辛 星

（西北師范大學 法學院，甘肅 蘭州 730070）

長期以來我國檢察機關實現(xiàn)檢察監(jiān)督的唯一方式就是針對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定提出抗訴，這種以事后監(jiān)督為特征的單一僵化的監(jiān)督方式在司法實踐中已造成檢察機關檢察監(jiān)督職能上的諸多局限性，不僅不利于檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，而且阻礙了民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。而現(xiàn)行訴訟法針對這一情況作出了調整，在一定程度上有所改觀。但在當前深化司法體制改革的大背景下，仍需進一步完善民事檢察監(jiān)督制度，豐富和強化民事檢察監(jiān)督方式，真正發(fā)揮檢察機關在民事訴訟中的法律監(jiān)督作用。本文結合現(xiàn)行訴訟法對民事檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀和局限性及其應對措施進行探析。

一、現(xiàn)行《民事訴訟法》對民事檢察監(jiān)督的完善

（一）拓展了監(jiān)督范圍

現(xiàn)行訴訟法將原來的第14條“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，這一修改雖然作了幾個字的變動，但是意義重大，表明民事檢察監(jiān)督能夠覆蓋民事訴訟活動的全過程，改變了以前如“亡羊補牢”般的事后監(jiān)督情形。從監(jiān)督的內容和對象來看，新增了第235條規(guī)定：“人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，將民事執(zhí)行監(jiān)督明確納入到檢察監(jiān)督的范圍，糾正和改觀了民事執(zhí)行中長期存在的亂象。又在第208條第2款規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！边@一新增法條也將調解納入了法律監(jiān)督范圍。第208條第3款又規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議?！边@表明檢察監(jiān)督滲入到了審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中。

（二）增加了監(jiān)督方式

此次訴訟法的修改把實踐中早已運用的檢察建議吸收了進來，在第208條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定。發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議?！边@就豐富了檢察監(jiān)督方式，檢察機關可以根據(jù)不同情形靈活運用監(jiān)督方式，也為檢察機關實施同級監(jiān)督提供了條件。

（三）強化了監(jiān)督手段

現(xiàn)行訴訟法在第201條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況?！睂嶋H上早在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中就可以找到該條的淵源，其第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，調查研究?！倍舜蔚男薷膭t是在此基礎上強調了調查核實的重要性，把這項權利納入到了民事訴訟法的條文中，使檢察監(jiān)督手段得到了強化和法律保障。

（四）增設了公益訴訟條款

現(xiàn)行訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l首次以立法形式確定了公益訴訟的概念，但該條仍然沒有明確規(guī)定檢察機關是否可以成為公益訴訟的主體，將來是否能夠賦予檢察機關民事訴權也充滿不確定性，在這一問題上立法還需要作進一步的探索。

二、現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度有限性的具體體現(xiàn)監(jiān)督方式仍存在局限性

（一）監(jiān)督方式仍存在局限性

1.檢察建議有待強化

我國法定的民事檢察監(jiān)督方式中除了抗訴再無其他，但在近年來的檢察監(jiān)督實踐中，檢察機關創(chuàng)造了通過提出檢察建議來糾正法院錯誤行為的模式。現(xiàn)行訴訟法也采納了這一做法，第208條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議”。這樣一來則豐富了監(jiān)督方式，賦予了檢察機關更多的選擇空間。但是，檢察建議的具體適用條件和法律效力仍不明確。在實踐中，由于缺少明確的法律效力，部分法院對檢察建議置之不理，難以引起足夠重視，導致檢察建議有名無實，成為象征性和宣言性的條款，其實際作用或將大打折扣。

2.檢察機關調卷權的缺失

現(xiàn)行訴訟法第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況”。但此次修改除了賦予檢察機關閱卷調查權之外，沒有進一步規(guī)定調卷權，調卷權仍然被排除在檢察監(jiān)督手段之外。訴訟卷宗記錄著案件事實和相關證據(jù)，是案件審理、裁判或執(zhí)行情況的真實客觀反映，如果檢察機關無法調取案卷，就不能對民事審判和執(zhí)行活動是否合法實行有效的法律監(jiān)督。

