基本公共服務(wù)供給，充分尊重公民的需求欲和發(fā)展權(quán)，持續(xù)消解城鄉(xiāng)差別，努力實(shí)現(xiàn)公平正義。

（二）“人的城鎮(zhèn)化”之核心訴求：身心同時(shí)進(jìn)城

概言之，新型城鎮(zhèn)化即以“人的城鎮(zhèn)化”為核心元素的涵蓋就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程。具言之，新型城鎮(zhèn)化即農(nóng)村人口不斷移向城鎮(zhèn)，二、三產(chǎn)業(yè)不斷聚集城鎮(zhèn)，從而增加城鎮(zhèn)數(shù)量、擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模的一種歷史的動(dòng)態(tài)過程。該發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程涵蓋四個(gè)維度：一為農(nóng)村人口和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的過程；二為二、三產(chǎn)業(yè)聚集城鎮(zhèn)的過程；三為地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程；四為城市生活方式（城市文明、城市意識）擴(kuò)散、傳播的過程。眾所周知，作為一個(gè)自然歷史過程的城鎮(zhèn)化，是我國發(fā)展必然遭遇而繞不開的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程，因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能靠公權(quán)力層層加碼、級級考核，不可心浮氣躁、揠苗助長，尤其要讓農(nóng)民身心同時(shí)進(jìn)城，與城鎮(zhèn)合為一體。這里需要注意三個(gè)方面：一是不僅要提高城鎮(zhèn)人口量的所占比例，更要實(shí)現(xiàn)人的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式、生存空間、發(fā)展空間的城鎮(zhèn)化，即，心理認(rèn)同和心理融入的過程。二是更注重質(zhì)的提升，亦即讓城鄉(xiāng)居民過上更加健康幸福的優(yōu)質(zhì)生活。三是必須“以人為本”，使眾多農(nóng)民可以擁有教育的城鎮(zhèn)化、醫(yī)療的城鎮(zhèn)化、社會保障的城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，等等。

二、人的城鎮(zhèn)化之實(shí)踐路徑

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

首先，降低農(nóng)民工城鎮(zhèn)化門檻，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。一要大幅降低農(nóng)民工落戶門檻，方便具備條件的農(nóng)民工市民化。可依據(jù)城鎮(zhèn)現(xiàn)有規(guī)模和接納能力，基于就業(yè)年限、居住時(shí)間和社保年限等，厘定農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)。二要抓緊實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女教育的市民化待遇。比如，把農(nóng)民工子女學(xué)前教育納入輸入地學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)盡量創(chuàng)造條件早日真正實(shí)現(xiàn)異地中考、異地高考。三要將農(nóng)民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題共同納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，支持農(nóng)民工通過租、購、集體宿舍等多種方式破解“住房難”。同時(shí)健全覆蓋農(nóng)民工的住房公積金制度，讓一些農(nóng)民工住進(jìn)集體宿舍。四要抓緊進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的調(diào)整，先要讓低收入農(nóng)民工“能參得起”保險(xiǎn)，然后才考慮提高參保率水平和增加享受待遇標(biāo)準(zhǔn)等問題。五要做好輸入地管理，考慮農(nóng)民工實(shí)際需要來合理配置衛(wèi)生資源，讓農(nóng)民工于務(wù)工期間就醫(yī)做到就近并可獲得及時(shí)賠付。

