孫 靜

(1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)科學(xué)傳播研究與發(fā)展中心，安徽 合肥 230026;2.安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

公共危機(jī)管理理論與實(shí)踐的研究，興起于西方，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前已相對成熟，其研究范圍也己從政治、自然災(zāi)害領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域擴(kuò)展。而我國公共危機(jī)管理的研究則起步較晚，在進(jìn)入新世紀(jì)之前，其研究狀況基本處于零散階段，真正意義上的中國公共危機(jī)管理研究，興起于21世紀(jì)。2001年發(fā)生在美國“9·11”事件，激起了了國內(nèi)學(xué)者對公共危機(jī)管理的極大熱情;2003年的“非典”事件，使得中國的公共危機(jī)管理研究真正開始“接地氣”，其研究開始與轉(zhuǎn)型期中國國情緊密結(jié)合;2007年《中國突發(fā)事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》的頒布施行，使得對公共危機(jī)管理的應(yīng)對研究逐漸成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。本文擬對新世紀(jì)以來中國公共危機(jī)管理研究發(fā)展的三個(gè)階段加以論述，以勾勒其發(fā)展的大體脈絡(luò)與基本狀況，并在此基礎(chǔ)上分析近十五年來我國公共危機(jī)管理研究的成果、不足與展望。

一、發(fā)展三階段及相關(guān)研究成果

(一)2003年以前:中國公共危機(jī)管理學(xué)科的創(chuàng)立與基礎(chǔ)研究階段

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著全球化進(jìn)程的加劇，國際公共危機(jī)事件呈明顯上升趨勢，特別是美國發(fā)生“9·11”事件后，國際上對公共危機(jī)管理的研究迅速集中到反恐怖主義的國家安全領(lǐng)域，這一變化同樣也引起了我國學(xué)者的高度關(guān)注，開始對公共危機(jī)管理進(jìn)行系統(tǒng)研究。這一階段的研究主要集中在基礎(chǔ)理論方面，尤其是對公共危機(jī)管理概念、公共危機(jī)的特點(diǎn)、類型劃分與產(chǎn)生原因等方面的研究。

1.公共危機(jī)管理概念的界定。在整合國外學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者開始對公共危機(jī)管理概念進(jìn)行界定。主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)公共危機(jī)管理是指涵蓋整個(gè)危機(jī)性事件全過程的危機(jī)管理，包括事前、事中與事后應(yīng)急管理。如張成福指出，“所謂危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)”。［1］(2)公共危機(jī)管理的概念重心在于突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)對層面。如杜寶貴等指出，區(qū)別于常態(tài)下的公共管理，人們把處理突發(fā)性公共事件的管理稱之為公共危機(jī)管理或政府危機(jī)管理。［2］(3)公共危機(jī)管理的主體除政府外，還包括各類社會組織以及全體公眾。楊冠瓊認(rèn)為，危機(jī)管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。［3］張小明也指出，公共危機(jī)的管理主體既包括政府部門、非政府部門，也包括企業(yè)等私人部門，甚至還可以將公民個(gè)人涵蓋在內(nèi)。［4］

2.公共危機(jī)的特性分析。在對各類危機(jī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者對危機(jī)的特性做了總結(jié)分析，認(rèn)為目前我國各類危機(jī)主要表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、政治性、復(fù)雜性、危害性、兩面性及社會性等特點(diǎn)。馬建珍認(rèn)為，危機(jī)具有突發(fā)性、政治性、復(fù)雜性、危害性與緊急性五個(gè)方面的特征;［5］張成福指出，危機(jī)具有威脅性、不確定性、時(shí)間的有限性與危機(jī)的雙重效果性，認(rèn)為危機(jī)會帶來各種損失，但危機(jī)也是機(jī)會和轉(zhuǎn)機(jī)，危機(jī)可以促進(jìn)制度的革新和環(huán)境的變革，有學(xué)者也將這一特性稱為兩面性;［1］李澤洲認(rèn)為突發(fā)性公共事件具有公共性、突發(fā)性、危害性等特征。［6］薛瀾等對轉(zhuǎn)型期中國危機(jī)形態(tài)的特點(diǎn)做了具體分析，將它們歸納為五個(gè)方面:危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化;危機(jī)事件呈高頻次、大規(guī)模;危機(jī)事件的組織性、暴力性和危害性加強(qiáng);危機(jī)波動方式多元、震動頻度增大;危機(jī)事件的國際化程度加大。［8］

