楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢城市圈制造業(yè)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430056)

論新一輪國(guó)有企業(yè)改革

楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢城市圈制造業(yè)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430056)

文章全面回顧與系統(tǒng)論析了1980年代以來(lái)我國(guó)國(guó)企改革的理論流變及其特點(diǎn)，認(rèn)為十八屆三中全會(huì)決定是新一輪國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件。新一輪國(guó)企改革的特點(diǎn)是以實(shí)現(xiàn)國(guó)企功能為導(dǎo)向的改革，其改革的重點(diǎn)是推進(jìn)國(guó)企的四大轉(zhuǎn)移，即從一般領(lǐng)域向國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域轉(zhuǎn)移;從競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移;從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;從控股向混合所有制轉(zhuǎn)移。文章解析了國(guó)有資產(chǎn)管理新思路，對(duì)政府職能的改革提出了建設(shè)性意見(jiàn)，認(rèn)為新一輪國(guó)企改革成功的關(guān)鍵，在于能否改革政府作為利益主體的體制，能否實(shí)現(xiàn)政府工作重心真正向社會(huì)公共事業(yè)的轉(zhuǎn)移，能否真正變革政府的調(diào)控模式。

公有制理論； 國(guó)企改革； 國(guó)資管理； 政府職能

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到2013年的十八屆三中全會(huì)，中國(guó)改革進(jìn)行了35年，其間國(guó)企改革始終是重要命題，本文結(jié)合學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)決定，談?wù)剬?duì)新一輪國(guó)有企業(yè)改革的認(rèn)識(shí)，以期對(duì)國(guó)企改革有所裨益。

一、公有制和國(guó)有企業(yè)改革理論的嬗變

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》被公認(rèn)為是全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)企改革沒(méi)有成為重點(diǎn)?！罢缥覀冾A(yù)期的、且與近期市場(chǎng)的熱情相反，國(guó)企改革看上去并沒(méi)有被三中全會(huì)視為一個(gè)首要任務(wù)。公報(bào)延續(xù)了過(guò)去10多年來(lái)的相同表述，重申堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根基和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，這會(huì)令市場(chǎng)失望”①。其實(shí)，如果我們細(xì)讀《決定》，比較研究我黨關(guān)于公有制和國(guó)企改革理論發(fā)展史，便會(huì)得出相反的結(jié)論。

1981年6月中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆六中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議指出：“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)形式”。這是對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)公有經(jīng)濟(jì)的歷史總結(jié)。

1982年9月黨的十二大報(bào)告提出：“社會(huì)主義國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位。鞏固和發(fā)展國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)，是保障勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)，并且保障個(gè)體經(jīng)濟(jì)為社會(huì)主義服務(wù)的決定性條件?！睆摹盎拘问健钡健爸鲗?dǎo)”，在提法上的變化，隱含著政策的調(diào)整：它正式對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)表示了認(rèn)可。

1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，又向前邁進(jìn)了一大步，它提出了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的重要論斷，這是為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提出的新理論。并第一次提出增強(qiáng)全民所有制的大、中型企業(yè)的活力，是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)的觀點(diǎn)。

1987年黨的十三大提出了社會(huì)主義初級(jí)階段的理論。并對(duì)這個(gè)階段的所有制經(jīng)濟(jì)有了新的表述:“在初級(jí)階段，尤其要在以公有制為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分，在以按勞分配為主體的前提下實(shí)行多種分配方式，在共同富裕的目標(biāo)下鼓勵(lì)一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)和合法經(jīng)營(yíng)先富起來(lái)?！碧岢隽硕喾N經(jīng)濟(jì)成分、多種分配方式和先富起來(lái)這些概念。會(huì)議對(duì)企業(yè)改革提出了新的思路：按照所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，搞活全民所有制企業(yè)。會(huì)議認(rèn)為“使企業(yè)真正做到自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，是建立有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。這決不會(huì)改變企業(yè)的全民所有制性質(zhì)，只會(huì)使企業(yè)更加生氣蓬勃，使公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮”。

1992年，黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，這是在改革14年中逐步確立起來(lái)的目標(biāo)。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的東西，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，新的思想解放運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了新的探索。十二大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔；十二屆三中全會(huì)提出，有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)，雖然淡化了主輔關(guān)系，但計(jì)劃還是排在前面；十三大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制，從而消除了主輔關(guān)系；十四大徹底解除了關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想束縛。明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革任務(wù)。

次年，中共中央作出了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，該決定提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一系列要求。《決定》提出:建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向。并根據(jù)國(guó)企的大小提出了不同的改革要求：“國(guó)有大中型企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)于提高經(jīng)營(yíng)管理水平和競(jìng)爭(zhēng)能力，更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用，具有重要意義。”②“一般小型國(guó)有企業(yè)，有的可以實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)，有的可以改組為股份合作制，也可以出售給集體或個(gè)人。出售企業(yè)和股權(quán)的收入，由國(guó)家轉(zhuǎn)投于急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)?！薄稕Q定》沒(méi)有改變關(guān)于國(guó)有企業(yè)在改革中重要地位的提法，但對(duì)所有制經(jīng)濟(jì)的表述有了新的發(fā)展，一是只講公有制在全國(guó)總體上占優(yōu)勢(shì)，但“有的地方、有的產(chǎn)業(yè)可以有所差別”。二是預(yù)計(jì)到“隨著產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和重組，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位越來(lái)越多，將會(huì)形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)”。三是允許小型國(guó)有企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓、出售或改組為股份合作制。我黨關(guān)于國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革正式提出肇始于此。

1997年黨的十五大提出公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)提出要全面認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)的含義。一是公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分。二是公有制的主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢(shì)。三是要努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。不能籠統(tǒng)地說(shuō)股份制是公有還是私有，國(guó)家和集體控股的股份制企業(yè)，具有明顯的公有性。四是尤其要提倡和鼓勵(lì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和勞動(dòng)者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，十五大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)作了進(jìn)一步的肯定，認(rèn)為它是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分?！皩?duì)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)鼓勵(lì)、引導(dǎo)，使之健康發(fā)展。這對(duì)滿足人們多樣化的需要，增加就業(yè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要作用?！边@樣的提法并不意味著中央對(duì)國(guó)有企業(yè)認(rèn)識(shí)的改變，十五大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)它是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱。“搞好國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和鞏固社會(huì)主義制度，具有極為重要的意義。”在改革方法上，除了繼續(xù)要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度外，提出了三改一加強(qiáng)的思路(把國(guó)有企業(yè)改革同改組、改造、加強(qiáng)管理結(jié)合起來(lái))?！耙塾诟愫谜麄€(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組。以資本為紐帶，通過(guò)市場(chǎng)形成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)集團(tuán)。采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和股份合作制、出售等形式，加快放開(kāi)搞活國(guó)有小型企業(yè)的步伐。實(shí)行鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！憋@然，此時(shí)國(guó)企改革中產(chǎn)權(quán)改革的比重開(kāi)始快速提升。

1999年9月黨的十五屆四中全會(huì)專門(mén)作出《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》再次強(qiáng)調(diào)了“國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”的觀點(diǎn)，但改革的重點(diǎn)是從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局。中央認(rèn)為目前的主要問(wèn)題是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過(guò)寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理，必須從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為。但總體看是以退為主，“隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)有經(jīng)濟(jì)有著廣闊的發(fā)展空間，總量將會(huì)繼續(xù)增加，整體素質(zhì)進(jìn)一步提高，分布更加合理，但在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重還會(huì)有所減少?！痹凇稕Q定》的引導(dǎo)下，國(guó)有企業(yè)的股權(quán)多元化改革在全國(guó)形成浪潮。

2002年黨的十六大在重申基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，表述的重點(diǎn)有了新的變化:“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。第一，必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)……第二，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！眱蓚€(gè)“毫不動(dòng)搖”將主輔語(yǔ)義的表述改變?yōu)椴⒘姓Z(yǔ)義，即公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擺在了同等重要的位置。為此，中央提出:一方面要深化國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)一步探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。除極少數(shù)必須由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。另一方面，要充分發(fā)揮個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)和活躍市場(chǎng)等方面的重要作用。放寬國(guó)內(nèi)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度。這次會(huì)議還提出了建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)。

2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干問(wèn)題的決定》，這是十年之后中央再次對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題作出的決定。在所有制和國(guó)有企業(yè)方面，決定強(qiáng)調(diào)了以下觀點(diǎn)：第一，推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。十五大強(qiáng)調(diào)的還是“不能籠統(tǒng)地說(shuō)股份制是公有還是私有”，而這里則要求“使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”，其含義是希望國(guó)企的多元化成為普遍形式。第二，國(guó)有資本的分布要更多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。過(guò)去，中央強(qiáng)調(diào)公有制在全國(guó)總體上占優(yōu)勢(shì)，只在“有的地方、有的產(chǎn)業(yè)可以有所差別”。而這次強(qiáng)調(diào)其他行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，通過(guò)資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，范圍有了很大擴(kuò)展。第三，加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進(jìn)和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)。對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管。這是首次提出對(duì)壟斷行業(yè)的改革。第四，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)。清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇。支持非公有制中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)做強(qiáng)做大。如此支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度是前所未有的。