3.抗訴對象和抗訴事由設置不合理

首先，從抗訴對象來看，只能對已生效的裁判進行抗訴，對未生效的裁判能否抗訴沒有規(guī)定。長期以來，民事檢察監(jiān)督思維方式的局限性對監(jiān)督方式產生了很大的影響，為了保持自上而下的監(jiān)督體系，維護判決和裁定的穩(wěn)定性和權威性，民事檢察監(jiān)督形成了固定僵化的思維模式，缺少對未生效的裁判能否提起抗訴的思考。對此有學者認為，“一方面不對法院未生效的審判活動進行監(jiān)督，顯然對法院的審判活動監(jiān)督缺乏全面性，因而不符合檢察機關法律監(jiān)督全面性的要求。另一方面，由于某些案件涉及國家利益或公共利益，如果檢察機關不對這些未生效的民事裁判進行監(jiān)督，就不利于及時維護國家利益和社會公共利益，也不利于節(jié)約司法資源?！盵1]其次，從抗訴事由的設置來看，抗訴事由的設置過于偏重法院的實體性錯誤，在民事訴訟中，實體公正和程序公正同等重要；并且在適用上缺乏具體性和可操作性，分寸難以把握。由此會產生檢法兩家對同一問題的不同認識，導致認識上的爭議，引起檢法沖突，最終將導致法院對檢察機關的抗訴案件維持原判的后果。因此，有必要合理設置和界定檢察機關的抗訴事由。

4.抗訴案件再審的審級問題規(guī)定不明確

現(xiàn)行訴訟法第211條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起三十日內作出再審的裁定；有本法第二百條第一項至第五項規(guī)定情形之一的，可以交下一級人民法院再審。”但是該條對“下一級人民法院”規(guī)定的仍然不夠明確。首先，下一級法院具體是哪一法院？是原審法院還是除原審法院以外的其他法院？實踐中各方對此認識不一，出現(xiàn)分歧；其次，由下一級法院再審不符合檢察院和法院的對等關系；再者，實踐中“受理抗訴的人民法院幾乎都是指令原審人民法院再審”。[2]但原審法院再審很難發(fā)現(xiàn)和糾正自己的錯誤，并且“原審結的法院再審時，仍然由該審判委員會討論決定，實際上很難得到糾正，而且也違背了回避制度?！盵3]

（二）我國檢察機關的民事訴權缺位

訴權是檢察監(jiān)督權的核心權能，訴權能夠使檢察監(jiān)督權所要追求的效果和目的最終付諸于司法程序，并使違法行為通過審判受到法律制裁。如果沒有訴權，檢察機關的檢察監(jiān)督權將被架空，顯得乏力與空洞。因此，為了維護國家利益和社會公共利益，應當賦予檢察機關相應的訴權，以保障檢察監(jiān)督的目的得以實現(xiàn)。從世界范圍來看，“無論是大陸法系國家還是英美法系國家，法律都普遍規(guī)定了檢察機關代表國家提起和參與民事訴訟的職權?！盵4]但是長期以來我國的《民事訴訟法》并沒有規(guī)定檢察機關提起民事訴訟的制度。與此同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會已經(jīng)出現(xiàn)了大量涉及公共利益的民事糾紛，其典型如環(huán)境污染案件、消費者權益案件、市場壟斷案件、國有資產流失案件等。此類案件因種種原因無人起訴、怠于起訴、或者不敢起訴，使國家、社會公眾和公民個人的合法權益得不到保障，嚴重影響了司法公正和權威，勢必會阻礙檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。

三、進一步加強和完善民事檢察監(jiān)督制度

（一）利用檢察建議的優(yōu)勢，將抗訴與檢察建議充分結合

檢察建議是我國檢察機關在司法實踐中探索出來的一種監(jiān)督方式，“從1998年至1999年的兩年時間中，各級人民檢察院使用檢察意見的方式共辦案5709件，法院接受再審意見做出改判判決的2097件”。[5]由此可以看出，檢察建議在保證案件審理裁判的公正性和正確性上具有很大優(yōu)勢，它是一種針對個案的糾錯機制。但在實踐中檢察建議到底具有多大的法律效力，其優(yōu)勢是否能得到最大發(fā)揮，這不得不讓人反思。因此，檢察建議作為一種程序性的法律規(guī)定，應區(qū)別于非訴訟的監(jiān)督方式，不應僅僅具有象征意味，而應充分發(fā)揮其優(yōu)勢。將抗訴與檢察建議兩種監(jiān)督方式充分結合，抗訴是檢察建議強有力的后盾和保障，檢察建議是抗訴的有效補充，使兩者做到取長補短，相輔相成。

