傅才武

（武漢大學(xué) 國(guó)家文化創(chuàng)新研究中心，湖北 武漢 430072）

在我國(guó)文化領(lǐng)域，從1978年啟動(dòng)的國(guó)家文化體制改革進(jìn)程，業(yè)已從文化事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)到了文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從微觀管理制度層面推進(jìn)到宏觀管理制度層面。2011年后，中國(guó)宏觀文化管理體制改革進(jìn)程已進(jìn)入到“行業(yè)主管主辦制度”與“出資人制度”并行的轉(zhuǎn)型過(guò)渡階段，形成了市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)宏觀文化管理體制改革的“倒逼機(jī)制”。截至2012年年底，全國(guó)國(guó)有文化企業(yè)共計(jì)10852戶，從業(yè)人員113.8萬(wàn)人，資產(chǎn)總額18210.3億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入9022.2億元，利潤(rùn)總額877.9億元，凈利潤(rùn)773.8億元①，形成了巨大的規(guī)模效應(yīng)，也使得文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)于文化管理體制的依賴程度日益加深，政府管理文化產(chǎn)業(yè)的難度日益加大。文化體制改革在文化市場(chǎng)和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域逐步進(jìn)入產(chǎn)權(quán)制度改革的“深水區(qū)”，與國(guó)家宏觀制度架構(gòu)相聯(lián)系的文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理制度問(wèn)題日益凸現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“完善文化管理體制”，“推動(dòng)黨政部門與其所屬的文化企事業(yè)單位進(jìn)一步理順關(guān)系。建立黨委和政府監(jiān)管國(guó)有文化資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一?！崩眄橖h政部門與其所屬文化企事業(yè)單位關(guān)系的關(guān)鍵，在于加快推進(jìn)文化企業(yè)管理體制由主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡，建立以文化產(chǎn)權(quán)制度為核心的新型文化企業(yè)管理體系。

一、主管主辦制度與出資人制度是兩種性質(zhì)不同的管理制度體系

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，任何制度的產(chǎn)生和演進(jìn)都與特定的社會(huì)環(huán)境相關(guān)，我國(guó)文化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度的出現(xiàn)及其變遷也正是源于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的整體變遷。主管主辦制度根植于建國(guó)初確立的文化事業(yè)體系。出資人制度的出現(xiàn)則源于我國(guó)文化市場(chǎng)體系的發(fā)展對(duì)于宏觀管理體制改革的要求。兩種制度體系存在于不同的社會(huì)環(huán)境，表現(xiàn)出不同的特征。

（一）主管主辦制度系由建國(guó)初確立的文化事業(yè)體制派生而來(lái)

主管主辦制度是指從中央到地方各級(jí)政府按文化類型設(shè)置部、廳、局等行政系統(tǒng)并配備資源分配渠道，對(duì)國(guó)有文化企事業(yè)單位直接行使管理權(quán)的一種行政管理體系。這一制度根植于建國(guó)初期確立的國(guó)家計(jì)劃體制，具有“計(jì)劃調(diào)控、管辦一體、行業(yè)循環(huán)”的基本特征，總體上依賴于計(jì)劃體制所提供的制度合法性和資源行政調(diào)配方式，具有前蘇聯(lián)文化體制模式色彩、計(jì)劃體制的初始屬性和科層制行政管理架構(gòu)等三大基本特點(diǎn)。

1949年10月，政務(wù)院決定成立政務(wù)院文化教育委員會(huì)，省、市同時(shí)設(shè)立文教廳（局），建立了行政組織系統(tǒng)，直接管理和指揮全國(guó)的文化藝術(shù)團(tuán)體、新華通訊社、中央廣播事業(yè)局、國(guó)際新聞局、新聞攝影局等文化類機(jī)構(gòu)。此后，文化行政機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，至20世紀(jì)50年代中期形成了公有制一統(tǒng)天下的文化行業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和“行業(yè)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、黨政兼管”的文化管理體制。當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)者通過(guò)“黨政兼管、干部任命、單位直屬、管辦一體和條塊交叉”的制度安排，形成了行業(yè)主管主辦制度的基本內(nèi)容，并成為從建國(guó)初期到21世紀(jì)初期持續(xù)60年維持我國(guó)文化行業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的基本管理框架。20世紀(jì)80年代以前文化企業(yè)包含于文化事業(yè)之內(nèi)，文化主管部門既主管同時(shí)又主辦文化企業(yè)；20世紀(jì)90年代中期以后，盡管文化企業(yè)逐步從文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來(lái)，但仍然只是作為與文化事業(yè)單位相區(qū)別的一種文化單位，文化行業(yè)主管部門同時(shí)直接對(duì)文化企業(yè)行使主管主辦權(quán)，這種情形一直持續(xù)到21世紀(jì)初期。

