楊學(xué)科

中國作為一個影響力與日俱增的大國，正處于政治、經(jīng)濟的加速轉(zhuǎn)型期。尤其是隨著我國改革開放已進入攻堅期和深水區(qū)，觸及到了社會深層次矛盾和重大利益調(diào)整中，治理形勢日趨復(fù)雜，治理任務(wù)日趨艱巨，重新認(rèn)識大國治理這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，顯得尤為重要。黨的十八屆三中全會正是在中國這個世界大國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型的歷史轉(zhuǎn)型時期，對全面深化改革的一個重要戰(zhàn)略性部署。大國治理的現(xiàn)代化、法治化也成為十八屆三中全會的重要內(nèi)容，并成為具有重要研究意義的時代課題。

一、十八屆三中全會的治理與法治新論

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；明確提出要“加快形成科學(xué)有效的治理體制”，這是我們黨首次提出“治理體系”和“治理能力”的概念，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。這是黨中央的關(guān)于治理的頂層設(shè)計思維，將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執(zhí)政理念，強調(diào)以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，治理理念將由單純的政府自上而下的“管理”，轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結(jié)合的“治理”，強調(diào)“治理思維”在國家、政府和社會層面的全方位貫徹，要求國家治理主體更加多元化。一方面，政府治理、社會管理層面本身就是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。另一方面，這是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面戰(zhàn)略部署，要求國家治理應(yīng)由多元主體共同構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)來完成，治理體系向社會、公民開放，這必將全面性、實質(zhì)性地促進國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡，把治理模式引入一個良性的、可持久的現(xiàn)代化軌道。國家治理體系與國家治理能力有機統(tǒng)一，相輔相成。一方面，國家治理體系是國家治理能力孕育的基礎(chǔ)，有了好的國家治理體系才能提高治理能力；另一方面，國家治理能力彰顯國家治理體系的功能，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！巴七M法治中國建設(shè)”已成為中國新時期法治建設(shè)的新目標(biāo)和新要求。這正是立足于法治與治理緊密關(guān)系，以及在改革步入深水區(qū)、社會階層分化、利益主體多元、訴求紛繁復(fù)雜的背景下，靠法治聚共識、深化改革，使法治成為解決社會矛盾和公共危機的長效、制度化手段，善用法治思維和法治方式具有明確的時代針對性和直接現(xiàn)實性。

二、大國治理的本土經(jīng)驗和現(xiàn)實困境

（一）大國治理的本土經(jīng)驗

中國地大物博，人口眾多，擁有著悠久的歷史，輝煌的文明。雖經(jīng)朝代更迭，始終生生不息，屹立在世界東方。古代中國曾經(jīng)創(chuàng)造了令人驚嘆的制度文明，我們正是憑借這一制度文明，使中國文化延續(xù)至今。在中國如此之大的版圖上，維持有效的大國治理，著實是一件不容易的事情。[1]古代中國如何有效治理這個如此廣闊疆域？泱泱大國的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗，可為現(xiàn)今探尋優(yōu)良治理之道提供寶貴啟示。中國治理之道，從一開始就是超大規(guī)模共同體的治理之道，古代中國的治理結(jié)構(gòu)，為解決超大規(guī)模共同體治理難題，創(chuàng)造出行之有效的雙重治理體系：一個是由鄉(xiāng)紳等在家族、宗族和村落等在鄉(xiāng)土社會采用的有限自治的社會治理體系，另一個是皇權(quán)與官僚主導(dǎo)的中央集權(quán)的國家治理體系。雙重治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了良好的治理績效，實現(xiàn)了穩(wěn)定與活力的平衡。但鴉片戰(zhàn)爭后，割地賠款，喪權(quán)辱國，積貧積弱，中國“圖強”的訴求成為國家治理的壓制性訴求：“今日即孔孟復(fù)生，舍富強外亦無治國之道，而舍仿行西法一途，更無致富強之術(shù)。”[2]民國之父孫中山在“中國在地球上為一最貧弱之國”的時代，要求“諸君立志”，把中國建設(shè)成為駕于歐美之上的“世界第一富強之國”。新中國建立后，歷代國家領(lǐng)導(dǎo)人正確認(rèn)識中國國情，采取了相應(yīng)的治理措施。毛澤東同志認(rèn)為：“我們是弱國，不是強國。”解決這個問題，目前辦法只有兩個，一是“盡快收回臺灣”，一是“把自己建設(shè)強大”。鄧小平同志曾經(jīng)說過“中國是大國，也是小國”，因此中國實行改革開放，加強民主法制建設(shè)。江澤民同志指出，在一個有著12億人口的大國進行現(xiàn)代化建設(shè)，社會的穩(wěn)定是一個基本前提，要求堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。胡錦濤同志提出了“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”的社會主義法治理念，強調(diào)運用法治思維維穩(wěn)。習(xí)近平同志充分認(rèn)識到大國國情的復(fù)雜性及日益增長的群眾需求多樣性，認(rèn)為治理國家必須登高望遠，同時必須腳踏實地；必須在把情況搞清楚的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局，并在十八屆三中全會中明確要求積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革，以有效化解多層次、多領(lǐng)域的社會矛盾和利益糾紛。