（二）細化具體的抗訴規(guī)則，增強抗訴的可操作性

首先，增加對未生效的判決和裁定的抗訴。一份裁判書，無論是已生效還是未生效，都有可能出現(xiàn)錯誤，如果都要等到裁判書生效后才能進行抗訴，審判活動中的錯誤則無法得到及時糾正，當事人的合法權益也難以得到及時有效的保障。其次，調整提起抗訴的主體。在地方各級人民檢察院享有檢察建議權的基礎上再賦予其抗訴權，這樣一來不僅解決了抗訴過度集中在上級檢察院而基層檢察院無抗訴權的問題，有利于上級檢察院騰出更多精力對下級檢察院進行業(yè)務指導，而且能夠使檢察院更加及時有效地履行檢察監(jiān)督職能。譚秋桂認為，“民事抗訴應當與刑事抗訴主體保持一致，即由同級人民檢察院行使民事抗訴權，由作出確定裁判的人民法院的同級人民檢察院提出抗訴?！盵2]再者，明確抗訴案件再審的審級問題。檢察機關抗訴的案件應由哪一級法院再審，學界對此有不同的觀點。譚秋桂認為，“抗訴的受理法院應當是作出確定裁判的人民法院的上一級人民法院，抗訴案件的審理法院只能是受理抗訴的法院?！盵2]江偉認為抗訴后應當“改由與提起抗訴的檢察院的同級法院提審”。[3]而李浩主張，“凡是檢察機關提出抗訴的案件，一律由上級法院再審?！盵9]筆者傾向于譚秋桂的觀點，即“抗訴案件誰受理則誰審理規(guī)則”。這樣做一方面能夠統(tǒng)一認識，不會使法檢兩家產生分歧，操作起來簡便易行，也符合檢察院和法院的同級對等關系，有利于協(xié)調雙方的工作；另一方面也有利于督促法院及時有效地糾正錯誤裁判。

（三）賦予檢察機關調卷權，強化監(jiān)督手段

為保證有效的檢察監(jiān)督，筆者認為立法應專門規(guī)定檢察機關調閱案卷的權力。即在審判程序中，檢察機關可以根據(jù)案件需要調閱訴訟卷宗和相關法律文書，人民法院應當予以提供。此外，現(xiàn)行訴訟法新增的調查權只是原則性地規(guī)定檢察機關在履行法律監(jiān)督職責時，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況，卻沒有規(guī)定具體的調查方式和范圍。因此，筆者認為可以以詢問、勘驗、鑒定等方式進行調查，并以列舉方式將以下情形列入調查范圍：當事人申訴時提供了新的證據(jù)的；人民法院據(jù)以認定事實的主要證據(jù)是偽造的；審判人員可能有違法行為的；對當事人的申訴理由，檢察機關認為需要調查核實的。

（四）賦予檢察機關民事訴權

檢察機關的民事訴權主要涉及三個問題，即檢察機關提起民事訴訟的方式、檢察機關提起民事訴訟后的法律角色和地位以及檢察機關提起民事訴訟案件的范圍。

關于檢察機關提起民事訴訟的方式，學界有不同的觀點，第一種是檢察機關單獨提起訴訟，即檢察機關以原告的身份提起訴訟；第二種是以當事人為主，檢察機關為輔的方式；第三種是由檢察機關和其他當事人以共同原告的身份一同提起訴訟。結合我國的實際情況，筆者認為應以第一種和第三種方式提起訴訟為宜。

關于檢察機關提起民事訴訟后的法律地位，學界有諸多觀點：一是法律監(jiān)督說，認為檢察機關應當處于法律監(jiān)督者的地位；二是雙重身份說，認為檢察機關在民事訴訟中具有雙重身份，既是原告，又是法律監(jiān)督者；三是公益代表人說，認為檢察機關是公益權利的代表，目的在于維護公共利益；四是民事公訴人說，認為檢察機關在民事訴訟中處于公訴人的地位；五是原告說，認為檢察機關處于和普通民事訴訟的原告一樣的法律地位。田平安認為,“檢察機關‘當事人化’或者‘公訴人當事人化’，是保證與對方當事人平等訴訟的一個重要條件。所以，檢察機關提起訴訟后，應當作為當事人確立其訴訟法律地位?！盵7]廖中洪認為，“檢察機關在提起的民事訴訟中，應當、仍然、也只能確定為原告人，處于原告人的訴訟法律地位……即檢察機關在民事訴訟中的法律地位應當盡可能的‘當事人’化?！盵8]135