（二）出資人制度源于日益成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求

20世紀(jì)80年代后期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制外民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)，逐步在文化事業(yè)領(lǐng)域之外形成了文化市場(chǎng)。隨著文化市場(chǎng)的發(fā)展壯大，催生全國(guó)性文化產(chǎn)業(yè)熱潮，一大批具有經(jīng)營(yíng)性資源的文化單位在國(guó)家政策的支持下逐步拓展經(jīng)營(yíng)性功能，開(kāi)始由“事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)包干”的公共事業(yè)體制向“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”的產(chǎn)業(yè)性體制轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，廣播電視電影、新聞出版、報(bào)刊雜志等經(jīng)營(yíng)性文化單位逐步從國(guó)家文化事業(yè)體系中獨(dú)立出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，組建文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，成為在行業(yè)部門和黨委宣傳部門管轄下具有相對(duì)獨(dú)立性的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。2005年以后，國(guó)家推進(jìn)文化體制改革試點(diǎn)，廣播電視、新聞出版、演藝、報(bào)刊發(fā)行企業(yè)轉(zhuǎn)企改制的步伐明顯加快，產(chǎn)生了改革和創(chuàng)新文化企業(yè)管理方式的要求，不斷膨脹的文化市場(chǎng)要求按照契約原則重新確立政府部門與企業(yè)之間的關(guān)系，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理文化企業(yè)，呼喚現(xiàn)代企業(yè)制度和出資人制度的改進(jìn)與完善。

國(guó)有資產(chǎn)出資人制度則導(dǎo)源于現(xiàn)代企業(yè)制度，是現(xiàn)代企業(yè)制度向政府管理領(lǐng)域的延伸。這種管理體制以企業(yè)法人制度為基礎(chǔ)，以有限責(zé)任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，是一種基于“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度之上的政府宏觀管理架構(gòu)。其制度內(nèi)容主要包括：關(guān)于資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)責(zé)任、財(cái)務(wù)與績(jī)效考核、外部財(cái)務(wù)監(jiān)督管理、企業(yè)籌資和投資行為及方式、企業(yè)成本費(fèi)用控制、企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、企業(yè)利潤(rùn)分配行為、企業(yè)內(nèi)部約束與激勵(lì)機(jī)制等方面。

我國(guó)學(xué)界經(jīng)過(guò)20多年國(guó)企改革的探索和總結(jié)，在國(guó)企改革領(lǐng)域基本達(dá)成改革性“制度共識(shí)”，此即是國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。出資人制度是現(xiàn)階段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展進(jìn)程相一致的規(guī)范資產(chǎn)權(quán)益代表、經(jīng)營(yíng)管理流程、收益分享方式等關(guān)鍵問(wèn)題的制度安排，在一定程度上是應(yīng)對(duì)“國(guó)企病”的有效策略，是針對(duì)我國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度缺陷的一種制度設(shè)計(jì)，這在一定程度上也代表了文化企業(yè)管理體制改革的基本方向。

（三）主管主辦制度與出資人制度存在性質(zhì)上的差異

從性質(zhì)上區(qū)分，主管主辦制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于政府與國(guó)有企業(yè)“父子關(guān)系”的制度安排，出資人制度則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下基于政府與企業(yè)“法人關(guān)系”的制度設(shè)計(jì)，具有本質(zhì)上的差異（見(jiàn)表1）。

表1 主管主辦制度與出資人制度的區(qū)別

從總體上看，主管主辦制度脫胎于傳統(tǒng)的文化事業(yè)體系，是文化行業(yè)制度在政企關(guān)系和政事關(guān)系上的外在表征，“黨政不分、管辦不分、事企不分”是其主要特點(diǎn)。出資人制度則根植于現(xiàn)代企業(yè)制度，是政府與企業(yè)之間法人關(guān)系模式的結(jié)構(gòu)化表達(dá)，“黨政分工，管辦分離，事企分開(kāi)”和“法人關(guān)系化”是其主要特征，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)文化企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和政府管理職能設(shè)置的基本要求。

二、由主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡體現(xiàn)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略性窗口期的基本要求

（一）從主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡體現(xiàn)了我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制全面轉(zhuǎn)軌的客觀要求

文化企業(yè)的管理架構(gòu)為什么要從主管主辦制度過(guò)渡到出資人制度？無(wú)論是20年來(lái)我國(guó)國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)還是2003年以來(lái)國(guó)有文化企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，都給予了比較明確的答案。但是，相比于國(guó)企改革的進(jìn)程，我國(guó)文化企業(yè)管理模式的改革轉(zhuǎn)型更具有其特殊性要求，顯得更為緊迫。