2007年10月黨的十七大關(guān)于所有制和國(guó)企改革方面的筆墨不是很多，主要集中在完善基本經(jīng)濟(jì)制度，健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系的段落中。它除了重申過(guò)去的一些政策方針外，提出了“堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”、“推進(jìn)公平準(zhǔn)入，改善融資條件，破除體制障礙，促進(jìn)個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展”的新要求。法律上的“平等保護(hù)”，經(jīng)濟(jì)上的“平等競(jìng)爭(zhēng)”，政策上的“公平準(zhǔn)入”，是十七大在非公有制經(jīng)濟(jì)理論的新貢獻(xiàn)，但在國(guó)企改革上沒(méi)有提出新的要求。

由上可見(jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨對(duì)所有制結(jié)構(gòu)的表述不斷地發(fā)生著變化。改革前，全民和集體所有制占絕對(duì)統(tǒng)治地位，個(gè)體私營(yíng)是受?chē)?yán)格限制與明確否定的，連自留地也被稱為資本主義的尾巴。改革后我黨在所有制理論上的突破，主要向前走了三步：第一步，從十一屆三中全會(huì)到十三大，個(gè)體私營(yíng)得到了合法承認(rèn)。首先是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，然后是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，再然后是外資企業(yè)，逐一被冠以社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。第二步，從十四大到十五大。是將非公經(jīng)濟(jì)統(tǒng)稱為多種所有制經(jīng)濟(jì)，并提出了必須堅(jiān)持以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針。個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)由公有制經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”上升為與公有制經(jīng)濟(jì)“共同發(fā)展”；特別是十五大正式提出了：我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。第三步，從十六大到十七大。我黨提出了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的思想，使公有制經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)平分秋色，并駕齊驅(qū)。十七大對(duì)此原則進(jìn)一步細(xì)化，提出了“兩個(gè)平等”“一個(gè)公正”的概念，使非公經(jīng)濟(jì)與公有經(jīng)濟(jì)在政治上、法律上、政策上平起平坐。這每一階段的形成都是一次理論的大飛躍。

關(guān)于國(guó)企及國(guó)企在改革中的地位，中央從1984年十二屆三中全會(huì)開(kāi)始，就提出增強(qiáng)企業(yè)活力，是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。到1999年十五屆四中全會(huì)仍然強(qiáng)調(diào)了“國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”的觀點(diǎn)，雖然改革的內(nèi)容發(fā)生了變化，但“中心環(huán)節(jié)”的地位沒(méi)有改變。從十六大開(kāi)始，國(guó)企改革在經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位沒(méi)有再提，但仍然強(qiáng)調(diào)“國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱”。十七大則只講了“深化國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”的一般性要求，國(guó)企在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位在不斷下降。

為什么會(huì)這樣呢？因?yàn)閲?guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例在不斷下降。1984年十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定在提出“中心環(huán)節(jié)”這個(gè)觀點(diǎn)時(shí)解釋道：“我國(guó)城市企業(yè)，包括工業(yè)、建筑業(yè)、交通業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)的企業(yè)，已有一百多萬(wàn)個(gè)，職工共達(dá)八千多萬(wàn)人。僅城市工業(yè)企業(yè)提供的稅收和利潤(rùn)，就占全國(guó)財(cái)政收入的百分之八十以上。這些情況表明，城市企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性能否充分發(fā)揮，八千多萬(wàn)職工的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性能否充分發(fā)揮，就是說(shuō)城市企業(yè)是否具有強(qiáng)大的活力，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全局和國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的根本好轉(zhuǎn)，對(duì)于黨的十二大提出的到本世紀(jì)末工農(nóng)業(yè)年總產(chǎn)值翻兩番的奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題?！钡请S著改革開(kāi)放的深入，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額愈來(lái)愈低。如國(guó)有企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值在規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重，2002年為40.78%，2005年降為33.28%(見(jiàn)表1)；國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額，2002年為43.40%，2006年為29.97%(見(jiàn)表2)；國(guó)有企業(yè)上繳稅收占各類(lèi)所有制稅收總額的比例，2002年為32.22%，2005年為24.84%(見(jiàn)表3)；在就業(yè)人數(shù)的比例上，國(guó)有單位2002年為28.91%，2006年則降為22.71%(見(jiàn)表4)③；從稅收和就業(yè)方面看，2002年國(guó)企對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率不足三分之一，顯然它不再具有經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的地位。

表1 1999—2006年全部國(guó)有及規(guī)模以上非國(guó)有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2000—2007)》,北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2000—2007年。

表2 各類(lèi)型經(jīng)濟(jì)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重(單位:%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2006—2007)》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006—2007年。

表3 1989—2005年稅收收入各企業(yè)類(lèi)型所占比重情況表(單位:%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)年鑒(1999—2006)》，北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，1999—2006年。

表4 1990—2006年不同類(lèi)型城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)比重(單位：%)

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007年。

考察改革開(kāi)放以來(lái)的歷屆黨代會(huì)，2007年的十七大對(duì)國(guó)企改革的論述是最淡化的。從歷史視角看，筆者認(rèn)為，此時(shí)中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入改革的調(diào)整期。形成調(diào)整期的原因有五：一是改革走過(guò)近30年的歷程，取得了巨大的成功，但是也積累了一些矛盾和問(wèn)題，“突出的是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大；城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然不平衡；農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)、司法和社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題仍然較多，部分低收入群眾生活比較困難；思想道德建設(shè)有待加強(qiáng)；黨的執(zhí)政能力同新形勢(shì)新任務(wù)不完全適應(yīng)，對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定一些重大實(shí)際問(wèn)題的調(diào)查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散；少數(shù)黨員干部作風(fēng)不正，形式主義、官僚主義問(wèn)題比較突出，奢侈浪費(fèi)、消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。”④總之，在改革中我們強(qiáng)調(diào)了發(fā)展，忽視了環(huán)境；強(qiáng)調(diào)了先富起來(lái)，忽視了貧富不均；強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)，忽視了思想建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，導(dǎo)致了腐敗的盛行。因此，為了解決這些矛盾，協(xié)調(diào)積累的問(wèn)題，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整是必要的。二是2004年以來(lái)，以郎咸平為代表的學(xué)者對(duì)國(guó)企改革開(kāi)展了批評(píng)和質(zhì)疑，認(rèn)為國(guó)企改革造成了國(guó)有資產(chǎn)流失，他的觀點(diǎn)在社會(huì)上引起巨大反響，激起了對(duì)國(guó)企改革的大討論，為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，各地政府對(duì)國(guó)企改革的熱情逐步減弱。三是2003年國(guó)家國(guó)資委的組建，將國(guó)企改革轉(zhuǎn)向?yàn)閲?guó)企發(fā)展。國(guó)資委組建的初衷是基于政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的思路，是希望政府不再直接管?chē)?guó)有資產(chǎn)，不再直接管企業(yè)。是基于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，繼續(xù)調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)布局。可是，國(guó)資委把自己看成國(guó)有企業(yè)的總代表，把國(guó)有資產(chǎn)保值增值當(dāng)成自己的主要目標(biāo)或唯一目標(biāo)。只有國(guó)有企業(yè)的地盤(pán)越大、實(shí)力越強(qiáng)，國(guó)資委的地位才會(huì)越高。因此，國(guó)有資產(chǎn)的退出不再提倡，國(guó)企上市成為多元化的主要方式。四是國(guó)企改革原本就有解困的機(jī)會(huì)主義傾向，國(guó)企大面積虧損，成為政府的沉重負(fù)擔(dān)是改革的主要?jiǎng)右?。例?992年山東諸城的改革，當(dāng)時(shí)諸城市屬獨(dú)立核算企業(yè)有150家，103家虧損，企業(yè)負(fù)債率超過(guò)90%，虧損額達(dá)1.47億元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全市一年半的財(cái)政收入。武漢在2000-2005年間，共完成改制2065家，其資產(chǎn)負(fù)債率比諸城還高，達(dá)93.49%。正是在這樣的絕境下，才逼出了國(guó)企改革。從1990年代開(kāi)始，經(jīng)過(guò)10多年的產(chǎn)權(quán)改革，眾多的中小企業(yè)改了制，大中型企業(yè)實(shí)行了主輔剝離，包袱大都已卸掉。加之，我國(guó)經(jīng)濟(jì)周期從2003年以后逐步向好，國(guó)企開(kāi)始輕裝上陣，效益日顯，到了2007年各地已沒(méi)有了改革的緊迫感。五是受到全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。2007年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)周期的高峰值，接下來(lái)本應(yīng)開(kāi)始回調(diào)降溫，當(dāng)時(shí)政府已出臺(tái)了相關(guān)的調(diào)控政策，但是，這時(shí)卻遇上了2008年的世界金融危機(jī)，各國(guó)為了挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)，開(kāi)始實(shí)行部分銀行的國(guó)有化政策，國(guó)有化成為一時(shí)潮流，我國(guó)也隨風(fēng)轉(zhuǎn)向，從此國(guó)有企業(yè)一路凱歌，全線出擊，“國(guó)退”變?yōu)椤皣?guó)進(jìn)”。