筆者支持檢察機關“當事人化”的觀點，即檢察機關應當處于原告的法律地位。我國的檢察機關其性質本身已是法律監(jiān)督機關，如果在檢察機關提起的民事訴訟中賦予其法律監(jiān)督者的法律地位，就會出現(xiàn)既監(jiān)督當事人，又監(jiān)督法院審判活動的現(xiàn)象，相當于凌駕于法官之上的法官。這樣會破壞原告、被告、法院三方所形成的的“當事人平等對抗，法官居中裁判”的一種平衡的訴訟結構。因此，將檢察機關“當事人化”是實現(xiàn)民事訴訟結構平衡的重要條件。

對于檢察機關提起民事訴訟案件的范圍需要考慮兩方面的因素：第一，正確處理法律監(jiān)督權與私權處分之間的關系。第二，檢察機關提起民事訴訟的案件應當具有公益性。因此根據(jù)以上兩方面的因素，結合學界的觀點和各國的立法例來看，可以將檢察機關提起民事訴訟的案件范圍確定為以下幾類：

侵害國家經(jīng)濟利益的案件。侵犯國家經(jīng)濟利益的違法行為主要是侵犯國有資產的所有權，“由于國有資產管理中存在政企不分、產權不明、職責不清、改制缺乏規(guī)范，以及監(jiān)管乏力等問題，國有資產的流失成為了一個十分嚴重的問題……又由于大多數(shù)這種國有資產的流失，都與國有企業(yè)負責人的違法或違規(guī)行為有著直接聯(lián)系?！盵8]132運用普通的行政管理手段或按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定并不能有效解決這一問題，因此需要檢察機關的介入，以國家的名義，通過啟動民事司法程序對此類案件提起民事訴訟，以保護國有資產不受侵害。

公害案件。公害案件是指“直接造成不特定多數(shù)人的人身、財產損害的案件，較為典型的是環(huán)境污染案件?！盵1]對于此類案件，首先，國家僅僅通過單一的行政手段并不能徹底解決問題；其次，諸如類似環(huán)境污染的公害案件具有隱蔽性、受害人人數(shù)眾多、存在舉證困難等特點。再者，現(xiàn)行訴訟法第119條規(guī)定起訴必須符合下列條件：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”但實際上，公害案件的受害人遭受的侵害多數(shù)是間接和無形侵害，受害人本身也很難證明是否與本案有直接利害關系。因此，對于受害人而言，通過訴訟途徑維護自身權益是很困難的，這時就需要檢察機關對公害案件提起民事訴訟，幫助受害人獲得司法救濟，體現(xiàn)對社會公共利益的保護。

反壟斷案件。壟斷主要有行業(yè)壟斷和市場壟斷兩種表現(xiàn)形式。壟斷造成的危害是廣泛的，它不僅侵害合法經(jīng)營者的利益，損害消費者合法權益，而且會削弱市場在資源配置中的主導性作用，破壞正常的市場競爭秩序，不利于我國市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，甚至會影響國家的經(jīng)濟安全。因此，各國都將壟斷視為損害公益的案件，我國檢察機關也有必要對此類案件提起民事訴訟。

四、結 論

民事檢察監(jiān)督制度是民事訴訟法的重要組成部分，對這一制度的規(guī)范與完善直接關系到民事訴訟法的良好發(fā)展。2012年經(jīng)過修改的民事訴訟法對民事檢察監(jiān)督范圍和方式等方面都作了較大的改進和完善，取得了一定成效。雖然沒有任何一種制度能夠做到完美無缺，但是筆者認為修改后的民事訴訟法仍需進一步細化和完善，建構起一個科學合理有效的民事檢察監(jiān)督制度，從而維護我國法律實施的統(tǒng)一性、公正性和權威性，增強公民對司法的公信力，實現(xiàn)這一目標需要立法和司法機關的共同努力。

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