程詩棋

(重慶大學(xué)美視電影學(xué)院，重慶 400044)

行政法的最主要、最基本的調(diào)整對象是行政主體和行政相對人的關(guān)系。對于行政法應(yīng)如何調(diào)整此種關(guān)系，如何配置雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，從而構(gòu)成怎樣的法的秩序，中西方形成了不同的法學(xué)觀點(diǎn)。英美國家流行控權(quán)論，我國的大部分學(xué)者則持平衡論。

一、控權(quán)論和平衡論基本觀點(diǎn)

在英美國家流行的控權(quán)論認(rèn)為，行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個人自由權(quán)利，因而行政法最重要的內(nèi)容是控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍必須受到嚴(yán)格限制，必須遵循行政法治原則。任何沒有法律明確授權(quán)的行政行為，都不具有公民必須服從的正統(tǒng)性從而歸于無效。

我國大部分學(xué)者持有平衡論的觀點(diǎn)。平衡論創(chuàng)立于20世紀(jì)90年代初期，平衡論學(xué)者在一定范圍內(nèi)和一定程度上承認(rèn)了行政法的控權(quán)作用，但不同意控權(quán)論學(xué)說過分的控權(quán)觀點(diǎn)，他們主張“行政權(quán)既要受到控制，又要受到保障;公民權(quán)既要受到保護(hù)，又要受到約束;行政權(quán)與公民權(quán)之間也應(yīng)既相互制約，又相互平衡”［1］。

二、控權(quán)論和平衡論的具體內(nèi)容

(一)關(guān)于行政法的目的

控權(quán)論主張行政法的基本目的在于制止國家行政機(jī)關(guān)隨意干預(yù)或限制個人自由和權(quán)利，保障私人的自由和權(quán)利。美國行政法學(xué)者伯納德.施瓦茨在其所著《行政法》一書中指出，行政法的目標(biāo)是要糾正個人與國家的不平等，“要盡可能保障在法庭面前，把個人與國家放在平等的地位上”［2］2;“法院的任務(wù)是保障行政權(quán)力不能無限制的增長……制約權(quán)力的膨脹和濫用，以免其損害私人權(quán)利”［2］25。

平衡論主張，行政法既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和相對方的權(quán)利應(yīng)保持總體平衡。行政法對行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理之所以應(yīng)取此平衡模式，是因為行政權(quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成，便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對立的關(guān)系［3］。

(二)關(guān)于行政法的內(nèi)容

控權(quán)論認(rèn)為，行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府的權(quán)力。在英美等國家，由于人們傳統(tǒng)上一直對不受限制的政府權(quán)力抱有懷疑，因此“行政法的基本任務(wù)就是用來控制和限制政府權(quán)力”［4］。施瓦茨指出，行政法就是要解決行政機(jī)關(guān)應(yīng)有什么權(quán)力，其權(quán)力的限度是什么和如何限制其權(quán)力的問題［2］2。

平衡論認(rèn)為，行政法是調(diào)整行政關(guān)系和基于行政關(guān)系的監(jiān)督行政法律關(guān)系，包括行政實(shí)體法律關(guān)系、行政程序法律關(guān)系以及監(jiān)督行政法律關(guān)系。平衡論調(diào)整下的行政法的制度設(shè)置是平衡行政權(quán)與公民權(quán)、公共利益與個人利益等。一方面在立法上強(qiáng)調(diào)權(quán)力(權(quán)利)與義務(wù)的公平配置，另一方面以公共利益、個人利益之間的平衡方法貫穿于整個行政法的解釋與使用過程。

(三)關(guān)于行政法的基本原則

控權(quán)論特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的依法行政原則，主張嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，無法律即無行政，政府只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行事，不能有自由斟酌、自由選擇的余地。美國大法官威廉·奧威爾·道格拉斯認(rèn)為，當(dāng)法律使人們免受無限制的自由裁量權(quán)統(tǒng)治時，法律就達(dá)到了最佳狀態(tài);行政機(jī)關(guān)擁有無限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具破壞性。①United States v.Wunderlich，324 U.S 98(1951)，at 98，101.