從2002年到2007年，雖然我國(guó)提出了許多新的改革要求和舉措，但是并沒(méi)有大力推進(jìn)，主要靠原有的改革慣性力推動(dòng)著體制的變革，從2007年開(kāi)始改革逐步停滯甚至倒退。十八屆三中全會(huì)《決定》標(biāo)志著一個(gè)新的拐點(diǎn)，它通篇涂上了改革的濃墨重彩，公有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)企改革的觀點(diǎn)是其中的重要篇章。歸納起來(lái)有如下要點(diǎn)：

1.重新界定了公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和地位。《決定》指出“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！币郧暗挠^點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家的基礎(chǔ)是公有制。例如毛澤東同志在解釋過(guò)渡時(shí)期的總路線時(shí)說(shuō)：它的實(shí)質(zhì)“就是使生產(chǎn)資料的社會(huì)主義所有制成為我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的唯一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！雹葸@個(gè)觀點(diǎn)以后一直延續(xù)下來(lái)。1999年9月《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出“包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，是我國(guó)社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。同時(shí)認(rèn)為“搞好國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)”⑥。2009年習(xí)近平同志在大慶油田發(fā)現(xiàn)50周年慶祝大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要支柱，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)?！雹叨@次《決定》不僅把公有制經(jīng)濟(jì)而且把非公有制經(jīng)濟(jì)共同界定為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和我國(guó)的重要基礎(chǔ)，這是我黨對(duì)所有制認(rèn)識(shí)的又一次飛躍。

2.提出了基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式的概念。黨的十五大報(bào)告提出了我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度是“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的論斷，十六大、十七大在此基礎(chǔ)上提出了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，盡管對(duì)主輔的地位進(jìn)行了弱化，但沒(méi)有改變主輔的關(guān)系。事實(shí)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)主輔關(guān)系既不利于判斷和操作，更不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。十八大三中全會(huì)提出“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。這是對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度理論的重大發(fā)展，為我們堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度指明了方向。

3.提出了國(guó)有資產(chǎn)管理改革的思路。一是從管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向管資本為主，這是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大改革，是實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)的有效措施。二是根據(jù)國(guó)家需要，將更多的國(guó)有資本投向國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域和前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，為國(guó)有資本的功能、性質(zhì)定了位。三是劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金,提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，更多用于保障和改善民生?？傊?，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理淡化了保值增值的目標(biāo)，增強(qiáng)了國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.明確了國(guó)企改革的方向。一是提出了準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能的要求。過(guò)去我們的國(guó)企改革很少關(guān)注國(guó)企功能，不知道國(guó)企存在的意義和目的，這是改革常常出錯(cuò)的重要原因。界定國(guó)企的不同功能，就是要對(duì)不同的國(guó)企進(jìn)行準(zhǔn)確定位，分類(lèi)改革。二是繼續(xù)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，重點(diǎn)是提高企業(yè)效率，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。三是明確了對(duì)國(guó)有資本壟斷行業(yè)的改革。過(guò)去我們也提出過(guò)對(duì)壟斷行業(yè)的改革，但是沒(méi)有具體措施，這次《決定》指出：“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”。

5.進(jìn)一步加大了支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的力度。從十二大以來(lái)，我們的每一次黨的代表大會(huì)對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的支持都在不斷地加大，本次《決定》表現(xiàn)得更為明顯。一是提出了完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。盡管我國(guó)2007年的《物權(quán)法》已規(guī)定“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。但是在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中對(duì)私有經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的侵占卻時(shí)有發(fā)生，因此，《決定》強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善，再次宣布“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。二是提出了堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的原則，明確要求廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定。雖然在十年前的《決定》中就提出過(guò)清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策的要求，但實(shí)際效果較差，出現(xiàn)了“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的現(xiàn)象。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，這次提出要消除各種隱形壁壘，并制定讓非公企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。三是明確提出鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。關(guān)于混合經(jīng)濟(jì)也不是新概念，但過(guò)去往往強(qiáng)調(diào)的是由國(guó)有控股的混合經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。顯然，這一新的提法，對(duì)混合經(jīng)濟(jì)賦予了新的意義，給非公經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟了新的天地。

綜上所述，三中全會(huì)《決定》對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)地位的觀點(diǎn)充滿了創(chuàng)新和發(fā)展。是改革以來(lái)理論創(chuàng)新集大成者。筆者相信，久違的國(guó)企改革在《決定》的指引下，必將形成新一輪高潮。

二、新一輪國(guó)企改革的重點(diǎn)

國(guó)企改革涉及方方面面，其重點(diǎn)不僅是自身的改革，也與配套改革相關(guān)?；诖?，筆者認(rèn)為新一輪的國(guó)企改革主要應(yīng)從三個(gè)方面去把握。

從1978年以來(lái)，到現(xiàn)在為止，我國(guó)的國(guó)企改革歷史已達(dá)35年。如何判斷和總結(jié)這35年的改革呢？通常人們是通過(guò)劃分階段來(lái)界定。但這種界定五花八門(mén)，沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。原國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任、黨委書(shū)記李榮融認(rèn)為30年的國(guó)企改革可以劃分為三個(gè)階段，第一階段是擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)階段(1978-1993);第二階段是制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(1993-2002);第三階段是以國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展階段(2003-)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)周叔蓮將改革30年劃分為四個(gè)階段，第一階段是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)階段，時(shí)間從1978年至1984年；第二階段是實(shí)行兩權(quán)分離階段，時(shí)間是1985年至1992年；第三階段是建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，時(shí)間是1993年至2002年；第四階段也是改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制階段，即從2003年開(kāi)始的階段。

中央黨校謝魯江教授等認(rèn)為國(guó)企改革進(jìn)程分為三個(gè)階段，第一階段是1978年到1991年，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的改革，是調(diào)整政府與企業(yè)間責(zé)權(quán)利的關(guān)系的改革；第二階段是1992年到2002年，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的改革，目的是使國(guó)企由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體；第三階段是2003年到2008年，是國(guó)企進(jìn)入了在市場(chǎng)體制之下深化改革、完善制度的新階段。⑧

以上劃分雖然都可以自圓其說(shuō)，但筆者都不贊成。首先，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革的發(fā)展階段不可能一年一年的無(wú)縫對(duì)接，這不符合歷史事實(shí)。其次，有些階段的劃分很不嚴(yán)謹(jǐn)。如調(diào)整政府與企業(yè)關(guān)系的改革不是僅限于1978年到1991年，它貫穿于改革過(guò)程的始終，建立現(xiàn)代企業(yè)制度也不是1992年到2002年的階段性目標(biāo)，而是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。第三，對(duì)2003年至今的概括是最值得商榷的。國(guó)資委的成立對(duì)國(guó)有企業(yè)的出資人制度的建立和完善具有重要意義，對(duì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，規(guī)范國(guó)企改革和產(chǎn)權(quán)交易具有積極作用。從實(shí)際效果看，至少國(guó)家國(guó)資委成立的本身并不是國(guó)企改革，反而減緩了國(guó)企改革。

其實(shí)，國(guó)企改革不能用具體工作來(lái)劃分，而應(yīng)根據(jù)它的本質(zhì)特征和目標(biāo)方向來(lái)劃分。另外，改革不是一種直線運(yùn)動(dòng)，它有起有落，是一輪一輪向前推進(jìn)的。因此，筆者認(rèn)為迄今為止我國(guó)的國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)歷了兩輪大的改革。第一輪從1978年開(kāi)始到1989年，這一輪改革的特點(diǎn)是以效益為導(dǎo)向的改革。這期間，無(wú)論是放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)還是企業(yè)承包制等等，都是圍繞提高經(jīng)濟(jì)效益而展開(kāi)的。第二輪改革從1992年到2007年。這一輪改革的特點(diǎn)是以產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的改革。十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，十四屆三中全會(huì)又提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是國(guó)有企業(yè)改革的方向。此后十五大、十五屆四中全會(huì)、十六屆三中全會(huì)一步步對(duì)產(chǎn)權(quán)改革提出了新的要求，在這一輪改革中大部分國(guó)企實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化。

2014年是全面深化改革的元年，必將掀起新一輪國(guó)企改革。新一輪改革的特點(diǎn)是什么呢？筆者的觀點(diǎn)是：以國(guó)企功能為導(dǎo)向的改革。

《決定》第一次明確提出要“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”。這是一個(gè)非常重要的觀點(diǎn)，也是一個(gè)明確的要求。在過(guò)往的國(guó)企改革中，我們?cè)〉昧嗽S多成績(jī)，但也留下了一些教訓(xùn)。如何評(píng)價(jià)國(guó)企改革，往往是眾說(shuō)紛紜，因?yàn)槲覀兒鲆暳艘粋€(gè)問(wèn)題：國(guó)有企業(yè)的功能。即國(guó)企的任務(wù)是什么？過(guò)去我們把國(guó)有企業(yè)定性為社會(huì)主義的基礎(chǔ)，這是沒(méi)有道理的。因?yàn)橘Y本主義國(guó)家也都有國(guó)有企業(yè)，二戰(zhàn)時(shí)期的德國(guó)、意大利、日本都有比例很高的國(guó)有企業(yè)，但他們不是社會(huì)主義；蘇聯(lián)解體前，在工業(yè)中，國(guó)有企業(yè)的比例高達(dá)99%，在東歐，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比例也十分高，如保加利亞為99.9%，捷克斯洛伐克為99.4%，民主德國(guó)為96.5%，羅馬尼亞為95.8%，匈牙利為94.5%，如果，國(guó)企是社會(huì)主義基礎(chǔ)，這些國(guó)家的社會(huì)主義為什么會(huì)最先崩塌呢？如果國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義的基礎(chǔ)，那么，應(yīng)該先有基礎(chǔ)后有大廈，事實(shí)上，無(wú)論是我國(guó)還是前蘇聯(lián)在建立社會(huì)主義時(shí)，都是沒(méi)有國(guó)有企業(yè)的。