其次，打造包容性城鎮(zhèn)，實(shí)施“三融合”工程。一是企業(yè)須順應(yīng)農(nóng)民工市民化大潮流，順應(yīng)勞動(dòng)力供求關(guān)系變化的新趨勢，合理承擔(dān)市民化成本，加強(qiáng)對80后、90后新生代農(nóng)民工的職業(yè)道德教育。同時(shí)健全工資協(xié)商機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。推動(dòng)和規(guī)范農(nóng)民工加入工會工作，充分發(fā)揮各級工會在勞動(dòng)合同、勞動(dòng)工資、勞動(dòng)條件和職業(yè)安全衛(wèi)生方面的督察、反饋?zhàn)饔?。二是城?zhèn)學(xué)校要將農(nóng)民工子女與本地學(xué)生“五一樣”（一樣編班、一樣管理、一樣教學(xué)、一樣評優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、一樣入隊(duì)入團(tuán)）。同時(shí)，注重因材施教，加強(qiáng)對農(nóng)民工子女養(yǎng)成教育（比如學(xué)習(xí)習(xí)慣、衛(wèi)生習(xí)慣、生活習(xí)慣等）。三是打造以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)平臺、管理平臺，發(fā)揮社區(qū)的社會融合功能，讓所有的農(nóng)民工家庭融進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)。社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和文化設(shè)施，要向農(nóng)民工平等開放。同時(shí)，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)于城鎮(zhèn)居住適當(dāng)時(shí)間的農(nóng)民工，同樣具有被選舉權(quán)、選舉權(quán)，能夠民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（二）規(guī)整農(nóng)民市民化的利益布局

一是全面深化戶籍制度改革。首先，以“城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化”為靶向，基于黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，加快剝離附著于戶口的各種福利功能，消弭內(nèi)嵌戶籍制度中的其他二元制度，還原戶口本真之應(yīng)然意蘊(yùn)。其次，建立健全全面深化戶籍制度改革的配套制度。要持續(xù)弱化直至最終消解城鎮(zhèn)戶口的顯性利益和隱形利益，必須同時(shí)發(fā)力于配套改革（比如土地制度、勞動(dòng)制度、就業(yè)制度、社會保障制度等）。戶籍制度改革的最終旨趣即實(shí)施和自由遷徙相適應(yīng)的、科學(xué)的、開放的、合理的、全國統(tǒng)一的基于身份證的“一卡通”式管理模式，以盡可能地消解戶籍制度的約束性功能，最終構(gòu)建所有中國公民于國內(nèi)同享平等待遇的統(tǒng)一的戶口信息登記制度。最后，抓緊破除戶籍制度的福利分配功能，還原其本身的管理功能。今后，要著力打破城鄉(xiāng)對立的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，盡早建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國一體的戶口制度。

二是全面深化土地制度改革，抓緊實(shí)施人地“掛鉤”政策。首先，必須基于農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，全面深化改革農(nóng)村土地管理制度。應(yīng)以市場化標(biāo)則把農(nóng)民于農(nóng)村擁有、使用、支配的各種資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，并把該資產(chǎn)變現(xiàn)為可流通、能抵押的資本。應(yīng)切實(shí)做到讓農(nóng)民于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中擁有談判權(quán)，合理規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的生成機(jī)制。概言之，就是讓農(nóng)民能夠帶著資產(chǎn)、資本步入城鎮(zhèn)。其次，抓緊實(shí)施人地“掛鉤”政策。要根據(jù)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的數(shù)量，于每年的用地指標(biāo)上增加一些指標(biāo)，用于考慮農(nóng)民工的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的用地問題，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與吸納外來人口定居“掛鉤”。對于外來務(wù)工人口多的城鎮(zhèn)，應(yīng)給予外來人口以戶籍解決等相關(guān)福利，讓他們擁有住房，而他們于原籍的土地應(yīng)由政府有償收回。

三是加快稅制改革，轉(zhuǎn)換政府職能。首先，應(yīng)基于整體減稅，著力調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，借助強(qiáng)力征收利于收入調(diào)節(jié)的稅種（比如遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、資源稅等）來大力增加財(cái)政資金來源。其次，逐步實(shí)現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)變（即由生產(chǎn)型增值稅至消費(fèi)型增值稅）。要著力改變現(xiàn)行的發(fā)展模式，大力促進(jìn)生產(chǎn)型稅收轉(zhuǎn)向消費(fèi)型稅收，逐步實(shí)現(xiàn)以消費(fèi)稅為主體稅種。當(dāng)下今后，我們的主要努力方向?yàn)?，讓間接稅減少，直接稅增加；源于企業(yè)繳納的稅減少，源于居民繳納的稅增加。我們的目的是，讓地方能積極提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，來吸納人口。再次，政府應(yīng)全面深化改革，盡快轉(zhuǎn)換職能，最大限度地精簡機(jī)構(gòu)，盡可能將“三公消費(fèi)”（因公出國和出境費(fèi)、公務(wù)車購買和運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)）等各類應(yīng)壓縮的政府支出盡可能地轉(zhuǎn)化為民生支出，以造福百姓。