3.公共危機(jī)類型的劃分。對公共危機(jī)類型的劃分，比較有代表性的有如下幾種:薛瀾等在《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》一書中，分析了危機(jī)產(chǎn)生的誘因，并把危機(jī)分為自然災(zāi)害型、利益失衡型、權(quán)力異化型、意識沖突型、國際關(guān)系型等。［8］(P8－10)楊冠瓊在《危機(jī)性事件的特征、類別與政府危機(jī)管理》一文中，按照危機(jī)涉及的區(qū)域?qū)⑽C(jī)分為區(qū)域危機(jī)、國家危機(jī)乃至全球危機(jī);依據(jù)危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域?qū)⑽C(jī)分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、民族危機(jī)和宗教危機(jī)等。［3］胡寧生在其主編《中國政府形象戰(zhàn)略》一書中對危機(jī)作了不同的分類:按動因性質(zhì)分為自然危機(jī)和人為危機(jī);按影響時(shí)空范圍分為國際危機(jī)、國內(nèi)危機(jī)、組織危機(jī);按主要成因及涉及范圍分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)、價(jià)值危機(jī)等;按所采取的手段分為和平式的沖突方式和暴力性的流血沖突方式;另外還分為特殊狀態(tài)的危機(jī)，如核危機(jī)與非核危機(jī)等。［9］(P22－23)對公共危機(jī)進(jìn)行分類，有助于對不同類型公共危機(jī)在應(yīng)對措施方面更有針對性，可以更好的解決公共危機(jī)問題。

4.公共危機(jī)發(fā)生的原因。薛瀾等從社會與組織、個(gè)人層面對轉(zhuǎn)型期我國危機(jī)誘因做了深入分析:在社會及組織層面，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性、政治體制改革的滯后性以及傳統(tǒng)道德文化體系的失衡為危機(jī)產(chǎn)生的主要原因;在個(gè)人行為層面，認(rèn)為近年來由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、腐敗、官僚主義、貧富懸殊、社會風(fēng)氣敗壞、失業(yè)下崗人員增加、就業(yè)形勢嚴(yán)峻等因素，造成我國大量人員對社會、政府嚴(yán)重不滿，這些充滿不滿情緒的個(gè)體會變成破壞中國社會穩(wěn)定的“燃燒物質(zhì)”，在一定的突發(fā)事件的“導(dǎo)火索”的作用下，就可能形成破壞性的危機(jī)事件，如近年來頻發(fā)的群體性事件。［12］張成福認(rèn)為，從當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)情況來看，以下因素的存在及其相互作用，使得各種災(zāi)害和危機(jī)發(fā)生的可能性大大增加:(1)人口的增長和人口密度的增加;(2)全球氣候的變化;(3)環(huán)境的破壞和惡化;(4)科技發(fā)展所帶來的負(fù)面作用和影響;(5)恐怖主義;(6)社會壓力和沖突的增加。［1］李燕凌等通過對我國農(nóng)村公共危機(jī)的深入分析，認(rèn)為從本質(zhì)上講，產(chǎn)生公共危機(jī)的根本原因是公共產(chǎn)品的失衡;而中國農(nóng)村公共產(chǎn)品投入太少，投入結(jié)構(gòu)也不合理，是導(dǎo)致公共產(chǎn)品投入失衡的重要原因。［10］

(二)2003年至2007年:公共危機(jī)管理研究的深入發(fā)展期

這一階段的研究起于2003年的“非典”事件?！胺堑洹笔录l(fā)，使我國學(xué)者開始意識到，對于公共危機(jī)管理的研究，不能僅僅停留在理論層面，出于解決社會現(xiàn)實(shí)問題的考慮，應(yīng)對公共危機(jī)管理的應(yīng)對措施加強(qiáng)研究。