平衡論認(rèn)為行政法治是其一項重要的原則。平衡論強(qiáng)調(diào)行政法治，要求行政法主體權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，總體上的平衡。立法時，在價值導(dǎo)向上，在效率、利益、正義等價值沖突中訴諸中庸、平和的制度性解決方案，兼顧公共利益與個體利益;在行政機(jī)關(guān)具體作為時，要求行政機(jī)關(guān)依法行政;在權(quán)利補(bǔ)救措施上，通過多種渠道靈活補(bǔ)救。

(四)關(guān)于行政法的手段

控權(quán)論認(rèn)為，行政法的主要手段有兩個:一個是司法審查，另一個是行政程序。司法審查是指獨(dú)立的司法權(quán)對行政行為予以審查，從而達(dá)到限制和控制行政權(quán)的目的。對行政行為的司法審查是行政法中的最重要部分，法院對行政機(jī)關(guān)作為或不作為的審查構(gòu)成對行政行為的重要控制機(jī)制，行政法最直接關(guān)注的即是法院司法審查所產(chǎn)生的這套控制機(jī)制。行政程序作為行政法控制手段是指行政機(jī)關(guān)在行使它們的權(quán)力時必須遵循的程序，行政機(jī)關(guān)必須按照既定的程序行使權(quán)力。行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的控制主要在于程序的既定性決定了其可預(yù)知性，行政相對人可以預(yù)先知道行政機(jī)關(guān)將采取的行為，從而調(diào)整自身行為，同時行政機(jī)關(guān)不按既定程序作為，會為其帶來在受到司法審查時被確定為違法行為的極大風(fēng)險。

平衡論主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段，即在必要的場合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩。在依法行政的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步變革傳統(tǒng)的管理模式，積極推進(jìn)行政指導(dǎo)、公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協(xié)調(diào)與行政相對方的關(guān)系，維持兩者的平衡［3］。

三、我國行政改革的路徑選擇

經(jīng)過對兩種觀點(diǎn)的解讀，可以看出英美國家的控權(quán)論說和我國的平衡論說存在一定的相似之處，二者都主張對行政權(quán)力的控制，都主張行政權(quán)的行使必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，依法行政。但仍應(yīng)看到，控權(quán)論的觀點(diǎn)較于平衡論，更強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力來源于人民，目的在于保障個人的自由和權(quán)利，更強(qiáng)調(diào)控制和限制政府的權(quán)力，要求政府必須嚴(yán)格地依法行政，防止權(quán)力的濫用和失控。

行政權(quán)作為一種國家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的，人民大眾往往處于行政機(jī)關(guān)的相對方。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行來源于人民、來源于社會的行政權(quán)時本應(yīng)是社會的“公仆”，但從實(shí)踐中可以看出，行政機(jī)關(guān)日益成為社會的“主人”。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。孟德斯鳩早在《論法的精神》中指出，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。因此，行政法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫、強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民和組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，即行政法的主要職能應(yīng)當(dāng)是控權(quán)。當(dāng)前我國行政法在平衡論理念的引領(lǐng)下，保障了行政管理的有效實(shí)施，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。但我國行政法平衡論在控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力方面仍有差距，行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大、過多、過于繁雜，侵犯公民、組織權(quán)益等情況時有發(fā)生，弊端日益顯現(xiàn)，亟需改革。目前，我國正在深入推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中，明確提出要加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，加快建設(shè)法治政府、健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度等具體要求。黨的十八大報告中亦明確提出要全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政改革進(jìn)程中借鑒控權(quán)論的一些理念和法治精神要義，貫穿于政改始終。

一是要借鑒行政權(quán)行使的最終目的在于保障私人權(quán)利和自由的理念。行政權(quán)力來源于人民，行使行政權(quán)力的目的在于“一切為了人民”。行政機(jī)關(guān)工作人員尤其應(yīng)當(dāng)在思想上徹底打破“官本位”觀念，全面清除“父母官”思維，真正樹立人民是當(dāng)家作主的“主人”、自己是社會“公仆”的理念。要糾正個人與行政機(jī)關(guān)不平等的觀念，把個人與行政機(jī)關(guān)放在平等地位上，進(jìn)而在這種觀念下實(shí)施具體行政行為。尤其當(dāng)具體行政行為可能侵害到行政相對人利益時，耐心而細(xì)致地向相對人指明他的權(quán)利可能受到哪些侵害，明確而全面地向相對人告知在受到侵害時可以采取哪些救濟(jì)途徑。