首先，主管主辦制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下存在功能性缺陷，而出資人制度是一種針對(duì)這種缺陷的制度安排。與國(guó)企改革一樣，文化企業(yè)主管主辦制度同樣體現(xiàn)著政府與國(guó)有企業(yè)的委托—代理關(guān)系，且具有特殊性。由于文化企業(yè)被賦予意識(shí)形態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能的雙重目標(biāo)，其考評(píng)指標(biāo)具有不確定性，難以度量或者存在技術(shù)上的困難，使委托人（政府）的道德風(fēng)險(xiǎn)廣泛地存在。即使代理人（企業(yè)）做出了很大的業(yè)績(jī)，委托人可以輕易否決或作出較低評(píng)價(jià)而逃避履約責(zé)任，從而破壞委托代理關(guān)系中固有的權(quán)利與義務(wù)均衡原則，在產(chǎn)權(quán)所有者虛位的特殊環(huán)境下，可能使委托代理關(guān)系蛻變?yōu)閭€(gè)人利益關(guān)系。同時(shí)，大量的事例證明，無(wú)論是在西方還是在中國(guó)的國(guó)有企業(yè)中，企業(yè)利潤(rùn)一般都要納入國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)或者由企業(yè)留為發(fā)展基金，具體行使委托人職能的行業(yè)部門并非剩余索取權(quán)的真正擁有者，除了存在道德（榮譽(yù)）激勵(lì)機(jī)制外，大多缺乏監(jiān)督代理人的內(nèi)在激勵(lì)（利益）力量，因而在理論上，既不能排除委托人（職能部門）監(jiān)督過(guò)程中的“偷懶”現(xiàn)象，也不能排除“創(chuàng)租”、“尋租”和“抽租”等機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。

出資人制度的設(shè)計(jì)，旨在通過(guò)解決委托代理鏈條中所有者虛位問(wèn)題，建立健全基于產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制。作為產(chǎn)權(quán)所有者的政府通過(guò)指定產(chǎn)權(quán)代理人，通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的方式，劃分產(chǎn)權(quán)所有者與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)責(zé)界限。將產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利局限于“資產(chǎn)收益、投資預(yù)算、資產(chǎn)處分和薪酬分配”等四個(gè)方面，將經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)完整地授予經(jīng)營(yíng)層。出資人制度能夠滿足劃分政府—企業(yè)、決策層—經(jīng)營(yíng)層之間的權(quán)責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求，因此，是一種針對(duì)文化企業(yè)權(quán)責(zé)不分、激勵(lì)機(jī)制缺乏等問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)策略。

其次，文化企業(yè)主管主辦制度的“兩層架構(gòu)”不利于文化市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，出資人制度有利于促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的交易、滿足混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。文化企業(yè)主管主辦制度是一種“兩層架構(gòu)”，即文化管理部門作為國(guó)家代表直接行使國(guó)有文化企業(yè)的管理權(quán)，兩者之間不存在中間層。由于上級(jí)主管部門具有公法人特征，即使是多元化的股份結(jié)構(gòu)，其他股東很難與帶有“公法人”色彩的主管部門討價(jià)還價(jià)，上級(jí)主管部門對(duì)文化企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位使其他戰(zhàn)略合作者望而卻步，不利于文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展。

出資人制度能夠從體制和機(jī)制上割斷主管部門對(duì)文化企業(yè)的直接行政干預(yù)，將雙方的關(guān)系契約化、法定化和透明化。由于出資人制度產(chǎn)生的這種“機(jī)制隔離”恰能滿足我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域遏制行政過(guò)度干預(yù)、培育市場(chǎng)主體的現(xiàn)實(shí)需求，因此，能夠?qū)ΜF(xiàn)代文化市場(chǎng)的形成產(chǎn)生正向的激勵(lì)效應(yīng)。

（二）我國(guó)文化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)升級(jí)的現(xiàn)實(shí)壓力要求深化文化企業(yè)管理體制改革