改革以來(lái)，我們又矯枉過(guò)正，將國(guó)有企業(yè)混同為一般企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。國(guó)家是為了追求利潤(rùn)的最大化而建國(guó)企嗎？我們知道民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)企，國(guó)家為什么還要投入巨資去辦國(guó)企呢？其實(shí)，國(guó)企的存在是因?yàn)檎枰鼘?duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行調(diào)控，它是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的工具。當(dāng)然，作為工具這是一個(gè)大的概念，不同的工具又有許多不同的作用，發(fā)揮著不同的功能，這就需要我們?nèi)ァ皽?zhǔn)確界定”，使我們的改革充分發(fā)揮國(guó)企功能的作用。

以功能為導(dǎo)向的改革，就是通過(guò)改革讓國(guó)有企業(yè)按照自身的功能干它該干的事，維護(hù)和推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。因此，筆者認(rèn)為新一輪國(guó)企改革的重點(diǎn)是推進(jìn)四大轉(zhuǎn)移。

1.推進(jìn)國(guó)有企業(yè)從一般領(lǐng)域向國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域轉(zhuǎn)移?！稕Q定》指出“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。其實(shí)，從十五屆四中全會(huì)開(kāi)始，中央就已明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的這些行業(yè)和領(lǐng)域。然而，由于有些行業(yè)投資回報(bào)率不高，至今沒(méi)有得到足夠的關(guān)注。過(guò)去的改革使國(guó)企過(guò)多地關(guān)注利潤(rùn)，過(guò)多地關(guān)注自身利益，往往自覺(jué)不自覺(jué)地與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)背道而馳，據(jù)張文魁先生研究，由于歷史原因，國(guó)企大量地分布在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)95個(gè)大類(lèi)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)涉及94個(gè)行業(yè)。其中，在396個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類(lèi)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)涉足380個(gè)行業(yè)，行業(yè)分布面達(dá)96%。如批發(fā)零售餐飲業(yè)，有2萬(wàn)多家國(guó)有企業(yè)，是國(guó)有企業(yè)分布的第二大領(lǐng)域。國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過(guò)寬，不僅擠占了非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變形而且使我們沒(méi)有力量將資源集中在應(yīng)該布局的地方，國(guó)有企業(yè)該進(jìn)的行業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有進(jìn)夠。因此，必須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)布局進(jìn)行調(diào)整，從服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，收縮戰(zhàn)線，使一部分有條件的國(guó)企向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。

當(dāng)然，中央提出國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)控制的行業(yè)，并不意味著是民企不能進(jìn)入的行業(yè)。除了極少數(shù)涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域可能需要國(guó)企獨(dú)占外，沒(méi)有理由排斥民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入任何領(lǐng)域、任何行業(yè)。所謂國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制，是指國(guó)有經(jīng)濟(jì)在某個(gè)行業(yè)占比要多一些，具有“支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)”作用，而不是壟斷、專屬、獨(dú)霸的含義。有些人常常用“經(jīng)濟(jì)安全”為由反對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，其實(shí)這是一個(gè)含糊不清的托詞。經(jīng)濟(jì)安全可以包羅很多內(nèi)容，如生產(chǎn)安全、食品安全、環(huán)境安全、就業(yè)安全、信息安全等等，這些安全與非公經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)相關(guān)嗎？國(guó)有企業(yè)就能保證這些安全嗎？回答是否定的。保證經(jīng)濟(jì)安全的途徑不是國(guó)有經(jīng)濟(jì)，是法規(guī)與制度，是國(guó)家政權(quán)。我國(guó)的石油、天然氣、煤炭大都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)安全原因而由國(guó)企掌控著，其實(shí)，真正的原因是有豐厚的利潤(rùn)。在上世紀(jì)90年代，煤炭曾是嚴(yán)重虧損的行業(yè)，那時(shí)我們沒(méi)有想到經(jīng)濟(jì)安全而動(dòng)員民企上陣。后來(lái)成為高利潤(rùn)行業(yè)，經(jīng)濟(jì)安全便提上了議事日程。我國(guó)的一切礦產(chǎn)資源都屬于國(guó)家，但是礦產(chǎn)資源的收益分配卻被國(guó)有企業(yè)所獨(dú)占私分，這是極其不合理的。資源能否得到有效的利用，國(guó)家自然資源的收益能否實(shí)現(xiàn)最大化，不應(yīng)該用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法管理，而應(yīng)該用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式通過(guò)競(jìng)標(biāo)或拍賣(mài)來(lái)選擇經(jīng)營(yíng)者。這是提高礦產(chǎn)資源效益的有效辦法。

筆者理解，中央提出國(guó)有資本要更多地投向的行業(yè)和領(lǐng)域，主要是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)義不容辭地向它轉(zhuǎn)移；同時(shí)，往往這些行業(yè)和領(lǐng)域的利潤(rùn)較少，或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的氣候還未完全形成，通過(guò)國(guó)企的帶頭，引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)也自愿進(jìn)入，有利于形成市場(chǎng)機(jī)制，有利于增強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略。

2.推進(jìn)國(guó)有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移?！稕Q定》要求“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)既是政府的職責(zé)所在，也是國(guó)企的職能所在。1978年以前，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，但國(guó)家不遺余力地提供了體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。如免費(fèi)教育、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房以及用計(jì)劃形式提供的低價(jià)的、滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枰臏?zhǔn)公共產(chǎn)品，至少在城市實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化。改革開(kāi)放以來(lái)，我們創(chuàng)造了35年的高速發(fā)展期。但是，由于我們只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又太多地注重了經(jīng)濟(jì)效益，以致將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以解決的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品交給了市場(chǎng)。1983年世界衛(wèi)生組織(WHO)將中國(guó)列為發(fā)展中國(guó)家全民免費(fèi)醫(yī)療的典范，全國(guó)96%的人不同程度享受到免費(fèi)醫(yī)療的保障?？墒堑?000年，在WHO對(duì)全世界191個(gè)國(guó)家和地區(qū)關(guān)于衛(wèi)生的公正性排名中，中國(guó)列為倒數(shù)第四!有資料顯示，2002年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)只覆蓋了9千多萬(wàn)人，超過(guò)88%的中國(guó)人，不在醫(yī)療保險(xiǎn)體制內(nèi)。到2010年，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用只占GDP的4.3%，而WHO的最低標(biāo)準(zhǔn)是5%，美國(guó)則達(dá)16.1%。⑨醫(yī)療的市場(chǎng)化使醫(yī)院的道德水準(zhǔn)直線下降。我國(guó)的免費(fèi)教育在改革中不斷變異，教育的全程免費(fèi)降為九年義務(wù)制教育，即使是義務(wù)教育，又通過(guò)擇校費(fèi)、補(bǔ)習(xí)費(fèi)、培優(yōu)費(fèi)、教輔資料費(fèi)等方式變成了高學(xué)費(fèi)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，教育產(chǎn)業(yè)化成為一股風(fēng)氣，以經(jīng)濟(jì)效益為取向的教育帶來(lái)了粗放發(fā)展、質(zhì)量低下、學(xué)術(shù)腐敗、科研垃圾以及文憑的買(mǎi)賣(mài)。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出到2000年年末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%，結(jié)果這個(gè)任務(wù)推遲了12年才達(dá)到，而聯(lián)合國(guó)建議教育投入的標(biāo)準(zhǔn)是6%。改革將產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化引入公共服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致供電、供水、供氣、通訊、交通、住房等公共產(chǎn)品的短缺和服務(wù)的質(zhì)次價(jià)高。顯然，這是與我們建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相吻合的。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制謀求共同富裕，為人民提供更多更好的公共服務(wù)。為此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)將更多的資本投向公共服務(wù)與公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這是國(guó)有企業(yè)的功能所在、性質(zhì)所在，是它在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中責(zé)無(wú)旁貸的使命。

