朱斌華　鄔玲

作者簡介：朱斌華，單位：華中師范大學(xué)，研究方向：刑法學(xué)，學(xué)歷：碩士研究生。

鄔玲，單位：華中師范大學(xué)，研究方向：體育人文社會(huì)學(xué)，學(xué)歷：碩士研究生。

摘要：農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記是國家通過法律的形式對(duì)宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施予以登記，并發(fā)放權(quán)屬證書的行為。完善的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度具有明確農(nóng)村房屋所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面的重要意義。但我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記存在“戶”的認(rèn)定不統(tǒng)一、權(quán)屬糾紛不斷、土地登記規(guī)范不統(tǒng)一、登記意識(shí)薄弱等問題。應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一登記原則、公示原則、合法登記原則等原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋；產(chǎn)權(quán)登記；登記制度一、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的含義、特征

（一）農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的含義

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記是國家通過法律的形式對(duì)宅基地上的房屋以及涉及的宅基地予以登記，并發(fā)放權(quán)屬證書的行為。農(nóng)村房屋以及所涉及的宅基地只有經(jīng)過權(quán)屬登記、審查確認(rèn)，核發(fā)權(quán)屬證書才能利于所有人發(fā)揮占有、使用、收益、處分的權(quán)能。權(quán)屬明確才能維護(hù)交易安全，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的特征

我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記有如下特點(diǎn)。第一，由于上位法律、法規(guī)多為原則性規(guī)定，較為簡略，村鎮(zhèn)房屋登記以及宅基地使用權(quán)登記的具體實(shí)施細(xì)則由各地基層人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定，不具備全國性的通行規(guī)定。第二，現(xiàn)階段的初始登記基本由基層行政機(jī)關(guān)主管部門依職權(quán)啟動(dòng)，登記行為具有一定的主動(dòng)性。第三，受集體土地制度的影響，尤其是宅基地制度的制約，宅基地使用權(quán)證與村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)證的邏輯關(guān)系并未在登記實(shí)踐工作中較好體現(xiàn)。兩證的發(fā)放機(jī)關(guān)、程序、發(fā)證情況千差萬別。第四，由于歷史遺留問題多，面積勘測難等原因，各地村鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)登記工作還處于不斷試點(diǎn)的起始階段。第五，由于我國政治、經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異明顯，各地區(qū)初始登記工作進(jìn)度差異較大。

二、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的意義

（一）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是確定房屋所有權(quán)的需要。房屋的所有權(quán)明確起著十分重要的作用。第一，所有權(quán)明確，可以減少不確定性因素。設(shè)置產(chǎn)權(quán)或者把原來產(chǎn)權(quán)明晰化，可以使社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往環(huán)境變得比較確定，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的交易安全。第二，所有權(quán)明確有激勵(lì)功能。產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)的利益內(nèi)容。產(chǎn)權(quán)越明晰，它的激勵(lì)功能就越高，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)越明確，產(chǎn)權(quán)越易流通。產(chǎn)權(quán)在流通的過程中實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值或者使用價(jià)值。第三是產(chǎn)權(quán)的收入分配功能。產(chǎn)權(quán)是收入分配的基本依據(jù)，只要產(chǎn)權(quán)規(guī)則是明確的，收入分配就是規(guī)范的。農(nóng)村房屋是農(nóng)民的一項(xiàng)非常重要的財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)的確定有利于保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，激勵(lì)農(nóng)民有效地進(jìn)行生產(chǎn)和生活，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

（二）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)屬性的需要。物體的財(cái)產(chǎn)屬性是在流通中實(shí)現(xiàn)的，只有在流通中才能體現(xiàn)物體的財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)明晰后，廣大農(nóng)戶可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等方式進(jìn)行房屋的流轉(zhuǎn)。這一方面可以直接或者間接增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，拓寬農(nóng)民增收的渠道，另一方面可以有效的利用農(nóng)村土地資源，讓農(nóng)民的土地資源在流轉(zhuǎn)中形成資產(chǎn)收益，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民住房的財(cái)產(chǎn)屬性。正如馬克思所說：商品不能自己到市場上去，不能自己交換，因此，我們必須尋求它的監(jiān)護(hù)人，商品的所有者。