首先，經(jīng)過(guò)20多年的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從需求驅(qū)動(dòng)階段進(jìn)入到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，要求建立以出資人制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代文化市場(chǎng)管理體系。實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)文化產(chǎn)品生產(chǎn)已基本結(jié)束整體性短缺狀態(tài)，在部分領(lǐng)域出現(xiàn)過(guò)剩，如圖書(shū)出版、主題公園、影視基地、動(dòng)漫園區(qū)、網(wǎng)絡(luò)游戲、電影和電視劇生產(chǎn)等。統(tǒng)計(jì)顯示，2010年中國(guó)已經(jīng)超過(guò)日本成為世界第一動(dòng)漫生產(chǎn)大國(guó)（主要指時(shí)長(zhǎng)），但產(chǎn)值僅有780.8億元人民幣（日本為2000億美元）②。造成這種產(chǎn)量過(guò)剩、效益不高的深層次原因，是政府與市場(chǎng)的邊界不清，政府深度介入市場(chǎng)使市場(chǎng)配置資源的功能弱化，為大量低端重復(fù)性生產(chǎn)留下了制度縫隙。如全國(guó)有2000余個(gè)各種文化產(chǎn)業(yè)園，一些園區(qū)對(duì)于入園企業(yè)給予3年財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠，導(dǎo)致一些動(dòng)漫企業(yè)在不同園區(qū)之間進(jìn)行“候鳥(niǎo)式遷徙”。我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的變化，形成對(duì)建立現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系的倒逼機(jī)制，要求調(diào)整以生產(chǎn)管理為基礎(chǔ)、以行業(yè)管理為中心的傳統(tǒng)科層型管理模式，建立以市場(chǎng)化資源配置為基礎(chǔ)、以產(chǎn)權(quán)管理為中心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)型管理模式。

其次，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從單一業(yè)態(tài)向復(fù)合業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型，且已超越文化行業(yè)部門管理的職能范圍，成為一種高度市場(chǎng)化和社會(huì)化的事務(wù)，需要建立以市場(chǎng)為主體的資源配置機(jī)制。21世紀(jì)以前，文化產(chǎn)業(yè)的基本業(yè)態(tài)大都是單一業(yè)態(tài)，如圖書(shū)報(bào)刊出版發(fā)行、影視拍攝制作、舞臺(tái)藝術(shù)演出等，這種單一產(chǎn)業(yè)鏈隨著當(dāng)前文化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型日益遭遇到發(fā)展通道的“瓶頸”。由新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所釋放的結(jié)構(gòu)生產(chǎn)力，由文化體制改革所釋放的制度生產(chǎn)力以及由文化與科技融合所釋放的要素生產(chǎn)力，極大地拓展了文化市場(chǎng)的總體容量，為文化產(chǎn)業(yè)提供了廣闊的發(fā)展空間，并推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)發(fā)展，形成文化產(chǎn)業(yè)的新型復(fù)合業(yè)態(tài)。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大潮中，凡不能實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型并緊跟發(fā)展趨勢(shì)的文化企業(yè)，將難逃邊緣化并被淘汰出局的命運(yùn)。因此，文化行業(yè)須牢牢把握這一歷史性機(jī)遇，完善以出資人制度為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)管理體制。

第三，正是由于主管主辦制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下功能性缺陷的存在，在出資人制度尚未建立的過(guò)渡期，導(dǎo)致了我國(guó)國(guó)有文化企業(yè)發(fā)展“拐點(diǎn)”的提前到來(lái)，形成對(duì)宏觀管理體制改革的“倒逼機(jī)制”。2012年，全國(guó)國(guó)有文化企業(yè)虧損面為36.2%，比上年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。在地方文化企業(yè)中，文化信息傳輸服務(wù)、文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)、新聞出版發(fā)行服務(wù)、廣播電視電影服務(wù)、工藝美術(shù)品的生產(chǎn)5個(gè)大類的虧損面相對(duì)2011年繼續(xù)上升，分別上升了8.8、1.6、1.4、1.3、0.1個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表2）。③

表2 2011－2012年各大類地方國(guó)有文化企業(yè)虧損情況

（三）由主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡符合當(dāng)前深化文化管理體制改革的方向

我國(guó)當(dāng)前文化體制作為“文化戰(zhàn)線”在建國(guó)后的延伸，萌發(fā)于戰(zhàn)爭(zhēng)年代。這種建立于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的文化管理體制具有高度統(tǒng)一的社會(huì)動(dòng)員型體制特征，它能夠快速動(dòng)員各種資源、激發(fā)全體社會(huì)成員的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化建設(shè)目標(biāo)。但是，高度統(tǒng)一的文化體制體現(xiàn)為一種半封閉行業(yè)制度，存在制度僵化等問(wèn)題。出資人制度的確立，能夠解決行業(yè)制度的封閉性問(wèn)題，借助于市場(chǎng)配置資源的決定性作用，促進(jìn)文化管理體系的相對(duì)開(kāi)放，從而達(dá)到優(yōu)化我國(guó)文化行業(yè)管理制度的改革目標(biāo)。

三、在認(rèn)識(shí)和尊重文化企業(yè)特殊性的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型

（一）認(rèn)識(shí)國(guó)有文化企業(yè)管理從主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡的特殊性

相比于一般生產(chǎn)性國(guó)有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的轉(zhuǎn)型過(guò)程，國(guó)有文化企業(yè)管理體制的改革轉(zhuǎn)型更具特殊性和復(fù)雜性。主要體現(xiàn)在：