四是打造合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制。首先，財(cái)政分成依據(jù)應(yīng)基于常住人口。今后，要科學(xué)調(diào)整各級政府間的財(cái)政分配關(guān)系，全力破解因城鎮(zhèn)人口增加造成的公共支出增大這個(gè)難題。其次，中央政府應(yīng)重點(diǎn)支持跨地域農(nóng)民工集中流入地，比如，利用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，變現(xiàn)今教育等部門的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”做法為“增量調(diào)整、獎(jiǎng)補(bǔ)并用”，于中央對地方轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)補(bǔ)助的增加額里，把若干比例轉(zhuǎn)移到農(nóng)民工的集中流入地。再次，建立農(nóng)民工專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化分?jǐn)倷C(jī)制。比如，借助基于常住人口分配財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及直接稅增加等重要舉措，出臺地方政府接收外來人口的激勵(lì)辦法，對接收務(wù)工人員較多的城市給予建設(shè)資金補(bǔ)助，注重城市建設(shè)傾斜于以下領(lǐng)域，像流動(dòng)人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、義務(wù)教育設(shè)施以及職業(yè)教育設(shè)施，等等。

（三）借鑒歐美國家經(jīng)驗(yàn)

首先，借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)變“發(fā)展”視角為“進(jìn)步”視角來考量人的城鎮(zhèn)化。自國際經(jīng)驗(yàn)審視，邁進(jìn)工業(yè)化中后期，城市的角色、功能已悄然改變。一是從“生產(chǎn)主導(dǎo)”變?yōu)椤吧?消費(fèi))主導(dǎo)”。工業(yè)化中后期的一大客觀趨勢即生活(消費(fèi))型城市蓬勃興起。二是從“工業(yè)主導(dǎo)”變?yōu)椤胺?wù)業(yè)主導(dǎo)”。工業(yè)化中后期就業(yè)的一大表征是，工業(yè)項(xiàng)目就業(yè)容納量減少，而服務(wù)業(yè)躍升為就業(yè)主渠道。三是變“城鄉(xiāng)分割”為“城鄉(xiāng)融合”。工業(yè)化中后期的城鎮(zhèn)空間拓展，乃變農(nóng)業(yè)文明為工商文明之一大基石?；厮菔澜鐨v史，各發(fā)達(dá)國家都曾經(jīng)歷過基于“城市”核心而推動(dòng)社會發(fā)展的歷史，比如，美國歷史上所稱的“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”，該運(yùn)動(dòng)的核心即城市問題，具體運(yùn)動(dòng)涵蓋了“城市美化運(yùn)動(dòng)”、“市政改革運(yùn)動(dòng)”以及“城市商業(yè)治理”，等等。中國當(dāng)前所處的發(fā)展階段的許多方面類似于美國當(dāng)年的情形。當(dāng)時(shí)的美國，借助“城市美化”運(yùn)動(dòng)，全面規(guī)劃和總體改造了城市；借助“市政改革運(yùn)動(dòng)”，遏制了政治腐??；借助“城市商業(yè)治理”，破解了有毒食品和商業(yè)失范等難題。而上述頑疾也正是當(dāng)下中國所面臨的。因此，中國的新型城鎮(zhèn)化其實(shí)也應(yīng)涵蓋上述維度，當(dāng)然也應(yīng)基于我們的國情而謀劃。今后，我們的人的城鎮(zhèn)化，必須基于“進(jìn)步”視角，因?yàn)椤鞍l(fā)展”側(cè)重于物質(zhì)的增量，而進(jìn)步還包含更多其他因素。總之，我們的新型城鎮(zhèn)化，絕非大興土木，而是有更高、更新、更深、更廣的含義，即著眼于社會的整體發(fā)展和中華民族更長遠(yuǎn)的進(jìn)步。

