鄧秀麗

(山東農(nóng)業(yè)大學三農(nóng)問題研究中心《山東農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》編輯部，山東泰安 271018)

改革開放30余年，中國的發(fā)展日新月異，取得的經(jīng)濟成就也是全世界有目共睹，中國的繁榮昌盛和各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中所做的努力密不可分，甚至各級地方政府之間也展開了競爭，地方政府之間的競爭，促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)展已基本解決了溫飽問題而進入發(fā)展創(chuàng)新階段。我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也要與發(fā)展階段的變化相匹配。中國進入發(fā)展方式的關(guān)鍵期，也進入了改革的深水區(qū)，在這一新階段，怎樣看待地方政府間的競爭，怎樣讓地方政府的效用得以發(fā)揮，歸結(jié)于一點那就是在發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中它究竟發(fā)揮什么樣的作用。

一、經(jīng)濟學公共選擇理論的解釋

地方政府之間的競爭是普遍存在的客觀現(xiàn)象，是指我國不同行政區(qū)域地方政府之間為了吸引技術(shù)、資本等可流動生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、公共服務(wù)與物品供給、市場制度等方面展開的跨區(qū)域政府之間的競爭。中國經(jīng)濟快速增長的一個重要動力就是地方政府間競爭。但這是一種“缺乏內(nèi)在約束的”競爭。近代以來，很多人都成為不可救藥的物質(zhì)主義者，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，“一切向錢看”成了一些人的座右銘，在物質(zhì)主義者看來，財富的多少對于個人和共同體的幸福具有決定性價值，因而，人人都希望本地、本國經(jīng)濟快速增長。為此，人們也認同，政府采取任何它認為合適的“經(jīng)濟政策”，推動經(jīng)濟增長。

2012年，中國政府制定了一個較低的7．5%的GDP增長率，確定7．5%的增長率是綜合考慮了就業(yè)壓力、資源環(huán)境和世界經(jīng)濟趨勢得出的一個指導(dǎo)性指標。經(jīng)濟增長速度過慢，則就業(yè)問題得不到解決;經(jīng)濟增長過快，則會延續(xù)過去的粗放型增長方式，形成新一輪增長競賽。在世界經(jīng)濟面臨不確定因素，主要是國際市場的需求不確定的情況下，我國的經(jīng)濟增長速度不能過快，否則會出現(xiàn)商品的積壓問題。

內(nèi)地一些地方政府以GDP大小為馬首前瞻，也會竭盡全力發(fā)展本地經(jīng)濟，在發(fā)展本地經(jīng)濟的同時，要對比其他兄弟地方政府，從而產(chǎn)生了地方政府間的激烈競爭，并傾向于按照自身政績最大化原則來實現(xiàn)目標。對于地方政府的行為可以用經(jīng)濟學中的公共選擇理論來進行分析。

西方經(jīng)濟學中有一著名的基本假設(shè)就是，在經(jīng)濟活動中，經(jīng)濟主體所追求的惟一目的是自身經(jīng)濟利益的最優(yōu)化，被稱為理性經(jīng)濟人假設(shè)。理性經(jīng)濟人所追求的是最大限度的自身利益。公共選擇理論也叫“集體選擇”(Collective Choice)。公共選擇理論成功地運用了經(jīng)濟學的分析方法，采用個人主義的方法論，堅持“經(jīng)濟人”假設(shè)，用交易的觀點來看待政治問題。其奠基人布坎南(James M．Buchanan)認為:整個社會分兩個層面，經(jīng)濟社會和政治社會，在經(jīng)濟社會存在理性經(jīng)濟人，那么在政治社會同樣也存在理性的經(jīng)濟人，在經(jīng)濟社會追求個人利益最大化，在政治社會不可能大公無私，也是存在理性經(jīng)濟人的，也是追求自身利益最大化的，只是主體不是消費者和廠商，而是政府或利益共同體。公共選擇是政治上的觀點，它把經(jīng)濟學家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。公共選擇理論是通過集體行動或政治過程來決定資源在公共產(chǎn)品之間如何分配，是對資源分配的非市場決策，是將經(jīng)濟學運用到政治科學，其基本假定是經(jīng)濟學的“經(jīng)濟人”假定，即人是自利的、理性的、效用的最大化者。

二、地方政府競爭的現(xiàn)狀考量

(一)地方政府間競爭的特征

中國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使得地方政府之間的競爭具有以下幾個顯著特點:

1．經(jīng)濟績效的競爭普遍存在于各地方政府之間。政府經(jīng)濟績效最終必然通過一系列經(jīng)濟指標表現(xiàn)出來，而這一系列經(jīng)濟指標則是人們對地方政府經(jīng)濟績效管理價值取向客觀化、標準化的反映。GDP增長率是宏觀經(jīng)濟的四個重要觀測指標之一，(還有三個是失業(yè)率、通脹率和國際收支)。當前就業(yè)壓力巨大，根據(jù)經(jīng)濟學的奧肯定律，GDP增長率與失業(yè)率之間存在著一定的交替關(guān)系，發(fā)展地方經(jīng)濟才能降低失業(yè)率，因此就會導(dǎo)致GDP的競賽。地方政府太看重GDP，已經(jīng)到了迷戀的程度。但是殊不知凡事都有度，一旦過了這個度，好事也會變壞事，糖果也會變“毒藥”。地方政府在GDP考核中一個個就像努力學習的學生一樣，將GDP指標展示在年終的期末考試成績單上。地方政府中了吸引外資的“毒”，中了GDP的“毒癮”了，地方政府有動力圍繞經(jīng)濟績效展開激烈的競爭就是因為經(jīng)濟績效影響官員任期內(nèi)的迅速提升。

2．差異化競爭策略將成為主要的競爭手段。地方政府間的競爭也是人才和技術(shù)的競爭，所以提供良好的公共物品，比如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的配套會吸引高素質(zhì)的人才和技術(shù)的引進。地方政府為了吸引要素流入，就會采取提高當?shù)毓卜?wù)水平，改善當?shù)剀洯h(huán)境的差異化競爭策略。

3．績效競爭的重要性日益彰顯。中央在考核地方政府各項指標體系的過程中，不再以GDP為惟一衡量政績指標，也加入生態(tài)環(huán)境保護、群眾滿意度等其他指標，而且當?shù)鼐用褚苍絹碓街匾暜數(shù)氐纳鐣踩⑸鷳B(tài)環(huán)境等指標，使得地方政府更加注重社會績效的考量。

(二)地方政府間過度集中化的競爭表現(xiàn)

1．開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。由于政府間政績競爭的激勵，地方政府不考慮本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際水平，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上重復(fù)投資，造成本地資源的嚴重浪費。很多地方甚至出現(xiàn)“工業(yè)園鎮(zhèn)鎮(zhèn)建、開發(fā)區(qū)縣縣辦”的現(xiàn)象。引進的企業(yè)大多是沖著優(yōu)惠政策而來的，根本不考慮是否發(fā)揮本地經(jīng)濟優(yōu)勢，市場前景等因素，優(yōu)惠政策一旦滿足不了他們的要求立即設(shè)法走人。低水平的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理等問題較為嚴重，對于集聚產(chǎn)業(yè)效益，形成高、精、尖項目，提高技術(shù)含量十分不利。

當投資高利潤行業(yè)獲利顯著時，任何地方政府都會放棄其具有比較優(yōu)勢的行業(yè)而選擇投資高利潤的行業(yè)，高利潤行業(yè)的重復(fù)建設(shè)是區(qū)域內(nèi)地方政府競爭的必然結(jié)果。

2．招商引資的競爭。這一種政府行為頗具中國特色，也就是由政府牽頭親自游說投資方在其所在轄區(qū)內(nèi)進行投資的事務(wù)。招商引資在目前的地方政府績效考核中占有相當大的比重，因此許多地方官員處于擴大政績的考量，在引進外資的時候，給予各種政策傾斜、待遇優(yōu)惠，從而形成了地方政府間的惡性比拼。引進項目落地后按所在地政府獎勵標準兌現(xiàn)固定資產(chǎn)投資額提成，一般是5%的提成率，重大項目市政府給予另外獎勵。

在地方政府目標考核辦法中，提高了招商引資工作的比重，使得各級部門和單位把招商引資列為日常工作的范疇。全縣黨員干部齊動員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和部門普遍感到責任重大、責無旁貸。在大力表彰招商引資先進個人的同時也大大激發(fā)了各級部門招商引資的積極性。某些地方政府在“招商競爭”中縷縷觸碰土地、稅收政策“紅線”，“過度”讓利，有些地方政府甚至可以不惜代價與其他地方比拼優(yōu)惠政策甚至互相拆臺。

三、經(jīng)濟學視角下的地方政府競爭

解釋和分析地方政府間競爭行為的有力工具是公共選擇理論。公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南的前提假設(shè)之一就是政治生活中的人也是“經(jīng)濟人”，公共選擇理論認為，每一個地方政府就是一個“經(jīng)濟人”，在博弈中以追求利益的最大化為目標;這一理論也解釋了作為特殊利益主體的地方政府，依據(jù)自由的市場交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟學原理來分析民眾的公共選擇、政府的行為決策以及二者之間的關(guān)系，地方政府總會出于本能推銷本地產(chǎn)品，采取保護措施，使資源配置傾向于本地發(fā)展。