3.推進(jìn)國(guó)有企業(yè)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！稕Q定》在強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本布局時(shí)要求“發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步”。高科技體現(xiàn)著國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是在知識(shí)爆炸的時(shí)代、科技迅猛發(fā)展的今天，自主創(chuàng)新能力比經(jīng)濟(jì)實(shí)力更具競(jìng)爭(zhēng)力。由于高新技術(shù)有較長(zhǎng)的培育期，短期難見(jiàn)成效；同時(shí)有較大的風(fēng)險(xiǎn)，需要較大的投入。一般企業(yè)往往對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)望而卻步。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)有企業(yè)更應(yīng)該圍繞國(guó)家戰(zhàn)略迎難而上，帶頭向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)企除了自身要向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，還應(yīng)把扶持和孵化民營(yíng)科技企業(yè)作為自身的任務(wù)之一。自主創(chuàng)新僅僅靠國(guó)企是不行的，還要引導(dǎo)和支持各類(lèi)所有制企業(yè)共同參與。高新科技產(chǎn)業(yè)的形成是從科研到產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程，這是一項(xiàng)極具風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，許多科研可能要經(jīng)歷無(wú)數(shù)次失敗，而我們的科研人員大多數(shù)沒(méi)有財(cái)力，也沒(méi)有能力將科研變成產(chǎn)業(yè)。從科研到產(chǎn)業(yè)之間有一個(gè)重要環(huán)節(jié)，叫風(fēng)險(xiǎn)投資，實(shí)現(xiàn)科研成果產(chǎn)業(yè)化的是風(fēng)險(xiǎn)投資公司。目前高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的最大問(wèn)題是沒(méi)有真正的風(fēng)險(xiǎn)投資公司。盡管我國(guó)名義上的風(fēng)險(xiǎn)投資公司也很多，如公募基金、私募基金、創(chuàng)業(yè)投資公司，還有一些甚至直接冠以風(fēng)險(xiǎn)投資公司的名號(hào)，但它們不是嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，它們很少關(guān)注科技創(chuàng)新企業(yè)的種子期、成長(zhǎng)期，主要的資金和精力都放在炒股、PE投資、IPO投資、并購(gòu)重組或高息資金拆借等方面。為什么中國(guó)的公司都不做風(fēng)險(xiǎn)投資呢？一是我國(guó)的金融政策受到嚴(yán)格的控制，基金的組建和資金的籌集十分困難，求大于供，流動(dòng)性差，沒(méi)有富余資金流向長(zhǎng)期投資項(xiàng)目；二是基金投資人和投資公司股東注重當(dāng)期回報(bào)，基金管理人和公司經(jīng)營(yíng)者的報(bào)酬也總是和當(dāng)年利潤(rùn)掛鉤，這種利益機(jī)制也引導(dǎo)資金注重短期利益回報(bào)；三是中國(guó)政策的幾年一變，甚至年年調(diào)整，一會(huì)兒支持，一會(huì)兒限制，一會(huì)兒多了，一會(huì)兒少了，政策的不穩(wěn)定性給風(fēng)險(xiǎn)投資帶來(lái)不確定預(yù)期；四是我國(guó)證券市場(chǎng)的不規(guī)范，使高科技企業(yè)的上市困難重重，風(fēng)險(xiǎn)投資資本沒(méi)有退出的有效渠道。因此，不論再成立多少投資公司和基金，它們也不會(huì)去做真正的風(fēng)險(xiǎn)投資。誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)環(huán)節(jié)中的這一缺失呢？筆者以為應(yīng)該讓有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)擔(dān)綱。讓一部分國(guó)企有計(jì)劃地進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。

當(dāng)然，彌補(bǔ)從科研到產(chǎn)業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)投資這塊短板，也不應(yīng)成為國(guó)企一家的事，相關(guān)部門(mén)須配套制定相應(yīng)政策：一是國(guó)資委必須改變對(duì)這類(lèi)企業(yè)的考核政策。(1)每年規(guī)定一定量的資金規(guī)模必須投入到中長(zhǎng)期類(lèi)的高新技術(shù)項(xiàng)目；(2)允許一定的風(fēng)險(xiǎn)，寬容投資的失敗；(3)嚴(yán)格程序，嚴(yán)格制度，嚴(yán)格考評(píng)。二是財(cái)政部門(mén)應(yīng)該就自主創(chuàng)新科目列入預(yù)算。每年安排一定的資金與風(fēng)險(xiǎn)投資配套，用于風(fēng)險(xiǎn)投資的貼息、補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)。三是稅收部門(mén)必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠的稅收政策。對(duì)中長(zhǎng)期投資給予一定的稅收優(yōu)惠，對(duì)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目可一并追溯計(jì)入成本，抵扣稅收。四是證券市場(chǎng)的支持。風(fēng)險(xiǎn)投資最后的退出通道很重要，退不出來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)就無(wú)資可投了，就會(huì)變性為長(zhǎng)期的股東。

4.推進(jìn)國(guó)有企業(yè)從控股向混合所有制轉(zhuǎn)移?！稕Q定》明確提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。這是國(guó)有企業(yè)徹底從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡中功能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是新一輪國(guó)企改革的重中之重。關(guān)于混合所有制概念，中央最早提出的時(shí)間大約是1997年，是十五大報(bào)告在全面認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)含義中提出的，但當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)混合所有制中的國(guó)有和集體成分也是公有制的一部分。1999年十五屆四中全會(huì)在談及“積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式”時(shí)，提到了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，但聯(lián)系十五大報(bào)告，其語(yǔ)境中的混合所有制也是指公有為主或控股的概念。2003年十六屆三中全會(huì)的決定提出“大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參加的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”。這里的混合是比較中性的，雖然把國(guó)有資本、集體資本放在前面，但沒(méi)有強(qiáng)調(diào)誰(shuí)為主。而十八屆三中全會(huì)決定更淡化了誰(shuí)為主的政治意味，并提出“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”。為了避免誤讀，決定還專門(mén)提出“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。由上可見(jiàn)，雖然十五大以來(lái)，中央一直在提倡發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但是，每次的表述都有變化，都在不斷發(fā)展，尤其這一次，不僅沒(méi)有強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本控股，還明確鼓勵(lì)非公有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。

1993年中央《決定》提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的任務(wù)。從此國(guó)有企業(yè)開(kāi)始了股份制的探索。股份制與混合所有制有什么異同呢？股份制是以股權(quán)為單位聯(lián)合組建的經(jīng)濟(jì)組織形式，它的特點(diǎn)是可以把分散的資本集中起來(lái)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，按股分紅，按股行權(quán)，按股承擔(dān)有限責(zé)任。股份制既可以在同一所有制內(nèi)部組建，也可以在不同所有制之間組建，它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是以股份為聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)組織形式；混合制可以是股份制也可以是有限責(zé)任制形式，但是，它強(qiáng)調(diào)的是不同所有制之間的聯(lián)合。以前我們主張國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是股份制，但操作的結(jié)果出現(xiàn)兩種情況：一是國(guó)企之間的參股，公司制只要求有兩個(gè)以上的股東，沒(méi)有要求所有制性質(zhì)的不同，于是，公司制改造的結(jié)果換湯不換藥還是純國(guó)有公司。二是雖然公司制度主要形式是有限的、多元的，但是我們往往傾向國(guó)有控股。因?yàn)槲覀冊(cè)谡紊蠌?qiáng)調(diào)得更多的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。如果國(guó)企通過(guò)控制小股東來(lái)控制企業(yè)，通過(guò)控制企業(yè)來(lái)控制行業(yè)，通過(guò)控制行業(yè)來(lái)控制市場(chǎng)。用這樣的方式來(lái)體現(xiàn)“控制力”。那么這樣的“控制力”就會(huì)使多元化徒有其表，名存實(shí)亡。因此，國(guó)企公司化改造需要繼續(xù)深入，降低國(guó)有股的比例，并實(shí)行混合所有制改革。

首先要加大國(guó)企壟斷行業(yè)混合所有制改造力度?！稕Q定》花了較大的篇幅對(duì)國(guó)企壟斷行業(yè)的改革提出了要求：其一，“實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管”的改革，讓自然壟斷行業(yè)的企業(yè)真正獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，按市場(chǎng)化的規(guī)則去運(yùn)作。例如各類(lèi)礦產(chǎn)企業(yè)，只能通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得礦產(chǎn)資源，但是，這類(lèi)的權(quán)利的取得不再是國(guó)有企業(yè)獨(dú)享的特權(quán)，民營(yíng)企業(yè)也可以申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)企不能利用公權(quán)力來(lái)競(jìng)爭(zhēng)特許權(quán)，國(guó)有企業(yè)獲得特許權(quán)后，政府不能隨意干涉企業(yè)的事務(wù)。其二，“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”，現(xiàn)在我們的許多行業(yè)都是網(wǎng)運(yùn)一體。如水、電、氣等部門(mén)。當(dāng)一家建立了管網(wǎng)，其他企業(yè)就很難進(jìn)來(lái)。因?yàn)椋匦落佋O(shè)管網(wǎng)，會(huì)增加許多不必要的成本。因此，很容易自然形成了行業(yè)的壟斷。打破這類(lèi)行業(yè)壟斷的最好辦法就是網(wǎng)運(yùn)分離。國(guó)有企業(yè)可以在網(wǎng)管的建設(shè)方面控股，而水、電、氣的供應(yīng)可以通過(guò)完全的市場(chǎng)化來(lái)解決，多家供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)既可以提高服務(wù)質(zhì)量，也可以降低成本。其三，“進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。對(duì)行政壟斷，中央沒(méi)有提出具體改革措施，哪些是行政壟斷的部門(mén)呢？筆者認(rèn)為依靠行政部門(mén)權(quán)力而壟斷某行業(yè)經(jīng)營(yíng)的部門(mén)，如規(guī)劃局下屬的規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)。過(guò)去許多行政部門(mén)都有一些特許的企業(yè)和從原有政府職能中剝離出來(lái)的部門(mén)，經(jīng)過(guò)多年的改革，大部分已經(jīng)脫離了母體，變成了真正的企業(yè)和中介組織，如當(dāng)年國(guó)資局下屬的評(píng)估公司、財(cái)政局下屬的會(huì)計(jì)事務(wù)所都已經(jīng)徹底獨(dú)立，但也有一些部門(mén)始終沒(méi)有改。