（二）大國治理的現(xiàn)實困境

大國治理不同于小國治理，中國經(jīng)過30多年的改革開放產(chǎn)生急劇的社會變遷與制度轉(zhuǎn)型，中國社會面臨著“千年未有之大變局”，所面臨的社會問題日益復(fù)雜，特別是新老社會矛盾交織，群體性或惡性事件頻發(fā)，社會不穩(wěn)定因素驟增等，大國治理的難度日趨艱巨。

1.超大規(guī)模社會。這種超大型首先體現(xiàn)在主體性上，即活動著的超大規(guī)模的人口。中國超大社會的特點，主要表現(xiàn)為其最大數(shù)量的人口規(guī)模上。[3]根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年1月18日公布的數(shù)據(jù)，截止2012年12月31日，中國人口總數(shù)達到13億5404萬。龐大的人口基數(shù)，讓中國成為世界上獨一無二的擁有最大規(guī)模人口數(shù)量的大型社會。人口超大性意味著消耗的資源總量的超大性，意味著管理規(guī)模的超大性，意味著調(diào)控成本的超大性。[4]其次，還體現(xiàn)在地理規(guī)模龐大方面。而且“超大規(guī)模社會是多維的，它在發(fā)展中衍生出的問題也是多方面的，是其他社會不可能出現(xiàn)甚至是獨一無二的?！盵5]正是這種超大規(guī)模社會的基本特點，導(dǎo)致了中國國家治理任務(wù)的復(fù)雜性與艱巨性。

2.非均質(zhì)社會。非均質(zhì)社會，首先是由于我國社會的自然稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)等先天性差異造成地區(qū)間發(fā)展的不平衡和巨大的地方性差異。其次是因為中國改革開放以來出現(xiàn)的政策、體制原因造成發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別與階層差別日益明顯，出現(xiàn)了很多被政策邊緣的地區(qū)與群體，社會兩極分化趨勢明顯加重，社會利益分化、利益沖突與利益矛盾凸顯，多元利益主體構(gòu)成的非均質(zhì)社會與斷裂社會的國家治理面臨巨大的政治整合困難。[6]非均質(zhì)社會的非均衡發(fā)展讓社會矛盾激化、官民互信下降甚至膠著對峙、政府管治能力下降，增加社會的不穩(wěn)定因素，使社會矛盾幾乎到了一個臨界點。傳統(tǒng)治理手段的治效日漸乏力，新形勢、新情況均需要尋求新的治理理念與方略。

三、大國之大和大國治理的法治技藝

中國，無論從地域，人口規(guī)模，經(jīng)濟、科技和軍事實力而言，都稱得上大國，但大國之所以為大國，不僅在于它的物質(zhì)總量，還在于這些物質(zhì)所能轉(zhuǎn)換的力量及其發(fā)揮的空間總量。[7]大國之所以繁榮，絕不是因為它大，而是因為它強。[8]特別是制度性的軟實力已經(jīng)遠遠超越了傳統(tǒng)硬實力的影響深度和力度。正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者弗里德曼指出的：不用擔(dān)心中國偷竊美國的技術(shù)，因為美國可以更快地發(fā)明新的技術(shù)；最應(yīng)該擔(dān)心的是中國偷竊的是美國獨立宣言、憲法等代表美國價值的東西，當(dāng)中國開始拷貝這些東西時，才是中國真正強大的開始，那才會對美國構(gòu)成實質(zhì)威脅。人類歷史實踐也反復(fù)證明，人類社會能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良性制度立國強國，而不是單純靠疆域和經(jīng)濟來決定他們的核心國家競爭力，也只有穩(wěn)定性、持續(xù)創(chuàng)新的良性制度才是大國的核心競爭力。由此可見，大國的之大不只是簡單的地域范圍、人口總量等硬實力之大，更在于創(chuàng)新性的制度等軟實力之大，總之大國的治理需要良好的制度安排和合理的治理結(jié)構(gòu)。

制度可以形塑規(guī)訓(xùn)人的行為，也可以通過制度中的價值和精神內(nèi)涵塑造共同的穩(wěn)定的生活方式和習(xí)慣；相反，無制度，什么都無法持續(xù)，而且極易出現(xiàn)專制獨裁、恣意妄為的極端狀態(tài)，所以與制度結(jié)合的治理才是科學(xué)的、有效的治理。正因為此，歷史上出現(xiàn)的許多國家治理的方式諸如神治、人治由于其許多弊端而逐漸遭到摒棄，而法治作為治理的基本方式的優(yōu)越性而備受推崇。原因在于法治定分職權(quán)，防止亂權(quán)，使得世界上最易擅權(quán)的政治權(quán)力得到控權(quán)規(guī)訓(xùn)，有利于保障最易被侵權(quán)的人之為人的權(quán)利，并為此創(chuàng)設(shè)了一種正義的秩序。在現(xiàn)代民主國家，法治是在既定法律規(guī)則下實現(xiàn)權(quán)利保障和權(quán)力制約的一項社會系統(tǒng)工程，當(dāng)然也是成為現(xiàn)代民主國家的一種不二選擇。[9]法治作為一種制度模式，不是最好選擇，但卻是最合理、最理想的，也是對制約權(quán)力和保障權(quán)利最有效、最長久、最穩(wěn)固的制度機制，這是全球范圍內(nèi)普遍有效的判斷或價值共識，特別是成熟的現(xiàn)代國家的治理良徑。[10]