這一階段主要研究成果是提出了我國公共危機(jī)管理應(yīng)對的四種基本觀點(diǎn):“制度論”、“公共關(guān)系論”、“經(jīng)驗(yàn)論”、“全面整合論”。

“制度論”認(rèn)為近年來我國發(fā)生的一系列危機(jī)及政府處理的不得力，主要原因在于我國相關(guān)機(jī)制不健全、法制不完備，影響了政府的危機(jī)管理能力，持此觀點(diǎn)的主要有林毅夫、王樂夫、馬峻、曹現(xiàn)強(qiáng)、趙寧等學(xué)者?！肮碴P(guān)系論”認(rèn)為，在公共危機(jī)管理中，應(yīng)當(dāng)注重科學(xué)地運(yùn)用公共關(guān)系學(xué)的原理、方法來應(yīng)對危機(jī)，持此觀點(diǎn)的主要有徐剛、黃訓(xùn)美等學(xué)者?！敖?jīng)驗(yàn)論”主張學(xué)習(xí)美國、日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國危機(jī)管理和相關(guān)制度建設(shè)提供借鑒。“全面整合論”是指在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，通過法律、制度、政策的作用，在各種資源、系統(tǒng)的支持下，通過整合組織和社會協(xié)作等全程的危機(jī)管理，提升政府的危機(jī)管理能力，以有效預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)，從而保障公共利益以及人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，持此觀點(diǎn)的主要有張成福等學(xué)者。

此外，薛瀾等人的觀點(diǎn)也較具有代表性:薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌等人在《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》一書中對中國近些年來的一些重大公共危機(jī)事件進(jìn)行了研究，勾勒出中國公共危機(jī)的特點(diǎn)并揭示了我國公共危機(jī)發(fā)生的誘因;同時(shí)還對中國現(xiàn)有的公共危機(jī)管理系統(tǒng)進(jìn)行了剖析，并通過與美國等西方國家危機(jī)管理體制的比較和研究，從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度為中國改革體制和建立公共衛(wèi)生危機(jī)管理應(yīng)急體系提供了寶貴的借鑒。

(三)2007年至今

這一時(shí)期的中國，正是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)又處在社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期中國在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下，由于利益分化所引發(fā)的社會矛盾逐漸激化，公共危機(jī)事件發(fā)生的頻率也越來越高，如在這一階段頻發(fā)的各類“群體性事件”等，標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)公共危機(jī)事件爆發(fā)的高峰期。這一階段公共危機(jī)應(yīng)急處置研究急劇增長，危機(jī)管理方式多元化與跨學(xué)科研究大大增加，對網(wǎng)絡(luò)群體性公共危機(jī)事件的應(yīng)對研究成為熱點(diǎn)，其重要性甚至上升到社會穩(wěn)定與社會控制層面。

之所以選擇2007年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其原因在于這一年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實(shí)施，也因此引發(fā)了對突發(fā)事件爆發(fā)后的應(yīng)急處置研究熱潮，各種關(guān)于危機(jī)管理的科研項(xiàng)目、論文、著作大批涌現(xiàn)，公共危機(jī)管理方面的文獻(xiàn)資料達(dá)到上萬余篇。這一階段，國內(nèi)對其管理的研究多從實(shí)際工作角度出發(fā)，更多的是強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)的應(yīng)急管理措施及處置突發(fā)事件的機(jī)制構(gòu)建上。