此外，《決定》對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制提出了明確要求，不僅允許非公有制企業(yè)以控股形式參與國(guó)有影視制作機(jī)構(gòu)、文藝院團(tuán)改制經(jīng)營(yíng)，而且要求“對(duì)按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國(guó)有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”。這是一項(xiàng)具有突破意義的政策。所謂特殊管理股是指具有特殊投票權(quán)的股票，通常股票的投票權(quán)遵循的是“一股一票”的原則，而特殊管理股則實(shí)行的是“一票制勝”制，這類(lèi)股被大家形象地稱為“金股”(Golden Share)或“金邊股”?！敖鸸伞痹跉W美國(guó)家較為盛行，主要是在國(guó)企改制中政府為了防止經(jīng)營(yíng)者損害公眾利益而采取的一項(xiàng)特殊管理措施。在私有化過(guò)程中，即使政府只有一票金股，但它仍然可以對(duì)企業(yè)損害國(guó)家利益和公眾利益的議案行使關(guān)鍵的一票。金股通常有三大特點(diǎn)：(1)一股獨(dú)大的表決權(quán)。企業(yè)私有化以后，凡涉及影響國(guó)家利益、公眾利益的重大議題，金股都有決定權(quán)和確認(rèn)權(quán)。如解聘工人、處置資產(chǎn)、壟斷經(jīng)營(yíng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、章程修改等方面，金股有否決權(quán)，同時(shí)，金股還有任命公司的董事和首席執(zhí)行官以及要求公司開(kāi)展的某些承擔(dān)社會(huì)責(zé)任工作等確認(rèn)權(quán)。(2)有名無(wú)實(shí)的分紅權(quán)。按股分紅這是股份公司的基本規(guī)則，但是，金股一般不具有參與利潤(rùn)分配的權(quán)利。這或許是權(quán)利的一種讓渡，以維持股東權(quán)力的相對(duì)平衡。(3)在不涉及國(guó)家利益和公眾利益時(shí)，金股只參與相關(guān)會(huì)議，但不享有表決權(quán)。即政府不干涉企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由此可見(jiàn)，金股制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府調(diào)控或監(jiān)護(hù)相結(jié)合的一種方式。探索特殊管理股，其實(shí)不僅僅可以在文化傳媒領(lǐng)域試行，在公用事業(yè)部門(mén)也可以試行。它既有利于推進(jìn)一些特殊行業(yè)的市場(chǎng)化，也有利于政府的調(diào)控。當(dāng)然，探索特殊管理股必須嚴(yán)格界定金股的責(zé)權(quán)利，界定太窄，不利于監(jiān)管，國(guó)家利益與公眾利益難以保障，界定太寬，政府權(quán)力太大，不利于企業(yè)的正常發(fā)展。同時(shí)金股不能由國(guó)有企業(yè)持有，變成國(guó)有企業(yè)的特權(quán)，而應(yīng)由政府直接持有，以維護(hù)社會(huì)的公正?？傊?，國(guó)企壟斷行業(yè)因通過(guò)業(yè)態(tài)分離和探索特殊管理股的方式實(shí)現(xiàn)混合所有制改造。

其次，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須從控股向參股、從大股向小股的轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)規(guī)則告訴我們，國(guó)企控股只能增強(qiáng)國(guó)企的控制力，而不能改變國(guó)企的屬性，因此，除極少數(shù)企業(yè)因國(guó)家戰(zhàn)略需要而控股外，一律應(yīng)以參股為主，這是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。不過(guò)，僅僅退出控股不能解決國(guó)有企業(yè)的所有問(wèn)題。在有些領(lǐng)域還要進(jìn)一步混合：從大股東向小股東的轉(zhuǎn)變。因?yàn)樯鲜泄就ǔ２恍枰毓?，由于股?quán)十分分散，公司的控制權(quán)一般掌握在第一大股東的手里。目前我國(guó)許多上市公司第一大股東都是國(guó)企。我國(guó)上市公司的一系列不規(guī)范行為，都是國(guó)企利用政府實(shí)現(xiàn)的。要改變這些現(xiàn)狀，最簡(jiǎn)單的方法是國(guó)有從第一大股東向中小股東的轉(zhuǎn)變。需要指出的是，推進(jìn)國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)移，不能簡(jiǎn)單地界定為“國(guó)退民進(jìn)”，它是從一個(gè)領(lǐng)域向另一個(gè)領(lǐng)域的推進(jìn)，從一個(gè)狀態(tài)向另一個(gè)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，一個(gè)價(jià)值形態(tài)向另一個(gè)價(jià)值形態(tài)的演化。這種轉(zhuǎn)移不僅不會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，往往還會(huì)增值。國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)了國(guó)企工具的特點(diǎn)，即整體服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

三、正確把握國(guó)有資產(chǎn)管理改革的新思路

國(guó)企改革涉及國(guó)有資產(chǎn)的管理改革。十八屆三中全會(huì)的決定專門(mén)講到了國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題。決定提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。從管資產(chǎn)到管資本這里面有什么區(qū)別呢？資本與資產(chǎn)是兩個(gè)相聯(lián)系但又完全不同的概念。資產(chǎn)是一個(gè)大概念，包括了公司所擁有的全部財(cái)產(chǎn)，即各類(lèi)有形資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)。最簡(jiǎn)單地概括：資產(chǎn)=權(quán)益+負(fù)債，所以資產(chǎn)是企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。資本是投資者對(duì)企業(yè)的投入，它也包括有形和無(wú)形兩個(gè)部分，形成股權(quán)。資本通常是所有者權(quán)益的概念。公式表示為：資本=資產(chǎn)-負(fù)債。資產(chǎn)包含了資本的內(nèi)容，資本是資產(chǎn)的一個(gè)組成部分。由此可見(jiàn)，資產(chǎn)管理是對(duì)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的管理，它可以深入到企業(yè)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷(xiāo)各個(gè)方面，顯然這種管理會(huì)造成政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的合一。另外，資產(chǎn)管理是對(duì)獨(dú)資公司的管理，因?yàn)橹挥型耆乃袡?quán)才有對(duì)資產(chǎn)的完全管理權(quán)，過(guò)去，由于國(guó)企沒(méi)有改制或絕大部分沒(méi)有多元化，所以才有國(guó)有資產(chǎn)管理的概念，后來(lái)，雖然國(guó)企改革的數(shù)量不斷擴(kuò)大，由于絕大部分是國(guó)有控股或持大股，加上輿論上強(qiáng)調(diào)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力導(dǎo)向，致使國(guó)有資產(chǎn)管理的概念沒(méi)有改變。顯然，如果沒(méi)有占有完全的股權(quán)，而強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理是不妥的，這是對(duì)其他股東的侵占。因此，新的決定明確提出了以管理資本為主的國(guó)資管理方式。其主要內(nèi)容有兩項(xiàng)：

第一，發(fā)展混合所有制企業(yè)。目前從中央到地方的國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)都是授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資公司，將這些公司的大部分改變?yōu)榛旌纤兄破髽I(yè)是從管理資產(chǎn)到管理資本的前提條件。尤其是地方政府的國(guó)有企業(yè)多不承擔(dān)國(guó)家使命，不是必須要求國(guó)有獨(dú)資。從地方招商引資的角度看，對(duì)這些大型國(guó)有獨(dú)資公司改制成混合所有制公司，可以招更大的商，引更多的資。

以管資本為主，國(guó)資委就要轉(zhuǎn)換角色，從老板轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|。老板管人管事管資產(chǎn)管收益，可以過(guò)問(wèn)企業(yè)的所有情況，并進(jìn)行審批。作為股東，只能查閱財(cái)務(wù)報(bào)表，參加董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，對(duì)重大投資、業(yè)態(tài)調(diào)整、股權(quán)變更提出質(zhì)詢、發(fā)表意見(jiàn)，但不能干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，國(guó)資委可以推薦，其他股東也可以推薦，原則上由市場(chǎng)選擇職業(yè)經(jīng)理人。筆者認(rèn)為在國(guó)有企業(yè)中建立職業(yè)經(jīng)理人制度是不現(xiàn)實(shí)的，改革35年來(lái)，國(guó)有企業(yè)在許多方面實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人始終是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原則由組織部配置的?，F(xiàn)在國(guó)有大型企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的身份認(rèn)同是很模糊的，他們有明確的行政級(jí)別，他們的思維和做派更像官員。國(guó)有企業(yè)只有變成混合所有制企業(yè)，才可能在市場(chǎng)上去選擇職業(yè)經(jīng)理人。關(guān)于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革，曾經(jīng)在十五屆四中全會(huì)以后有很大的改善，尤其是地方國(guó)有企業(yè)有較大變化，但是在2007年以后的國(guó)進(jìn)民退中，體制又有回歸。這類(lèi)制度的最終改革需從混合所有制中突破。