從技藝角度看法治，法治應(yīng)是人人必須掌握的一種依靠法治思維和法治方式公正解決問題的能力。從字面上來說，法治是技術(shù)和藝術(shù)的融合，因為法律作為主體間理性交往、糾紛解決的合意和技術(shù)，擁有一套特定的實踐技能和方法，法律問題更是社會技術(shù)問題，需要在法治的視野中思考、理解乃至達成共識；同時，法律是一門藝術(shù)，需要長期的持守才可堅韌的獲得思維門徑，非簡單的權(quán)宜之策。從內(nèi)容上看，法治技藝包括法治思維和法治方式兩個層次，思維是行動先導(dǎo)，任何重要的治理模式必然有一種思維方式支撐。而法治思維是指人們以崇尚法律之治為核心形成的符合法治的精神、原則、理念、邏輯和要求的思維習(xí)慣和程式。具體而言，就是在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。法治方式則是融合經(jīng)驗和理性的技能，強調(diào)法律至上、至圣、至貴、至信，即在社會中，認(rèn)定法律是為理性社會最高的規(guī)則而“治理是基于法律規(guī)則和正義、平等的高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個過程，它要求建立可持續(xù)的體系，賦權(quán)于人民，使其成為整個過程的支配者。”[11]國家治理的法治技藝化意味著全體公民必須將法治思維和法治方式融入到治理的各個領(lǐng)域，首先法治技藝的治理主體要多元，其次適用事務(wù)要普遍。大國治理的法治技藝最終如何？最終評價的試金石是權(quán)利保障和救濟程度。大國，不只是版圖的、軍事的強大，最本質(zhì)的是制度的優(yōu)越適宜和權(quán)利的增進，歸根到底是人的尊嚴(yán)和幸福的增進。畢竟，國家善治程度與公民幸福感呈高度的正相關(guān)性，將作為善治的重要構(gòu)成要素的法治作為治理策略，必然是以權(quán)利為價值取向配置權(quán)利和義務(wù)。良法之治必然是權(quán)利的保障水平和救濟程度較高的制度之治，因為“制度化的救濟不僅促進權(quán)利的法律性和權(quán)利提供的享有可能性，而且創(chuàng)立實踐‘機制’以實現(xiàn)現(xiàn)實對權(quán)利的享有。如果救濟由權(quán)利所有人控制，就更可能被運用，因而實現(xiàn)對權(quán)利的享有?！盵12]

從國家治理層面看，在法治基礎(chǔ)上構(gòu)建主體多元的扁平化互動式治理體系，意在通過大國治理主體多元化、建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的多中心治理機制，實現(xiàn)多元主體間良性互動的正和博弈關(guān)系。十八屆三中全會強調(diào)通過多元利益主體的參與推進國家治理體系建設(shè)，表明國家治理主體更加多元化是必然的趨勢。因為多中心的治理，分權(quán)型的治理可以分散治理壓力，克服信息傳遞鏈條過長造成信息失真和單中心治理的繁重負(fù)荷。以中國的央地關(guān)系為例，如何在維護中央對地方的適度有效監(jiān)控的權(quán)威和實現(xiàn)地方政府適度分權(quán)的自主治理？中國的大國規(guī)模決定了法治是化解央地關(guān)系難題的利器，因為法治可以合理安排中央與地方之間的利益與權(quán)力分配關(guān)系，形成中央與地方之間協(xié)調(diào)的分工合作關(guān)系，實現(xiàn)集中與分權(quán)的動態(tài)平衡。總之，在法治基礎(chǔ)上構(gòu)建主體多元的扁平化互動式治理體系，是在中國這一超大規(guī)模社會建立一個合理而有效的大國治理體系的創(chuàng)新，對于完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重大理論和實踐意義。

[1]劉建軍.古代中國政治制度十六講[M].上海:上海人民出版社,2009.1.

[3]王滬寧.中國特有的政治體系模式[A].高民政.中國政府與政治[C].濟南:黃河出版社,1993.8.

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[9]楊學(xué)科.十八大報告的法治解讀[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報,2013(1):109.

[10]楊學(xué)科.十八大報告核心共識釋讀:民生幸福與法治尊嚴(yán)[J].大連干部學(xué)刊,2013(3):25.

[11]UNDP.Public Sector Management,Governance,and Sustainable Human Development[M].New York:UN Department of Public Affairs,1995.9.

[12]【美】路易斯·亨金(信春鷹譯).權(quán)利的時代[M].北京:知識出版社,1997.47.