○李繼力

推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的一項(xiàng)重要舉措?！稕Q定》指出，要“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。在具體的實(shí)踐中，國(guó)內(nèi)不少地方都在積極探索政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，取得了較好的實(shí)效。但是，也出現(xiàn)一些地方政府把購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)當(dāng)作“責(zé)任卸載”工具，成了“甩手掌柜”，致使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)本義走偏。實(shí)踐證明，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府只有充分履行其責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)有的價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、基本責(zé)任：維護(hù)公共服務(wù)的支持力度以實(shí)現(xiàn)公共利益

隨著社會(huì)事務(wù)愈來(lái)愈紛繁復(fù)雜，政府承擔(dān)“掌舵又劃槳”的角色已經(jīng)力不從心。政府在公共服務(wù)提供上，也越來(lái)越多地把那些適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)來(lái)進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的管理。但必須明確的是，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。政府通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，改變的是政府責(zé)任形式與履責(zé)方式的調(diào)整與變化，并不意味著政府公共服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移甚至消失。政府的重要責(zé)任之一就是強(qiáng)化公共服務(wù)，完善公共政策，健全公共服務(wù)體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。中國(guó)首例公交民營(yíng)化遭遇挫折的重要原因就是，公共服務(wù)市場(chǎng)化這種旨在提高效率的公共服務(wù)供給方式，被曲解成了“卸載責(zé)任”、“甩財(cái)政包袱”的手段。由于政府財(cái)政投入力度不夠，“民營(yíng)公交”難以為繼。事實(shí)上，利用政府購(gòu)買(mǎi)的方式，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給中，其主要目的就是通過(guò)治理模式的轉(zhuǎn)變來(lái)提高政府投入資源的使用效率，增強(qiáng)公共服務(wù)的支持力度，從而更大程度地維護(hù)其基本責(zé)任，即滿(mǎn)足公民對(duì)高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)需求。

二、基礎(chǔ)責(zé)任：培育真正具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)供給市場(chǎng)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是作為西方具體制度安排的“舶來(lái)品”。在西方，由于各類(lèi)社會(huì)組織的充分發(fā)育與成熟，其在進(jìn)行公共服務(wù)外包時(shí)，總是存在著競(jìng)爭(zhēng)程度較高的供給市場(chǎng)。而這種供給方式在我國(guó)的實(shí)踐過(guò)程中卻遇到了來(lái)自現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)：一方面是作為公共服務(wù)承接者的社會(huì)組織發(fā)育水平低，運(yùn)營(yíng)水平和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的滯后。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的對(duì)象雖然不限于社會(huì)組織，但由于社會(huì)組織具有提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)，更易于取得公民信任等原因，它們實(shí)際上是政府購(gòu)買(mǎi)的最主要供應(yīng)方。近些年，我國(guó)社會(huì)組織雖然獲得了大發(fā)展，但仍落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。而且，雖然社會(huì)組織有了發(fā)展，相應(yīng)的公民社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有建立起來(lái)，公民意識(shí)不強(qiáng)、公眾參與制度化程度不高等問(wèn)題依然突出。大氛圍的缺乏使許多社會(huì)組織無(wú)法有效開(kāi)展活動(dòng)，無(wú)力有效提供公共服務(wù)。值得一提的是，雖然競(jìng)爭(zhēng)不必然意味著責(zé)任，但若競(jìng)爭(zhēng)是可欲求的，也仍可成為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中的有利因素，在質(zhì)和量上都充分發(fā)展的社會(huì)組織無(wú)疑能夠使競(jìng)爭(zhēng)更加可行，從而增加購(gòu)買(mǎi)成功的可能性。另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于我國(guó)這樣長(zhǎng)期奉行“大政府”模式的國(guó)家而言，勢(shì)必觸碰到極為敏感的既得利益格局調(diào)整問(wèn)題。這兩方面使得政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)偏重于政府主導(dǎo)的“形式購(gòu)買(mǎi)”，其結(jié)果只能被視為是政府職能的延伸。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的本質(zhì)就是市場(chǎng)化的機(jī)制，在公共服務(wù)供給中引入競(jìng)爭(zhēng)，從而達(dá)到降低成本和提高公共服務(wù)的質(zhì)量的雙重功效。因此，這就需要作為改革主導(dǎo)者的政府主動(dòng)拆除自身權(quán)力筑壘的圍墻，通過(guò)制度，而非人為來(lái)保障?！胺采鐣?huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)?！痹诖嘶A(chǔ)上，政府的基礎(chǔ)責(zé)任就是培育和發(fā)展社會(huì)組織，建構(gòu)公民社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造政府購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)土壤，培育真正意義上的公共服務(wù)供給市場(chǎng)。