國(guó)資委不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)，也不搞各類(lèi)審批，主要精力干什么呢？關(guān)注國(guó)有股權(quán)的損益，維護(hù)國(guó)有股權(quán)的保值增值。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，我是不贊成將保值增值列為首要目標(biāo)的。也反對(duì)國(guó)資委過(guò)分強(qiáng)調(diào)保值增值的做法。首先，如果國(guó)有企業(yè)也像一般企業(yè)把利潤(rùn)的最大化作為自身的目標(biāo)，它們就可能利用公權(quán)力與一般企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。其次，保值增值的目標(biāo)可能會(huì)排斥和影響社會(huì)公共目標(biāo)，造成經(jīng)濟(jì)效益沖擊社會(huì)效益的現(xiàn)象。其三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史表明，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比國(guó)有經(jīng)濟(jì)更具活力，如果國(guó)有企業(yè)的主要目標(biāo)是保值增值，是經(jīng)濟(jì)效益，我們?yōu)槭裁床蛔屆駹I(yíng)企業(yè)去做呢？民營(yíng)企業(yè)可以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，而且不需政府花錢(qián)，不需政府操心。國(guó)企的本質(zhì)是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的工具。它的目標(biāo)第一是社會(huì)效益，第二才是經(jīng)濟(jì)效益。所以，國(guó)資委用利潤(rùn)作為考核國(guó)有公司的主要指標(biāo)是不對(duì)的。

但是，當(dāng)國(guó)有企業(yè)變性為真正的混合所有制企業(yè)時(shí)，它已不再是國(guó)有企業(yè)，也不再具備政府工具的職能，國(guó)有股在混合所有制企業(yè)中的價(jià)值增值便理所當(dāng)然地成為國(guó)資委關(guān)注的中心。對(duì)混合所有制企業(yè)，國(guó)資委的職能主要是三項(xiàng)，一是國(guó)有股權(quán)的管理。履行股東的職責(zé)，維護(hù)國(guó)有權(quán)益。二是開(kāi)展資本營(yíng)運(yùn)，發(fā)揮國(guó)有資本的最大效益。三是保護(hù)市場(chǎng)的公正，維護(hù)公眾利益。

第二，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。武漢市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)成立于1994年，當(dāng)年底成立的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司就是這個(gè)性質(zhì)的公司。這個(gè)公司最初的職能就是管理全市24家股份制企業(yè)的國(guó)家股(國(guó)有股)，當(dāng)時(shí)這24家企業(yè)分別隸屬10家政府部門(mén)管理，國(guó)資公司沒(méi)有行政級(jí)別，也沒(méi)有成立管理企業(yè)的黨組織，24家企業(yè)都不把它們放在眼里。武漢醫(yī)藥公司年終分紅，董事會(huì)決定，自然股、企業(yè)股分紅，國(guó)家股不分紅。給不給國(guó)有股分紅企業(yè)經(jīng)營(yíng)者說(shuō)了算，打工的經(jīng)營(yíng)者變成了真老板，授權(quán)代表國(guó)家的老板變成了真仆人。國(guó)資公司完全行使不了所有者的權(quán)力，無(wú)奈之下選擇了股權(quán)轉(zhuǎn)讓的辦法，結(jié)果歪打正著，盤(pán)活了資產(chǎn)，拓荒出一條資本營(yíng)運(yùn)的路子?？墒呛髞?lái)，國(guó)資公司被市委組織部收編為正局級(jí)的機(jī)構(gòu)，并逐步向?qū)嶓w公司發(fā)展，從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司。

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和企業(yè)集團(tuán)公司是兩類(lèi)性質(zhì)不同的公司。在設(shè)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理框架時(shí)，最初目標(biāo)是政資分離、政企分開(kāi)。設(shè)立國(guó)資委是為了將政府管理國(guó)有資產(chǎn)的職能分出來(lái)，讓國(guó)資委專司國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)。為了避免國(guó)資委直接管理國(guó)有企業(yè)，又設(shè)立了一個(gè)中間層次或中介，這就是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，然后再由它來(lái)控股國(guó)有企業(yè)或集團(tuán)。因此，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和企業(yè)集團(tuán)公司在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系中是兩個(gè)不同的層次。從業(yè)態(tài)劃分看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是管理國(guó)有股權(quán)、運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本的公司，類(lèi)似投資公司的職能；企業(yè)集團(tuán)是以實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，有鮮明的產(chǎn)業(yè)特征。此外，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司一般資本規(guī)模很大，并且是由政府或國(guó)資委授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資公司。而企業(yè)集團(tuán)規(guī)模相對(duì)要小一點(diǎn)，所有制形態(tài)可以是獨(dú)資，也可以是混合所有制，在今后的發(fā)展中，混合所有是方向。

然而，在實(shí)際運(yùn)作中，我們偏離了初衷的設(shè)計(jì)，將中介層次的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司變成以產(chǎn)業(yè)為主體的企業(yè)集團(tuán)。然后企業(yè)集團(tuán)又以控股形式組建子公司、孫公司，層層控股以實(shí)現(xiàn)控制力的最大化。結(jié)果，國(guó)資委成了國(guó)有企業(yè)最大的控股總公司，政企非但沒(méi)有分開(kāi)，反而愈來(lái)愈緊密。因此，中央決定提出改革現(xiàn)有的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，就是要重構(gòu)三個(gè)層次的國(guó)有資本管理體系。第一層級(jí)是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。其主要職責(zé)是管理大型混合所有制企業(yè)的國(guó)家股和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有獨(dú)資公司，是特殊企業(yè)法人，也是政府調(diào)控社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的工具，承擔(dān)著追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重任務(wù)。通過(guò)國(guó)資委授權(quán)，代行管理國(guó)有資本權(quán)益和國(guó)有資本投資。國(guó)資委以出資人的身份對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行管理：一是對(duì)董事會(huì)人員的任免，再由董事會(huì)任免經(jīng)理人員;二是決定公司的利潤(rùn)分配和董事會(huì)的薪酬;三是公司重大投資戰(zhàn)略的審定;四是公司財(cái)務(wù)報(bào)表的審核;五是對(duì)公司業(yè)務(wù)范圍的界定。總之，國(guó)資委對(duì)資本公司的監(jiān)督管理主要是方向性管理，宏觀管理。

第二層級(jí)是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其職責(zé)是根據(jù)政府的要求開(kāi)展資本投資和管理。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司原則上不再設(shè)立獨(dú)資子公司，能不占大股的一律不占大股，以引導(dǎo)民營(yíng)投資為己任，以資本營(yíng)運(yùn)為主業(yè)。對(duì)少數(shù)控股企業(yè)公司以管大事為主。如經(jīng)理人員的推薦，企業(yè)發(fā)展方針與目標(biāo)審定，企業(yè)財(cái)務(wù)的審計(jì)，金融風(fēng)險(xiǎn)的管理，收購(gòu)與合并、股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化、企業(yè)投資程序的審查以及對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的薪酬分配與獎(jiǎng)懲的建議等等。對(duì)參股的混合所有制企業(yè)，則履行好股東的職責(zé)。

第三層級(jí)是以混合所有制為主的國(guó)有參控股公司。它們是完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則開(kāi)展運(yùn)營(yíng)與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)。三層治理的框架使政府與企業(yè)的關(guān)系逐級(jí)遞減，最終達(dá)到分離。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)由政府直接授權(quán)，由政府直接管理。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為該公司應(yīng)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，歸各級(jí)人大管理。筆者認(rèn)為由政府授權(quán)管理有悖于政資分離的原則，同時(shí)可能形成國(guó)有資本多頭管理的問(wèn)題，歸人大管理更沒(méi)有道理，人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)是以監(jiān)督、立法為本的，不應(yīng)直接管理一個(gè)部門(mén)。但國(guó)資委管理國(guó)有資本的狀況應(yīng)向人大報(bào)告。原則上國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)按三個(gè)層次構(gòu)建，當(dāng)然，國(guó)有資本規(guī)模不大的行政區(qū)域，不必疊床架屋，可以根據(jù)實(shí)際情況按兩個(gè)層次構(gòu)建。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根本區(qū)別是由誰(shuí)來(lái)決定資源配置，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)決定資源配置，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是政府決定資源配置。《決定》認(rèn)為：“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題?！闭f(shuō)到底，全面深化改革的關(guān)鍵是政府的自身改革。目前的主要問(wèn)題是資源不在市場(chǎng)上，而是在政府手里。例如，房地產(chǎn)是一個(gè)市場(chǎng)化程度很高的行業(yè)，但是土地在政府手里，規(guī)劃在政府手里，還有房地產(chǎn)的調(diào)控政策也在政府手里，市場(chǎng)能夠決定的東西很少。許多工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度也很高，但是它們的上游如原油、天然氣、煤炭、電力都由政府控制著，市場(chǎng)幾乎沒(méi)有調(diào)節(jié)的空間，遑論市場(chǎng)決定資源配置？金融市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最重要的市場(chǎng)，也是我國(guó)市場(chǎng)化程度最低的市場(chǎng)，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)控制著金融市場(chǎng)的方方面面，資金不能按照市場(chǎng)的需求、市場(chǎng)的機(jī)制流動(dòng)，如果你不經(jīng)批準(zhǔn)，想用市場(chǎng)的辦法融資，你就可能會(huì)以“非法集資”的罪名被起訴，直至判處死刑。在要素市場(chǎng)中，最松動(dòng)的是勞動(dòng)力市場(chǎng)，但是，這個(gè)市場(chǎng)也是不穩(wěn)定、不規(guī)范的，因?yàn)槿藛T的流動(dòng)受到了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域體制的限制。戶籍制遏制了人員擇業(yè)的自由，遏制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮?？傊?，在政府控制著資源的情況下，讓市場(chǎng)決定配置是一件極其艱難的事情。為了營(yíng)造市場(chǎng)氛圍，改造市場(chǎng)格局，中央在2005年和2010年分別為非公經(jīng)濟(jì)頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》兩個(gè)“36條”，幾乎放開(kāi)了所有的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但是，非公經(jīng)濟(jì)還是進(jìn)不來(lái)。為什么呢？因?yàn)樗婕罢块T(mén)自身的權(quán)力與利益?！稕Q定》指出“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是改革政府，嚴(yán)格、清晰地界定政府職能，實(shí)行權(quán)力清單制度，政府只能在清單范圍內(nèi)行使權(quán)力。筆者認(rèn)為，政府的職責(zé)主要應(yīng)在三個(gè)方面：一是維護(hù)公共秩序，保障社會(huì)安全與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；二是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈;三是保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事，都要交給市場(chǎng)做。這是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則。