二是要借鑒行政法控制和限制政府權(quán)力的理念。由于權(quán)力本身具有侵略性和擴(kuò)張性，因此政治權(quán)力往往被濫用，成為侵犯公民權(quán)利和自由的重要根源。只有對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力予以限制，才能有效防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的無限膨脹、擴(kuò)張，防止絕對的權(quán)力集中，進(jìn)而防止絕對的權(quán)力所導(dǎo)致的絕對的腐敗。在行政體制改革中，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于限制政府的權(quán)力。目前，我國行政改革即注重這一點(diǎn)，2012年10月國務(wù)院第六批取消和調(diào)整的行政審批項目達(dá)314項。但是行政體制改革，控制和限制政府的權(quán)力仍舊任重而道遠(yuǎn)，凡公民可自決的事項，政府要堅決退出，正如在十二屆全國人大一次會議閉幕后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)回答記者關(guān)于行政改革相關(guān)提問時所說，“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”。

三是要借鑒全面完善行政法制體制的理念。要按照建設(shè)法治政府的要求，加強(qiáng)法制建設(shè)，制定和完善各種行政法律、規(guī)章和制度。首先，健全科學(xué)決策法制體系，通過法律對決策的民主性、科學(xué)性、程序性等進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定。尤其對涉及全局性、長遠(yuǎn)性和公眾性的重大問題，必須按照法律規(guī)定的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行決策。其次，健全行政執(zhí)法法制體系，通過法律形式明確政府職能，嚴(yán)格行政執(zhí)法程序規(guī)定，進(jìn)而建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。第三，健全行政監(jiān)督和責(zé)任追究制度的法律規(guī)定，確保對行政權(quán)力的監(jiān)督和責(zé)任追究“有法可依”，為“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”奠定基礎(chǔ)。尤其注重健全對違反決策程序行為的責(zé)任追究制度，對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的必須追究當(dāng)事人的責(zé)任。第四，健全政務(wù)公開法律規(guī)定，擴(kuò)大政務(wù)公開范圍，保障公眾對公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造條件讓人民群眾全面了解政府的行政行為并予以監(jiān)督。

四是要借鑒嚴(yán)格依法行政的理念。應(yīng)嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，“無法律即無行政”，政府只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行事，不能有自由斟酌、選擇的余地。行政機(jī)關(guān)只擁有極為有限的自由裁量權(quán)，只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行事，公民了解了行政機(jī)關(guān)的哪些行為有法律依據(jù)、哪些行為沒有法律依據(jù)，才能更好地對照法律，對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的過程進(jìn)行監(jiān)督。通過對行政行為作出嚴(yán)格的規(guī)定，并且要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格地依據(jù)規(guī)定行事，以此來杜絕行政機(jī)關(guān)腐敗的漏洞。

五是要借鑒完善司法審查制度和行政程序制度的理念。我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善司法對行政的審查制度，把行政權(quán)的行使完全置于司法的監(jiān)督與控制之下，這就需要對我國的司法制度進(jìn)一步改革，通過體制改革，使司法機(jī)關(guān)在行政上、人事上等各個方面不受行政機(jī)關(guān)的制約和影響，擺脫司法機(jī)關(guān)“吃人嘴短”的尷尬境地，確立并完善司法對行政真正意義上的審查制度。另外，對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時要求更嚴(yán)格的程序原則，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的程序意識，在這種嚴(yán)格程序的直觀下彰顯行政結(jié)果的制度正義。并且，把這種嚴(yán)格行政程序制度的要求貫穿在司法對行政的審查過程中，把對行政程序的審查作為司法審查的一個重要部分。

［1］羅毫才.現(xiàn)代行政法的平衡理論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1997.

［2］［美］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，譯.北京:群眾出版社，1986.

［3］羅毫才，甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇［J］.中國法學(xué)，1996(4).

［4］Gellhorn E，Boyer B.Administrative Law and Process［M］.［S.l.］:West Publishing Co.，1981:3.