其次，借鑒歐美國家城鎮(zhèn)化過程中之于“農(nóng)民工”的社會保障工作。國外稱呼農(nóng)民工為勞工或移民工。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)。上世紀(jì)初期，英國、法國、丹麥、俄國等歐洲強(qiáng)國先后出臺養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。德國于農(nóng)民工養(yǎng)老輔助保險(xiǎn)里規(guī)定，凡是沒有參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民都要參加該保險(xiǎn)。二是職業(yè)傷害保險(xiǎn)。上世紀(jì)80年代以來，歐美國家構(gòu)建了涵蓋三大環(huán)節(jié)（工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）的職業(yè)傷害社會保險(xiǎn)體系。他們規(guī)定，勞動(dòng)者只要不是主體故意，于勞動(dòng)或工作過程中負(fù)傷，不管責(zé)任在誰，均應(yīng)依法獲得職業(yè)傷害賠償。三是失業(yè)保險(xiǎn)。歐美國家失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集是五種形式（雇主單獨(dú)承擔(dān)、勞資兩方承擔(dān)、雇主及國家承擔(dān)、勞動(dòng)者及國家兩方承擔(dān)以及雇員、雇主及國家三方承擔(dān)）。四是醫(yī)療保障。歐美國家醫(yī)保模式主要有下述幾種：一為社會保險(xiǎn)型，比如以德國為代表借助法律剛性執(zhí)行，雇主、雇員一起繳納保險(xiǎn)費(fèi)，社會保險(xiǎn)基金則用于雇員及其家屬的醫(yī)療社會保障；二為預(yù)付報(bào)銷型，比如以法國為代表，社保機(jī)構(gòu)管理國民醫(yī)保費(fèi)，患者依據(jù)規(guī)定繳費(fèi)醫(yī)院，然后用收據(jù)于社會保障機(jī)構(gòu)報(bào)銷；三為直接免費(fèi)型，比如以英國、瑞典為代表，政府建立醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，免費(fèi)為患者服務(wù)，醫(yī)院及療養(yǎng)院的醫(yī)生、義工均領(lǐng)取國家統(tǒng)一的工資。四為混合保障型，比如以美國為代表，其中非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供具有社會保障性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，而私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)則為營利性服務(wù)。

再次，借鑒歐美國家城鎮(zhèn)化過程的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)。美國是有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)。農(nóng)場主擁有的為土地使用權(quán)（具產(chǎn)權(quán)保障），并非真正完全的土地所有權(quán)，聯(lián)邦政府及州政府對土地保留三項(xiàng)權(quán)利（土地征用權(quán)、土地管理的規(guī)劃權(quán)、征收足額的土地稅）。為了保護(hù)耕地，法國以法律形式規(guī)定，私有農(nóng)地必須用于農(nóng)業(yè)，不得棄耕和劣耕以及弄建筑。如果棄耕、劣耕，國家有權(quán)征購，或提高土地稅或叫其出租。法國政府開辦“土地整治與農(nóng)村安置公司”，該公司為一個(gè)非營利、由國家代表開展監(jiān)督的股份有限公司，它的作用在于購買土地，然后進(jìn)行整合，之后再轉(zhuǎn)讓給有購地需求的農(nóng)民，以便于經(jīng)營中等類型的家庭農(nóng)場。日本則嚴(yán)禁各種形式的其他資本滲進(jìn)農(nóng)業(yè)及涉農(nóng)領(lǐng)域。他們用合作社于涉農(nóng)領(lǐng)域的所得來彌補(bǔ)弱勢小農(nóng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的不足。日本1993年出臺的相關(guān)法律指出，農(nóng)地流動(dòng)的靶向厘定為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”，而且這些“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”能夠得到農(nóng)地方面優(yōu)惠政策支持。所以，從以上歐美國家的做法能夠發(fā)覺，政府公權(quán)力的介入能夠規(guī)整和管控土地流轉(zhuǎn)行為，一方面能夠避免一些大資本試圖吞并土地，另一方面還可以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。所以，我國要做到土地流轉(zhuǎn)的公正合理和正常有序，必須注重政府的有力有效引導(dǎo)。

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