政府職能的改革是國(guó)企深化改革的前提。既然，國(guó)企是政府調(diào)控社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的工具，政府不轉(zhuǎn)變職能，國(guó)企的職能就不可能發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。我們經(jīng)常抱怨國(guó)有企業(yè)攪亂了市場(chǎng)秩序，抱怨國(guó)企行為不規(guī)范，其實(shí)，它的背后另有其人，這就是政府。

中國(guó)的政府是最有錢(qián)的政府，陳志武先生在2008年算了一筆賬，認(rèn)為中國(guó)的資產(chǎn)性財(cái)富共約115.6萬(wàn)億，其中國(guó)家擁有約76%，而民間才占24%，這還不包括財(cái)政收入，如2010年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)8萬(wàn)億，還有外匯儲(chǔ)備達(dá)2.4萬(wàn)億美元。有錢(qián)就能有效地調(diào)控地方，強(qiáng)化中央集權(quán)的力量；有錢(qián)就可以不受制約地?cái)U(kuò)編和亂花錢(qián)，有錢(qián)就可以隨心所欲地上項(xiàng)目，有錢(qián)就固化了利益主體，就不愿意與人分享，就不愿意改革。

中國(guó)的政府也是最有權(quán)力的政府。政府控制著各類(lèi)生產(chǎn)要素，控制著價(jià)格，控制著市場(chǎng)，控制著經(jīng)濟(jì)的漲與落。政府的宏觀調(diào)控?zé)o處不在，無(wú)時(shí)不在。經(jīng)濟(jì)向好時(shí)，宏觀調(diào)控防過(guò)熱，經(jīng)濟(jì)疲軟時(shí)，宏觀調(diào)控防緊縮，即使經(jīng)濟(jì)十分平穩(wěn)，政府也從不閑著，今天要防止某某產(chǎn)能過(guò)剩，明天要發(fā)展某某產(chǎn)業(yè)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期的一個(gè)明顯特征，就是由政府主導(dǎo)的，它突破了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常軌跡，它可以在全球金融危機(jī)中仍然保持高速的發(fā)展。政府像上帝一樣主宰著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很難讓市場(chǎng)配置資源。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)體制改革的對(duì)象原本就是政府，是政府決定了經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成，最初的國(guó)企改革其實(shí)是政府放權(quán)的改革，國(guó)企改革不斷深化的過(guò)程是政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程。但是每一級(jí)政府都是一個(gè)利益主體，只要環(huán)境有所改變，它們都會(huì)反彈，都會(huì)為自己爭(zhēng)取更大的利益。今天，政府職能的愈來(lái)愈強(qiáng)大，幾乎是與經(jīng)濟(jì)環(huán)境愈來(lái)愈寬松成正比的。但是，舊的發(fā)展模式已經(jīng)不能再持續(xù)，新的危機(jī)已經(jīng)來(lái)臨，政府職能不能不改革了。

改革政府職能，首先要改革政府成為利益主體的體制。政府原本是各個(gè)利益主體之公器，沒(méi)有自己的利益。但是我們?cè)谕七M(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府卻率先“市場(chǎng)化”了。一是法律部門(mén)化，部門(mén)利益化。各個(gè)部門(mén)通過(guò)制定法律來(lái)強(qiáng)化部門(mén)利益，通過(guò)設(shè)置門(mén)檻，通過(guò)發(fā)證，通過(guò)驗(yàn)收，收取費(fèi)用，分成得利。二是通過(guò)特別許可，將政府的相關(guān)特權(quán)授予自己的附屬單位，用以巧取豪奪。三是將政府控制的資源全力向國(guó)有企業(yè)傾斜，因?yàn)?，?guó)企做大做強(qiáng)即是政府做大做強(qiáng)。因此，政府作為公器，保護(hù)社會(huì)的公平，堅(jiān)持社會(huì)的正義，必須放棄自身的利益。只有這樣政府才能秉公執(zhí)法，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公開(kāi)、公平、公正。

其次，改變政府的工作重點(diǎn)，促進(jìn)政府從經(jīng)濟(jì)工作向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不是要政府親自上陣搞建設(shè)，而是要提供和創(chuàng)造好的環(huán)境，調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府的工作重心應(yīng)向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)變，這是現(xiàn)代政府的本分。35年經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，擠占了社會(huì)公共事業(yè)，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不僅數(shù)量少，而且質(zhì)次價(jià)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了民眾的需求，已經(jīng)到了需要補(bǔ)課還債的時(shí)候。政府現(xiàn)在并不缺錢(qián)，完全有能力“補(bǔ)課”。政府的工作重心向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移，有利于縮小貧富差距，有利于提高民眾的幸福指數(shù)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于政府職能的根本改變。

其三，改革政府的調(diào)控方式，促進(jìn)政府從微觀調(diào)控向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)移。政府陷于經(jīng)濟(jì)事務(wù)，日理萬(wàn)機(jī)的主要原因是忙于微觀調(diào)控。從某個(gè)產(chǎn)品的價(jià)格，到某個(gè)產(chǎn)品的產(chǎn)能，從某個(gè)企業(yè)的貸款，到某塊地皮的拍賣(mài)，某項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的交易，某個(gè)項(xiàng)目的許可等等。由于政府過(guò)度地關(guān)注了微觀經(jīng)濟(jì)的細(xì)節(jié)，而很難有精力去研究宏觀走勢(shì)，提出科學(xué)的應(yīng)對(duì)方案，以保證總體國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。將調(diào)控的重點(diǎn)從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，有利于政府從具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中擺脫出來(lái)，避免了對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；有利于政府掙脫各類(lèi)羈絆，心無(wú)旁騖地、公正無(wú)私地研究宏觀經(jīng)濟(jì)；有利于政府按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)現(xiàn)職能的徹底轉(zhuǎn)換。

以功能為導(dǎo)向的國(guó)企改革能否成功，關(guān)鍵取決于政府職能的轉(zhuǎn)變。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，其本質(zhì)是要革政府的命。不改革政府作為利益主體的體制，不促進(jìn)政府工作重心從經(jīng)濟(jì)工作向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移，不改革政府從微觀調(diào)控向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)移，國(guó)企的一切改革都是花拳繡腿，都是辭藻游戲。從這個(gè)意義講，新一輪國(guó)企改革首先是政府的改革，只有政府職能改革的聯(lián)動(dòng)，才能改變我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)展模式，才能為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)，才能取得最后的勝利。

注釋

①汪濤:《瑞銀解讀三中全會(huì)公報(bào)：國(guó)企改革并非重點(diǎn)》，《財(cái)經(jīng)綜合報(bào)道》2013年11月13日。

②《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》(上冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第735頁(yè)。

③周立群、謝思全：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革30年：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)卷(1978—2008)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2008年。

④胡錦濤:《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，2007年10月。

⑤《毛澤東著作選讀》(下冊(cè)),北京：人民出版社，1993年，第705頁(yè)。

⑥《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》(下冊(cè))，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第1036頁(yè)。

⑦《在大慶油田發(fā)現(xiàn)50周年慶祝大會(huì)上的講話》，《中國(guó)石油報(bào)》2009年9月23日。

⑧楊衛(wèi)東：《國(guó)企工具論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年，第165-169頁(yè)。

⑨《醫(yī)患大戰(zhàn)之一——中國(guó)人為什么看不起病》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e8d37001014ks1.html，2012年4月14日。

責(zé)任編輯 張靜

The Reviews of a New Round of Reform of State-owned Enterprise

YANG Weidong

(Manufacturing Industry Development Research Center on Wuhan City Circle, Jianghan University， Wuhan 430010)

From the theory carding of state-owned enterprise(SOE) reform course， this paper argues that the bulletin of the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee is a theory innovation master of SOE reform， is a programmatic document of a new round of reform of SOE. Differenced from previous benefit orientation and property orientation reform mode，a new round of reform of SOE is a reform that should really realize SOE themselves functions；the basic thought of the reform is that State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) should achieve its own role transformation through from asset management to capital management，building a professional manager system，establishing the state-owned capital operating company， etc. And the keys of success of SOE reform lie in such linkage reforms of the government functions as reform of the system in which government are the main body of benefit，the government focus transferring to the social public utilities， and the change of government regulation mode．

theory of public ownership； reform of state-owned enterprise； state-owned assets management;government functions

2014-02-08