（三）建立健全的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要。以往眾多由農(nóng)村房屋引發(fā)的糾紛，如土地房屋權(quán)屬糾紛等，法院在處理這些糾紛時(shí)，也需要土地房產(chǎn)證書作為憑據(jù)。由于農(nóng)村居民房屋缺少產(chǎn)權(quán)證，糾紛很難調(diào)節(jié)，甚至引起更大的社會(huì)問題。對(duì)農(nóng)村居民房屋進(jìn)行確權(quán)頒證，可以為處理這些糾紛提供法律上的依據(jù)，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。

（四）建立健全的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度可以賦予農(nóng)民更多語話權(quán)。由于缺乏登記制度，我國村鎮(zhèn)房屋權(quán)屬不清，管理混亂。當(dāng)面對(duì)政府征收、補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)村居民無法抗衡地方政府的不規(guī)范征收行為，由此導(dǎo)致農(nóng)村居民的合法權(quán)益不斷受到侵害。但由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)證明，農(nóng)村居民請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利很難實(shí)現(xiàn)。雖然明晰的產(chǎn)權(quán)制度不能完全阻止政府征收權(quán)力過大的問題，但是明晰的產(chǎn)權(quán)可以給予農(nóng)村居民更多的語話權(quán)和救濟(jì)途徑。農(nóng)村居民可以憑借房屋權(quán)屬證書、宅基地使用權(quán)證書對(duì)侵犯自己合法權(quán)益的有關(guān)機(jī)構(gòu)提起訴訟。

（五）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的需要。

在市場經(jīng)濟(jì)的刺激下，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)房屋價(jià)值的最大化，不惜利用法律的灰色地帶，私底下私賣房屋、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)村居民房屋流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來越突出，廣大農(nóng)民的流轉(zhuǎn)愿望越來越強(qiáng)烈。這是一種市場趨勢，完善農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記制度可以很好的適應(yīng)這種潮流。我國現(xiàn)有的限制機(jī)制不利于城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展。所以，農(nóng)村居民房屋急需被給與一個(gè)合法的“名分”，這就是農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度所需要完成的。

三、我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的缺憾

改革開放以來，農(nóng)民收入大幅度提高，農(nóng)村住房無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都有了較大提高。但是農(nóng)村居民住房登記制度卻依舊十分薄弱，存在諸多不足。

（一）宅基地使用權(quán)面積問題。關(guān)于宅基地使用權(quán)的面積問題，可以細(xì)分為兩個(gè)相關(guān)問題。第一個(gè)小問題即是農(nóng)村宅基使用權(quán)的界限問題。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的界限如何劃定，現(xiàn)實(shí)中做法多種多樣。有些地方只主張計(jì)算正屋面積；有的地方不僅計(jì)算正屋面積，還包括附屬設(shè)施的面積，諸如雜屋、家畜房舍。第二個(gè)小問題既是面積限額問題。雖然法律規(guī)定農(nóng)村居民住宅面積不應(yīng)超過相關(guān)法律的規(guī)定，但由于基層土地執(zhí)法不嚴(yán)、農(nóng)村居民法律意識(shí)淡薄，廣大農(nóng)民習(xí)慣在主房的基礎(chǔ)上增加其他附屬設(shè)施，諸如前院、廁所等等其他附屬設(shè)施。農(nóng)村居民住宅面積“超載”現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）“戶”的概念認(rèn)定不統(tǒng)一。根據(jù)農(nóng)村宅基地的基本法律精神，實(shí)行“一戶一宅”。但何謂一戶，眾說紛紜。有的說以公安的戶籍為準(zhǔn)，有的說以是否結(jié)婚或者是否達(dá)到法定年齡為準(zhǔn)，有的說以是否分家為準(zhǔn)。戶的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一由此導(dǎo)致“一戶多宅”這個(gè)問題難以認(rèn)定。

（三）地籍資料缺乏，權(quán)屬糾紛不斷。由于歷史原因，一般的農(nóng)村宅基地缺乏地籍資料，缺少明確的界限標(biāo)記，但農(nóng)村居民一般會(huì)相處無事。倘若進(jìn)行宅基地使用權(quán)的登記，由于界限不清或者相互交錯(cuò)，再加之農(nóng)村居民“祖業(yè)”觀念嚴(yán)重，在登記界限時(shí)基本是“寸土必爭”、“寸土不讓”。