基于地方政府是一個“經(jīng)濟人”的特性，可以在制度上進行制約，需要有一個持久性的法律框架來決定政府的行動，從而將不確定性的前景減小到最低;應(yīng)以產(chǎn)權(quán)保護和界定為基礎(chǔ)的激勵機制規(guī)范競爭，競爭與產(chǎn)權(quán)同等重要。如果產(chǎn)權(quán)制度不合理，即便存在競爭也不會產(chǎn)生效率。

從制度分析的角度出發(fā)，該如何建立一個良性的競爭秩序來規(guī)范地方政府之間的競爭關(guān)系。通過討論上下級政府間的代理關(guān)系、地方政府與轄區(qū)居民間隱含的委托—代理關(guān)系及其協(xié)調(diào)機制就會發(fā)現(xiàn):現(xiàn)實中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護本地市場等后果出現(xiàn)的重要原因。

四、結(jié)論

中國的改革開放是從計劃向市場轉(zhuǎn)型的過程，也是政府角色從資源配置者轉(zhuǎn)向公共服務(wù)提供者的過程，實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變要放權(quán)放利，也就是學習世界上發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，做到“小政府，大社會”，政府只是掌舵，而劃船的事情交給社會。

負面效應(yīng)的產(chǎn)生基于地方政府間過度的惡性競爭，在競爭中，片面追求利益的最大化而沒有科學的制度約束和激勵機制必然會與初衷相悖。要想解決和消除城鄉(xiāng)、區(qū)域間的利益落差和權(quán)利差別就應(yīng)從保護和界定企業(yè)權(quán)利、公民權(quán)利入手，只有這樣才能為經(jīng)濟社會一體化、市場一體化打下堅實的微觀基礎(chǔ)。

從世界大國看，各國都不統(tǒng)計地區(qū)生產(chǎn)總值，更談不上比較或考核地區(qū)生產(chǎn)總值，這容易產(chǎn)生重復(fù)計算，并不科學，也不真實。因為中國太大，目前統(tǒng)計省級生產(chǎn)總值還說得過去，沒有必要統(tǒng)計省以下地區(qū)生產(chǎn)總值。從今后看，還要與國際接軌，逐步取消對省級GDP的統(tǒng)計，只有全國的GDP，不能搞出兩個不同的GDP數(shù)據(jù)。目前已經(jīng)有關(guān)于GDP的最新的綠色GDP指標以及生態(tài)GDP指標，綠色GDP，指用以衡量各國扣除自然資產(chǎn)損失后新創(chuàng)造的真實國民財富的總量核算指標。簡單地講，就是從現(xiàn)行統(tǒng)計的GDP中，扣除由于環(huán)境污染、自然資源退化、教育低下、人口數(shù)量失控、管理不善等因素引起的經(jīng)濟損失成本，從而得出真實的國民財富總量。因為扣除了GDP中不屬于真正財富積累的虛假及不合理部分，便構(gòu)成了真實的GDP。生態(tài)GDP是在綠色GDP核算體系基礎(chǔ)上加入生態(tài)效益，從而彌補綠色GDP的缺陷。如果按照生態(tài)GDP的核算結(jié)果來給地方排名，經(jīng)濟落后而生態(tài)保護良好的地方有可能排名靠前，這對于鼓勵地方政府保護生態(tài)環(huán)境具有積極意義，避免走發(fā)達地區(qū)“先污染后治理，先破壞后恢復(fù)”的老路。

改革現(xiàn)行政府官員的政績考核機制，一種更合理的辦法是參考歐美的做法，視公眾為顧客，而顧客就是上帝，政府是為公眾服務(wù)的，公眾的滿意度應(yīng)納入官員的考核過程，把公眾的幸福滿意指數(shù)作為考量地方政府的指標，官員的仕途與所在轄區(qū)公眾的滿意度、幸福指數(shù)正向相關(guān)，同時增加網(wǎng)絡(luò)及新聞媒體的監(jiān)管作用。政府對地方政府的考核指標上，不要再把GDP作為主要的考核指標，應(yīng)該要把關(guān)心民生的指標拿出來，來考核經(jīng)濟增長和政府官員政績，反對搞政績工程形象工程，只有這樣才能大幅降低上級政府在官員考察中的指標與成本，將GDP增長幅度與職稱晉升相聯(lián)系的不合理影響減少到最低。建立一個更為合理、更為公平、公正的考核體系。只有這樣才能大大降低考察官員時所需要的指標與成本的困難，繼而從根本上降低GDP的晉升影響力。

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