三、重要責(zé)任：成為合格的購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管者

對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管很大程度上是為了應(yīng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中蘊(yùn)含的各種風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展也不乏批評(píng)之聲，這些批評(píng)大多圍繞政府購(gòu)買(mǎi)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)，如凱特爾的研究發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)“并不總是那么容易發(fā)展或促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”，“為社會(huì)服務(wù)尋找供應(yīng)商，特別是合格的非營(yíng)利組織，常常不是一件容易的事情”。他還發(fā)現(xiàn)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中存在“供給方缺陷”和“需求方缺乏”。所謂“供給方缺陷”是指，政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)根本就沒(méi)有預(yù)先存在的市場(chǎng)，或政府的規(guī)定會(huì)在各種私人公司之間產(chǎn)生或增加服務(wù)需求；市場(chǎng)為一小股供應(yīng)商所把持；市場(chǎng)會(huì)受到額外的成本與效益影響。所謂“需求方缺陷”是指，政府無(wú)法準(zhǔn)備界定所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的品質(zhì)和數(shù)量；無(wú)法克服委托——代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題；政府購(gòu)買(mǎi)會(huì)受到官僚政治的影響。在這種情況下，政府為了確保有效的競(jìng)爭(zhēng)，不得不花費(fèi)更多的時(shí)間和精力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。比如，對(duì)某省扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目的研究表明，政府對(duì)該購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的關(guān)注并不在于項(xiàng)目效益，而是對(duì)“象征意義的追求遠(yuǎn)勝于試點(diǎn)工作的實(shí)踐”，購(gòu)買(mǎi)不是一種政策工具，而是一項(xiàng)“政治任務(wù)”。政府事實(shí)上并不關(guān)心購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目所產(chǎn)生的實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，因而也疏于合同管理和評(píng)估。對(duì)非政府組織而言，情況也不見(jiàn)樂(lè)觀，在江西扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目中，大多數(shù)組織只想“抓住‘第一次’的影響，借此機(jī)會(huì)推廣我們組織的理念”，有效推進(jìn)扶貧工作的考慮只是其次，正因此，在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，社會(huì)組織并沒(méi)有表現(xiàn)出將事情做得最好的干勁，其表現(xiàn)也差強(qiáng)人意。在這種情況下，政府為了確保有效的競(jìng)爭(zhēng)，不得不花費(fèi)更多的時(shí)間和精力對(duì)其監(jiān)管和調(diào)控。更為重要的是，這種準(zhǔn)市場(chǎng)的公共服務(wù)供給模式使得政府的監(jiān)管責(zé)任明顯增加。一方面，政府有責(zé)任將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)建立在公平、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)程序之上。這就需要政府在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，主要包括進(jìn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管等。而另一方面，作為公共服務(wù)供給的委托人，政府固然可以依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制，以最低的價(jià)格生產(chǎn)出較高質(zhì)量的公共服務(wù)。但是，市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，競(jìng)爭(zhēng)也往往不充分，尤其在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不充分的背景下，這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺陷更加明顯，因此，政府必須對(duì)市場(chǎng)實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。

四、具體責(zé)任：提高對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的管理能力，成為“精明的買(mǎi)主”

讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，這就意味著政府管理也必須作相應(yīng)變革，對(duì)變革過(guò)程的駕馭和管理至關(guān)重要。同時(shí)，市場(chǎng)化并不是政府責(zé)任的“卸載”，政府成為“精明買(mǎi)主”的能力對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)同等重要。近年來(lái)，我國(guó)內(nèi)地部分城市公交市場(chǎng)化改革出現(xiàn)不少失敗與回潮的案例，究其原因主要是政府對(duì)市場(chǎng)化改革過(guò)程駕馭能力的缺乏和對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程管理能力的不足。政府往往犯簡(jiǎn)單化的錯(cuò)誤：采取“責(zé)任卸載”和承包出去了事的簡(jiǎn)單辦法而疏于管理；而當(dāng)市場(chǎng)化出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)則又簡(jiǎn)單接管回歸政府壟斷。公共服務(wù)的市場(chǎng)化不僅沒(méi)有起到其特有的作用，還因政府的管理能力不足而遭到否定。

事實(shí)上，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府扮演著多重角色：公共物品和服務(wù)需求的確認(rèn)者、精明的購(gòu)買(mǎi)者、對(duì)所購(gòu)物品和服務(wù)有經(jīng)驗(yàn)的檢查者和評(píng)估者、謹(jǐn)慎的支出者等。每一種角色都對(duì)政府的合同管理能力提出了要求。比如，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府必須引導(dǎo)服務(wù)承包商進(jìn)行自我管理，為外包合同及購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的管理建立預(yù)算等。此外，作為公共服務(wù)承接者的社會(huì)組織，他們本身缺乏提供公共服務(wù)的責(zé)任和提高公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。在這種情況下，在提高合同管理能力的基礎(chǔ)上成為一名“精明買(mǎi)主”是政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的具體責(zé)任，因?yàn)檎鳛槲姓撸芊駥?duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程進(jìn)行有效管理，成為精明的買(mǎi)主將直接影響廣大公民的公共服務(wù)需求能否被滿(mǎn)足、公共利益能否實(shí)現(xiàn)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為公共服務(wù)市場(chǎng)化中一種具體的制度安排，是政府治理中的一個(gè)基本理念和戰(zhàn)略。從未來(lái)發(fā)展趨向看，在各級(jí)政府的職能體系結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)將占有越來(lái)越大的比重。在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，各級(jí)政府要明晰公共服務(wù)供給者的角色定位，履行公共服務(wù)提供者和監(jiān)督者的職能，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)全過(guò)程進(jìn)行有效管理，為公共服務(wù)市場(chǎng)化改革創(chuàng)造有利條件。

（責(zé)任編輯 張 敏）