（四）土地登記規(guī)范不統(tǒng)一。有關(guān)土地登記的法律法規(guī)繁雜，效力層次不一，規(guī)范之間沖突嚴(yán)重。主要原因在于這些法律法規(guī)由具體的部門制定，具體的部門在制定相關(guān)法律時(shí)缺乏溝通，由此導(dǎo)致規(guī)范不統(tǒng)一。

（五）登記機(jī)關(guān)不完善。關(guān)于登記機(jī)關(guān)不完善，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，登記主體多元化，登記主體不統(tǒng)一。目前我國的不動(dòng)產(chǎn)登記主要依據(jù)行政管理的職能確定，由于森林、土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)分別屬于不同的政府部門進(jìn)行管理，因此不動(dòng)產(chǎn)的登記也就相應(yīng)的分散在不同的行政機(jī)關(guān)。房屋登記的同時(shí)還需要土地登記、規(guī)劃登記，因此一般的農(nóng)村住宅進(jìn)行一次完整的登記，至少需要經(jīng)過三級(jí)（市、縣、鄉(xiāng)）三類部門（房管局、土管局、規(guī)劃局），登記程序繁瑣，耗時(shí)長。第二，登記機(jī)構(gòu)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。具體表現(xiàn)在工作人員編制不足，登記經(jīng)費(fèi)缺乏，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，非法登記行為時(shí)有發(fā)生。除自身?xiàng)l件不足外，登記部門執(zhí)法力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在登記過程中，登記機(jī)構(gòu)時(shí)常發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶存在違法用地的行為，諸如一戶多宅、超面積占地等等，但由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，很難對(duì)這些行為進(jìn)行及時(shí)處罰。

（六）登記意識(shí)薄弱。登記意識(shí)薄弱主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，廣大農(nóng)村居民登記意識(shí)薄弱。由于我國現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基使用權(quán)流轉(zhuǎn)，登不登記對(duì)他們沒有多大的意義。農(nóng)村居民認(rèn)為房屋是自己建造的，是私有財(cái)產(chǎn)，別人不會(huì)搶用和占有，不登記無所謂。第二，基層登記機(jī)關(guān)登記意識(shí)同樣薄弱。由于缺乏強(qiáng)有力的登記制度，基層登記機(jī)關(guān)登記意識(shí)同樣薄弱。

（七）登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任機(jī)制不健全。在土地登記中，因主客觀原因登記機(jī)構(gòu)難免出現(xiàn)錯(cuò)登、漏登及登記資料的遺失情況。法律雖然明文規(guī)定登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，但由于規(guī)定較為原則化，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任模糊化，登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任沒有落到實(shí)處，這加大了權(quán)利人要求賠償?shù)碾y度，導(dǎo)致真正權(quán)利人的權(quán)利無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)。

（八）登記機(jī)構(gòu)的審查機(jī)制不健全。我國采用的是形式審查制度，即登記機(jī)關(guān)只對(duì)相關(guān)材料的真實(shí)性進(jìn)行書面審查，審查通過即可以登記確權(quán)。形式審查雖然快速便捷，但容易導(dǎo)致登記錯(cuò)誤。因此，我們在推行形式審查機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入保障機(jī)制。

（九）登記薄制度缺失。我國相關(guān)法律明確了宅基地登記簿記載的內(nèi)容，但對(duì)土地登記簿的管理僅表述為“由登記機(jī)構(gòu)管理”，沒有明確具體的管理措施。換言之，登記機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地登記簿的管理沒有統(tǒng)一、明確的管理措施，在管理過程中將會(huì)相互推誘，出現(xiàn)問題也將無人承擔(dān)責(zé)任。

四、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的完善

（一）健全農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的原則

現(xiàn)有的農(nóng)村居民房屋登記制度很不完善，缺乏明確的原則性指導(dǎo)。因此，統(tǒng)一農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記原則尤為重要。

1.農(nóng)村房屋權(quán)屬統(tǒng)一登記原則。全國必須建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，各個(gè)地方可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在全國的統(tǒng)一框架內(nèi)，構(gòu)建適合本地區(qū)的統(tǒng)一登記制度。房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)同時(shí)登記，由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)予以登記。