1.文化企業(yè)與一般生產(chǎn)性企業(yè)不同，意識(shí)形態(tài)安全功能是委托—代理鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)④

目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和文化學(xué)界的一個(gè)重要觀點(diǎn)認(rèn)為，重要國(guó)有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)具有國(guó)家文化組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家意識(shí)形態(tài)管理架構(gòu)中的工具性價(jià)值。國(guó)有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)承載了意識(shí)形態(tài)安全功能。在實(shí)際管理與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，我國(guó)政府對(duì)一般生產(chǎn)性企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的管理僅限定“管資產(chǎn)”的保值增值，由此引申出對(duì)相關(guān)管理人員、資產(chǎn)事務(wù)的管理。而國(guó)家對(duì)國(guó)有文化企業(yè)的管理權(quán)明確規(guī)定為“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”，其中，“管導(dǎo)向”集中體現(xiàn)了國(guó)家“意識(shí)形態(tài)安全”的內(nèi)在要求。國(guó)有文化企業(yè)和文化企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)被納入到國(guó)家政治結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)的管理體系中。

重要國(guó)有文化企業(yè)和國(guó)有文化資產(chǎn)是國(guó)家直接參與掌控和引導(dǎo)社會(huì)意識(shí)形態(tài)的重要渠道。在未來(lái)20－30年內(nèi)，意識(shí)形態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家文化軟實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)仍然是我國(guó)文化建設(shè)和政治文明建設(shè)的主線。重要國(guó)有文化企業(yè)和文化資產(chǎn)是國(guó)家在文化軟實(shí)力與意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮作用的力量聚合點(diǎn)。

2.文化企業(yè)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境不同于一般生產(chǎn)性企業(yè)，必須面臨多部門共同監(jiān)管的環(huán)境

隨著1990年代國(guó)家經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)性行業(yè)部門改革的完成，一般國(guó)有生產(chǎn)性企業(yè)與政府之間建立起新型的政企關(guān)系，國(guó)有企業(yè)的出資人代表——“國(guó)資委”是生產(chǎn)性國(guó)有企業(yè)的“全權(quán)出資人代表”，具有“人格化”和“法人化”特點(diǎn)。但文化企業(yè)的出資人代表事實(shí)上分散在文化、廣電出版、財(cái)政等部門，不同管理事務(wù)對(duì)應(yīng)不同的政府部門，本質(zhì)上是一個(gè)政府“集合體”，不管是2010年文化企業(yè)管理制度改革之前還是改革之后，任何一個(gè)政府部門都難以作為文化企業(yè)的“全權(quán)出資人”代表，難以形成“人格化”的特點(diǎn)。

因此，相比于一般生產(chǎn)性國(guó)有企業(yè)從主管主辦制度向出資人制度的過(guò)渡，國(guó)有文化企業(yè)的改革更具復(fù)雜性。一般生產(chǎn)性國(guó)有企業(yè)的管理體制改革是在撤銷了其上級(jí)行政主管部門的環(huán)境下實(shí)施的過(guò)渡轉(zhuǎn)型，國(guó)有企業(yè)管理體制的改革與政府管理機(jī)構(gòu)的改革相配套。但國(guó)有文化企業(yè)的改革窘境是“下動(dòng)上不動(dòng)”，即在維持現(xiàn)有主管部門格局不變的情況下，又增設(shè)“文資辦”作為文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表，這必然涉及“文資辦”與其他文化主管部門及國(guó)資委之間的關(guān)系，使當(dāng)前我國(guó)文化企業(yè)主管主辦制度向出資人制度轉(zhuǎn)型過(guò)渡面臨更為復(fù)雜的環(huán)境。改革者必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)將出資人的管理職能嵌入現(xiàn)有管理體制之中，這就要求深入研究和準(zhǔn)確把握過(guò)渡的策略與路徑。

筆者通過(guò)對(duì)湖北省直屬文化企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文化企業(yè)大多是20世紀(jì)80年代由文化行政機(jī)構(gòu)或文化行業(yè)創(chuàng)辦，與文化行業(yè)部門存在著天然的歷史與利益聯(lián)系（見(jiàn)表3）。

表3 湖北省直屬文化企業(yè)出資人及行業(yè)主管部門的關(guān)系

主管主辦制度不適應(yīng)經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)的管理框架的內(nèi)在邏輯是：事業(yè)性行政管理系統(tǒng)與經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不配套。例如，在行業(yè)主管主辦環(huán)境下，國(guó)有文化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人主要由行業(yè)部門商組織人事部門考察任命，副職由主管部門提名，并報(bào)組織人事部門任命。主要負(fù)責(zé)人對(duì)主管部門和組織部門負(fù)責(zé)，若干名副職也向委派他們的主管部門和組織部門負(fù)責(zé)，正職難以管理副職。企業(yè)內(nèi)部政令不一、摩擦系數(shù)增大。企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)由多個(gè)部門考核，標(biāo)準(zhǔn)不一、認(rèn)定困難，產(chǎn)權(quán)所有人缺位，缺乏必要的激勵(lì)約束機(jī)制，誰(shuí)都負(fù)責(zé)實(shí)際上誰(shuí)都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象不同程度地存在。