1.公共危機(jī)管理機(jī)制研究。公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建是公共危機(jī)管理的核心問題。陳瑋認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)包括情報(bào)研判機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、專業(yè)救援機(jī)制、安全培訓(xùn)機(jī)制、輿情溝通機(jī)制、法律保障機(jī)制、利益訴求機(jī)制。［11］黃金蘭提出四棱錐型公共危機(jī)管理機(jī)制:政府是公共危機(jī)管理的實(shí)然主體，企業(yè)組織是公共危機(jī)管理的應(yīng)然主體，非營利組織是公共危機(jī)管理中政府的重要合作伙伴，媒體是公共危機(jī)管理的橋梁，社會公眾是公共危機(jī)管理的配合。［12］學(xué)者閻耀軍較為系統(tǒng)的提出了公共危機(jī)預(yù)警、預(yù)控 (前饋控制)思想。張燕認(rèn)為，公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括突發(fā)性事件的預(yù)警機(jī)制、組織體系的機(jī)制、信息披露機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、社會動員機(jī)制、干部問責(zé)機(jī)制、法律強(qiáng)制機(jī)制。［13］羅新陽提出了構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)民情預(yù)警機(jī)制的基本框架，包括網(wǎng)絡(luò)民情信息機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)民情問題解決機(jī)制。徐紅曼、呂鐵林提出構(gòu)建以政府為核心、以企業(yè)為基礎(chǔ)、以社區(qū)保證，多元參與、多方溝通與交流，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)的公共危機(jī)管理機(jī)制。［14］李杰認(rèn)為公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括危機(jī)預(yù)警機(jī)制，快速反應(yīng)決策機(jī)制，信息溝通聯(lián)動機(jī)制，社會參與、有效合作機(jī)制，績效評價(jià)機(jī)制，法制機(jī)制。［15］左威較為系統(tǒng)的提出了公共危機(jī)管理的原則和機(jī)制。公共危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)建原則有:以人為本，生命第一的原則;預(yù)防為主，健全機(jī)制的原則;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則;依靠科學(xué)，依法規(guī)范的原則;社會參與，資源共享的原則。公共危機(jī)管理機(jī)制主要包括:加強(qiáng)危機(jī)意識識 (樹立正確的觀念、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、開展危機(jī)演習(xí))、完善法律體系 (緊急狀態(tài)法、突發(fā)事件應(yīng)對法、各部門法律法規(guī))、系統(tǒng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu) (危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)、危機(jī)咨詢機(jī)構(gòu))、健全運(yùn)行機(jī)制 (健全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制、資源支撐機(jī)制、信息公開機(jī)制、社會參與機(jī)制、善后處理機(jī)制、績效評估機(jī)制)。［16］戴奇峰提出非政府組織由于自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，參與我國公共危機(jī)管理具有必然性和現(xiàn)實(shí)可能性，可以通過在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)警、公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會動員與整合、公共危機(jī)結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋等方面發(fā)揮重要作用。［17］

2.公共危機(jī)的應(yīng)急管理與預(yù)警研究。具有代表性的有丁元竹的《建立和完善應(yīng)急管理機(jī)制》以及陳永安的《當(dāng)前政府建立應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的思考》等，李程偉在《公共危機(jī)管理:理論與實(shí)踐探索簡介》一書中從中國公共危機(jī)管理機(jī)制、公共危機(jī)管理法律機(jī)制和公共危機(jī)管理的社團(tuán)機(jī)制等方面，詳細(xì)的闡述了突發(fā)公共危機(jī)事件在全球化與風(fēng)險(xiǎn)社會背景下的復(fù)合治理以及應(yīng)對等方面的問題。

二、不足與展望

通過對我國公共危機(jī)管理研究發(fā)展三階段相關(guān)文獻(xiàn)的梳理與分析，可以看到新世紀(jì)以來中國公共危機(jī)管理研究取得了長足的發(fā)展，其相關(guān)研究成果也頗為豐富，但仍存在一些不足之處:

(一)對公共危機(jī)的應(yīng)對措施研究相對較多，而對于公共危機(jī)的干擾研究尚有不足

所謂“公共危機(jī)干擾”研究，主要是指從公共危機(jī)的預(yù)防與消弭的角度來研究公共危機(jī)管理。從第一階段公共危機(jī)發(fā)生的原因綜述可以看到，轉(zhuǎn)型期中國公共危機(jī)發(fā)生的原因，大多有著深層次的社會根源，由于利益分配問題所導(dǎo)致的深刻社會問題，是公共危機(jī)爆發(fā)的最深層次原因，因此，相較于對公共危機(jī)進(jìn)行事后的應(yīng)急管理，對于危機(jī)前期的干擾更為重要，如對不同利益群體間矛盾的化解等。比如由征地、拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}引發(fā)群體性事件并最終導(dǎo)致公共危機(jī)的爆發(fā)等，這類公共危機(jī)一旦爆發(fā)，對社會穩(wěn)定及政府公信力的破壞力度是非常大的，因而我們不宜采用被動的危機(jī)管理方式，而應(yīng)在公共危機(jī)可能產(chǎn)生之前就啟動危機(jī)干擾機(jī)制，使公共危機(jī)消弭于爆發(fā)之前，這是一種社會成本最小的公共危機(jī)管理手段。如對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入問題的研究就是如此。李燕凌等通過對我國農(nóng)村公共危機(jī)的深入分析，認(rèn)為從本質(zhì)上講，產(chǎn)生公共危機(jī)的根本原因是公共產(chǎn)品供給的失衡;而中國農(nóng)村公共產(chǎn)品投入太少，同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品資源投入的結(jié)構(gòu)也存在較大的不合理性，農(nóng)村較大的公共產(chǎn)品的需求與政府相對不足的供給之間存在相當(dāng)程度的落差，這些都是導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾、干群矛盾的主要的潛在因素，一旦遇到導(dǎo)火索，哪怕是極小的一點(diǎn)火星，也極易演化為公共危機(jī)事件，從而給整個(gè)社會帶來非常嚴(yán)重的后果。［10］目前這公共產(chǎn)品供給角度研究公共危機(jī)成因的研究相對不足，這也為未來的研究提供了可供參考的路徑選擇。

對于轉(zhuǎn)型期中國而言，由于利益分配問題導(dǎo)致的深刻社會問題，也是是公共危機(jī)爆發(fā)的主要原因，因此，相較于對公共危機(jī)的事后應(yīng)對管理，處理好城市與農(nóng)村資源配置問題，政府減少與民爭利行為等，都有助于在危機(jī)發(fā)生前期就對其進(jìn)行消解，而且此方面的作為比對公共危機(jī)的應(yīng)急處理更為重要，如對不同利益群體間矛盾的提前化解等處理方法，可以從根源上消除公共危機(jī)的發(fā)生隱患。

(二)危機(jī)預(yù)警的可操作性研究仍有較大的拓展空間

公共危機(jī)預(yù)警一直是公共危機(jī)管理研究的重要組成部分，目前國內(nèi)學(xué)者在國外研究基礎(chǔ)之上，也提出了不少公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制，但多流于理想化，可操作性相對較弱，然而從社會管理的角度來說，對公共危機(jī)的預(yù)警又有很大的社會需求，因而有可能成為未來學(xué)術(shù)研究的重要內(nèi)容。

(三)新媒體時(shí)代的政府公共危機(jī)研究可能會成為未來幾年的重要研究內(nèi)容

近幾年來，對網(wǎng)絡(luò)公共危機(jī)事件的研究明顯升溫，尤其是近三年來，隨著中國網(wǎng)民規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及社會化媒體的廣泛應(yīng)用，尤其是互聯(lián)網(wǎng)與手機(jī)終端的無縫對接，使得信息傳遞與交流的速度極大加快，而且各種各樣的信息在信息傳播中呈病毒式擴(kuò)散狀態(tài)，這不僅給網(wǎng)宣部門對信息管理造成極大的困擾，同時(shí)成為了新媒體時(shí)代引發(fā)公共危機(jī)事件的重要因素，并已成為近三年來引發(fā)公共危機(jī)事件的重要平臺。從此角度來看，新媒體時(shí)代的到來，給整個(gè)社會的公共危機(jī)管理提出了重大的挑戰(zhàn)，從而也必將引發(fā)政界、學(xué)界對此問題的強(qiáng)烈關(guān)注。然而，對于新媒體環(huán)境下的公共危機(jī)管理，目前研究文獻(xiàn)相對較少，僅有的一些文獻(xiàn)也是多從政府管理的角度出發(fā)，著眼點(diǎn)大多放在“管控”上，有效性相對不足。從新媒體角度尤其是社會化媒體的視角來探討公共危機(jī)管理問題，將成為下一階段的研究趨勢。

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