2.公示原則。農(nóng)村房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村房屋登記過程中堅(jiān)持公示原則，將房屋登記的依據(jù)、登記條件、登記程序、登記內(nèi)容等進(jìn)行公示，并對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸類整理，方便相關(guān)人員查閱。

3.堅(jiān)持自愿登記為主，強(qiáng)制登記為輔的原則。初始登記采用自愿原則一方面適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)有現(xiàn)狀，另一方面也為基層登記機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了間隙。但是針對(duì)于準(zhǔn)備流轉(zhuǎn)的房屋，我們采用強(qiáng)制登記原則。換句話說，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制登記是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前置性條件。對(duì)于流轉(zhuǎn)之所以要采用強(qiáng)制登記原則，有利于維護(hù)交易安全，提高交易效率，降低農(nóng)村房屋交易的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于具體的登記模式，建議初始登記采用登記對(duì)抗主義。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過登記才能起到對(duì)抗他人。流轉(zhuǎn)登記出于維護(hù)交易安全角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)登記生效主義。

4.堅(jiān)持合法登記原則。村鎮(zhèn)房屋登記必須遵守合法登記原則，只允許合法取得房屋所有權(quán)的權(quán)利人進(jìn)行登記。因此行為人進(jìn)行登記時(shí)，必須提出房屋來源合法的證據(jù)。

（二）完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的建議

1.完善宅基地面積概念。宅基地使用權(quán)的界限一般只能包括必要住宅面積和必要附屬設(shè)施面積，經(jīng)營性住宅面積不應(yīng)包括在內(nèi)。在土地資源比較豐富的地區(qū)，宅基地使用權(quán)的面積可以適當(dāng)大些，在土地資源比較緊張的地區(qū)，宅基使用權(quán)的面積可以小些。對(duì)于超過規(guī)定面積的，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于嚴(yán)重超標(biāo)的房屋，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期拆除超標(biāo)部分，待超標(biāo)部分拆除完畢后，給予剩下可以利用部分確權(quán)登記。對(duì)于超標(biāo)較小的房屋，在當(dāng)事人繳納一定的罰款后給予登記。當(dāng)事人第二次違法，超面積建設(shè)的，堅(jiān)決不予登記。

2.完善戶的界定問題。堅(jiān)決執(zhí)行一戶一宅的原則，完善戶的界定。筆者認(rèn)為戶的界定時(shí)應(yīng)該符合以下情形：準(zhǔn)新戶戶主達(dá)到法定結(jié)婚年齡且準(zhǔn)新戶戶主與原戶戶主同意分戶居住。只有達(dá)到以上兩個(gè)條件才可以成為獨(dú)立的“戶”。

3.制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法。制定一部統(tǒng)一完整的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，詳細(xì)規(guī)定登記機(jī)關(guān)的組成、登記人員的資格、登記程序及申請(qǐng)登記人的資格、條件等事項(xiàng)，做到“六個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一的法律依據(jù)、統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)、統(tǒng)一的登記效力、統(tǒng)一的權(quán)屬證書、統(tǒng)一的登記程序、統(tǒng)一的登記內(nèi)容、統(tǒng)一的登記責(zé)任。

4.建立健全的房屋登記機(jī)構(gòu)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記主要涉及土地和房屋，因此可以以土地房屋管理部門為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套完整的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)。實(shí)行土地和房屋管理部門合一，可以有效地解決登記機(jī)構(gòu)重疊、重復(fù)收費(fèi)、職能交叉、各自發(fā)證、效率低下等問題。因此，我國應(yīng)該加快房屋管理局和土地管理局的合一進(jìn)度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建適合我國的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)。在組建統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的同時(shí)，我們應(yīng)該加強(qiáng)基層執(zhí)法力量。首先應(yīng)該提高登記人員的素質(zhì)。其次，建立崗位目標(biāo)責(zé)任制，制訂一套科學(xué)、合理的崗位考核制度，加強(qiáng)土地登記工作的監(jiān)督。再次，賦予基層登記機(jī)關(guān)先于執(zhí)行權(quán)。當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)在登記過程中發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行違法建造的，可以先于拆除，然后報(bào)人民法院確權(quán)。