3.文化企業(yè)管理與一般生產(chǎn)性企業(yè)管理不同，其績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系更復(fù)雜且具有較大的彈性

無(wú)論是物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域還是文化生產(chǎn)領(lǐng)域，委托代理關(guān)系得以建立，都要基于所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)考核。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是衡量經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)貢獻(xiàn)的尺子，也是建立委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)有文化企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的“內(nèi)部人控制”、激勵(lì)不足、效率低下和國(guó)有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象的深層次原因，是長(zhǎng)期未能建立相應(yīng)可量化的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制不健全。20多年來(lái)，伴隨著我國(guó)文化體制改革進(jìn)程，國(guó)家開(kāi)始重新建構(gòu)委托人與代理人之間的關(guān)系，盡管國(guó)家作為所有者不斷向經(jīng)營(yíng)層讓渡管理與經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓渡的權(quán)利越來(lái)越多，但是也沒(méi)有因此而明顯提升文化企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，相反由國(guó)家向文化企業(yè)讓渡的權(quán)利越來(lái)越成為“廉價(jià)投票權(quán)”。個(gè)中原因，是因?yàn)榇蠖嗾芾聿块T和文化企業(yè)都沒(méi)有能夠建立起科學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，不能形成評(píng)估、考核的管理基礎(chǔ)，因而也難以建立起監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。

相比于物質(zhì)生產(chǎn)部門，文化生產(chǎn)部門確實(shí)存在評(píng)價(jià)激勵(lì)的技術(shù)性困難。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)對(duì)于文化生產(chǎn)部門一直奉行文化傳承工具、意識(shí)形態(tài)載體和經(jīng)濟(jì)載體三重目標(biāo)的定位，造成了文化部門管理結(jié)構(gòu)中的功能性沖突，如文化生產(chǎn)部門作為經(jīng)濟(jì)載體具有營(yíng)利性目標(biāo)，這一目標(biāo)要求確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；作為文化傳承與意識(shí)形態(tài)工具具有公益性目標(biāo)，這一目標(biāo)要求確保國(guó)有資產(chǎn)的使用要符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。營(yíng)利性目標(biāo)要求利潤(rùn)最大化，社會(huì)性和公益性目標(biāo)要求社會(huì)效益最大化，在資源定量的前提下往往存在內(nèi)在的張力與沖突。從全國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，目前仍然沒(méi)有探索出一套各方都認(rèn)同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此也就難以形成比較科學(xué)的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。基于這一現(xiàn)實(shí)，文化生產(chǎn)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，宜采用出資人與文化管理部門的分權(quán)設(shè)計(jì)，即，“文資辦”作為出資人代表考核其營(yíng)利性目標(biāo)，確保國(guó)有文化資產(chǎn)保值增值；文化管理部門以社會(huì)公共利益為基準(zhǔn)考核其公共性目標(biāo)，并享有監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)。

4.與一般物質(zhì)生產(chǎn)部門不同，行業(yè)體制導(dǎo)致了文化企業(yè)的行政性壟斷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下確立的文化、廣電、出版、報(bào)刊、電影等行業(yè)都有政府主管部門，按“條塊”進(jìn)行管理。這些行業(yè)大都不同于物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的自然壟斷行業(yè)或者資源壟斷行業(yè)，而是行政性壟斷行業(yè)。在這些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，其上游和主要環(huán)節(jié)被法律法規(guī)嚴(yán)格控制進(jìn)入。這種狀況使文化企業(yè)具有復(fù)雜的“樹(shù)狀產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”。我國(guó)學(xué)界將文化行業(yè)的資產(chǎn)管理模式歸納為：⑤

（1）委托人與代理人關(guān)系的惟一不可替代性。每一個(gè)層級(jí)的委托人與代理人不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇，而是被行政隸屬關(guān)系強(qiáng)行鎖定；（2）激勵(lì)約束機(jī)制行政化。由于政府是委托代理主體，重視對(duì)政治和社會(huì)等因素的考量，這就導(dǎo)致委托人對(duì)代理人的激勵(lì)約束機(jī)制凸現(xiàn)行政化色彩；（3）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)盈利的關(guān)注度較低。作為委托代理關(guān)系人的是各級(jí)政府，對(duì)政府的考核目標(biāo)不僅包括經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，同時(shí)包含了社會(huì)公共性目標(biāo)，在一定程度上，政府對(duì)社會(huì)目標(biāo)的關(guān)注可能更高，而對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的關(guān)注程度遠(yuǎn)不如一般股東。

5.與一般物質(zhì)生產(chǎn)企業(yè)相比，文化企業(yè)大多為人力密集型企業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

我國(guó)文化企業(yè)成本高、效率低、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，在全球文化企業(yè)排序中，中國(guó)的文化企業(yè)幾乎進(jìn)不了世界50強(qiáng)，這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)大國(guó)的地位極不相符。造成這種現(xiàn)象主要源于以下三個(gè)原因。一是文化企業(yè)的技術(shù)邊緣化劣勢(shì)，大多數(shù)文化企業(yè)為人力密集型企業(yè)，難以跟上技術(shù)創(chuàng)新的步伐，也自然難以享受由技術(shù)創(chuàng)新所帶來(lái)的生產(chǎn)效率大幅提升的機(jī)會(huì)。二是由于行業(yè)體制的慣性和計(jì)劃體制管理模式，“單位辦社會(huì)”，文化單位（企業(yè)）內(nèi)化了許多外部性社會(huì)成本。三是文化企業(yè)改革的步伐滯后，文化企業(yè)內(nèi)部機(jī)制和外部體制并沒(méi)有緊隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，體制變遷滯后于資源配置方式的變遷，管理結(jié)構(gòu)未按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求進(jìn)行調(diào)整。國(guó)有文化企業(yè)的高成本和低效率，必然帶來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的缺乏。

（二）國(guó)有文化企業(yè)管理由主管主辦制度向出資人制度過(guò)渡的方向與路徑

首先，國(guó)有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的“實(shí)體化、法人化和人格化”代表了文化企業(yè)管理制度創(chuàng)新的方向。要實(shí)現(xiàn)由十七屆六中全會(huì)確立、十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確的“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”相結(jié)合的國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制，必須進(jìn)一步理順政府和文化企業(yè)的關(guān)系，核心是要從計(jì)劃體制下的“父子關(guān)系”演進(jìn)為市場(chǎng)體制基礎(chǔ)上的“法人關(guān)系”。政府與企業(yè)之間的“法人關(guān)系”必須基于以下三個(gè)前提：國(guó)有文化企業(yè)建立法人治理結(jié)構(gòu)，成為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體；國(guó)有文化資產(chǎn)所有者及其代理人是人格化法人主體，具有處置資產(chǎn)收益或承擔(dān)資產(chǎn)虧損的能力；具有明確界定所有者及其代理人與文化企業(yè)之間權(quán)力與義務(wù)的制度體系與管理流程。

基于這種思路，“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”相結(jié)合的管理體制對(duì)應(yīng)的是“國(guó)有資產(chǎn)出資人”或“國(guó)有資產(chǎn)所有者”的法人化主體。作為這種法人化主體的所有者或者出資人對(duì)于文化企業(yè)的權(quán)力，是建立在資產(chǎn)所有權(quán)之上的股東權(quán)及其由股東權(quán)派生而來(lái)的人事聘任權(quán)、重大事項(xiàng)處置權(quán)和戰(zhàn)略方向決策權(quán)。

第二，科學(xué)界定“文資辦”與其他文化主管部門的關(guān)系及權(quán)責(zé)界限，完善“文資辦”作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的模式。2009年10月，國(guó)務(wù)院同意由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)。2010年7月，中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)成立中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，掛靠財(cái)政部（簡(jiǎn)稱“中央文資辦”），具體履行中央文化企業(yè)的出資人職責(zé)。這就對(duì)于“文資辦”的機(jī)構(gòu)職能提出了“獨(dú)立化和法人化”的要求?！蔼?dú)立化”的法律內(nèi)涵是，如果“文資辦”作為企業(yè)的“股東”是“運(yùn)動(dòng)員”角色，則不應(yīng)同時(shí)兼有政府部門的公共管理職能，不再是行使國(guó)家公共權(quán)力的“裁判員”，從而使所有者即“股東”實(shí)現(xiàn)獨(dú)立化。“法人化”的法律內(nèi)涵是，“文資辦”須具有獨(dú)立的法人主體身份，有能力獨(dú)立承擔(dān)法律義務(wù)、法律責(zé)任，同時(shí)享有法定權(quán)力，有能力運(yùn)用市場(chǎng)化的機(jī)制與手段行使國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的職責(zé)，這就要求國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)要區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)，作為相對(duì)獨(dú)立的政府“特設(shè)”機(jī)構(gòu)而存在。

但必須指出的是，“中央文資辦”的設(shè)立，并不是某個(gè)行業(yè)部門改組或者合并而成，而是在眾多主管部門之外增設(shè)了一個(gè)專門的國(guó)有文化資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這使“文資辦”與其他行業(yè)主管部門之間形成了新的職能交叉，因此，必須明確界定“文資辦”與其他行業(yè)主管部門之間的關(guān)系及權(quán)責(zé)界限?！拔馁Y辦”如果在作為企業(yè)“股東”的同時(shí)又兼具國(guó)家管理部門的職能，則易出現(xiàn)國(guó)家公共權(quán)力與股東權(quán)利相混淆的現(xiàn)象，從而使“國(guó)有資產(chǎn)出資人”或“國(guó)有資產(chǎn)所有者”最終無(wú)法獨(dú)立化和法人化。這就要求國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)無(wú)論從組織建設(shè)還是工作機(jī)制上，都必須使“文資辦”和其他文化管理部門的社會(huì)公共管理職能相區(qū)分，由此建立“文資辦”的管理邊界?？蓪⑿袠I(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)效益評(píng)價(jià)和發(fā)展規(guī)劃等社會(huì)公共管理職能歸于其他文化管理部門；將國(guó)有文化企業(yè)預(yù)決算管理職能歸于財(cái)政部門，由此建立以“文資辦”為基礎(chǔ)和核心的分工協(xié)作體制。

第三，設(shè)定“文資辦”與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)界限，保證文化企業(yè)相對(duì)獨(dú)立和完整的經(jīng)營(yíng)權(quán)?？煽紤]借鑒《公司法》關(guān)于企業(yè)股東的相關(guān)規(guī)定，明確并堅(jiān)持“文資辦”的股東角色定位，堅(jiān)持資產(chǎn)管理理念，明確將“文資辦”的股東權(quán)歸納為“資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者”三項(xiàng)基本權(quán)利。在這一前提下，設(shè)定“文資辦”的工作規(guī)則、組織架構(gòu)、流程管理、行為方式和權(quán)責(zé)界限。在制度設(shè)計(jì)上，要從法規(guī)和政策層面明確將監(jiān)管對(duì)象界定為文化企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，區(qū)分監(jiān)管對(duì)象“國(guó)有資產(chǎn)”與承載資產(chǎn)的主體——文化企業(yè)；區(qū)分出資人（股東）與管理者（經(jīng)理層）的權(quán)力范圍，從制度上明確規(guī)定出資人對(duì)所有權(quán)的控制主要體現(xiàn)為對(duì)資產(chǎn)處置權(quán)、收益權(quán)的宏觀調(diào)控以及對(duì)企業(yè)管理者的選擇，企業(yè)經(jīng)理層具有相對(duì)獨(dú)立和完整的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；區(qū)分資產(chǎn)管理中的“重要事項(xiàng)”與“重大事項(xiàng)”，將涉及企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的事項(xiàng)歸入“重要事項(xiàng)”范圍，對(duì)應(yīng)政府管理職能設(shè)置中的“備案管理”；將涉及資產(chǎn)所有權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)的事項(xiàng)歸入“重大事項(xiàng)”，對(duì)應(yīng)政府管理職能設(shè)置中的“審批管理”，通過(guò)建立“管理邊界”從制度上保障政企分開(kāi)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。

特別值得注意的是，管理實(shí)踐中需要進(jìn)一步從理論上區(qū)分“文資辦”的直接責(zé)任和間接責(zé)任，要區(qū)分國(guó)家出資企業(yè)與國(guó)家出資企業(yè)再投資企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)的不同性質(zhì)，并區(qū)分其不同的管理要求。國(guó)家出資企業(yè)的出資人是作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)代表的“文資辦”，國(guó)家出資企業(yè)再投資企業(yè)的出資人卻是國(guó)家出資企業(yè)。⑥法律關(guān)系上“文資辦”不是直接出資人（股東），不能直接行使出資人權(quán)利，只能以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)施間接管理。

注釋

①③中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《國(guó)有文化企業(yè)發(fā)展報(bào)告2013》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第11頁(yè)，第107頁(yè)。

②盧斌、鄭玉明、牛興偵主編：《中國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2012）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第5－6頁(yè)。

④政府“委托—代理鏈條”是“委托—代理理論”（Principal－agent Theory）在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的實(shí)際操作體現(xiàn)。20世紀(jì)30年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼經(jīng)營(yíng)者的慣常做法存在著極大的弊端，于是提出“委托—代理理論”，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡?！拔小砝碚摗爆F(xiàn)已成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)。

⑤參見(jiàn)郭曉芳：《淺議國(guó)有出資人的權(quán)利及應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)經(jīng)界》2011年第18期。

⑥石春然：《關(guān)于混合所有制下產(chǎn)權(quán)界定工作的探討》，《國(guó)有資產(chǎn)管理》2011年第4期。