梁細(xì)弟，許 婷

(浙江省社會(huì)主義學(xué)院，浙江杭州311121)

民主黨派作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要主體和主要參與者。進(jìn)一步加強(qiáng)參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化水平和機(jī)制建設(shè)，是健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的必然要求和重要內(nèi)容。

一、參政黨在社會(huì)主義協(xié)商民主中的重要主體地位

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是社會(huì)主義協(xié)商民主最主要的制度載體。作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，民主黨派在社會(huì)主義協(xié)商民主的重要主體地位正是由中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度決定的。參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主必須以接受中共的領(lǐng)導(dǎo)為前提，但同時(shí)，參政黨作為體制內(nèi)的政黨，具備作為協(xié)商民主重要主體的政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)。一是政治優(yōu)勢(shì)。參政黨以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，既有保證憲法的實(shí)施與尊嚴(yán)的義務(wù)，也享有在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律平等的地位，這種平等的地位有助于參政黨理性自由地表達(dá)意見(jiàn)，平等地與中共進(jìn)行協(xié)商。二是制度優(yōu)勢(shì)。1993年全國(guó)人大八屆一次會(huì)議將多黨合作和政治協(xié)商制度寫(xiě)入國(guó)家憲法，1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱1989年《意見(jiàn)》、2005年《意見(jiàn)》、2006年《意見(jiàn)》)等重要中共黨內(nèi)文件對(duì)參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主具體的運(yùn)行機(jī)制與程序進(jìn)行了規(guī)范安排，為參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主提供了堅(jiān)實(shí)的制度保證。三是組織優(yōu)勢(shì)。各民主黨派都有各自的綱領(lǐng)和章程、健全的組織體系和較為完善的運(yùn)行機(jī)制，擁有一定學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)的成員隊(duì)伍，有各自特色的聯(lián)系群體，并經(jīng)過(guò)幾十年的協(xié)商實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和技巧，協(xié)商可謂民主黨派的看家本領(lǐng)。

參政黨不同于一般意義上的社會(huì)團(tuán)體組織，它圍繞國(guó)家政權(quán)展開(kāi)活動(dòng)，它的政黨性質(zhì)決定了它主要通過(guò)發(fā)揮政黨功能，在政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督和合作共事之中實(shí)現(xiàn)和發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主。因而參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主的主要場(chǎng)域?yàn)閲?guó)家政治場(chǎng)域，其重要主體地位主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。在政黨層面，參政黨參加中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政治協(xié)商，是黨際協(xié)商的直接主體。中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、無(wú)黨派人士的直接協(xié)商，這在當(dāng)代中國(guó)的協(xié)商民主體系中，是最重要的形式[1]，具體形式有民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、小范圍談心會(huì)、書(shū)面建議等。在人民政協(xié)層面，參政黨與中共、各族各界各團(tuán)體代表人士間的政治協(xié)商，是人民政協(xié)的政治協(xié)商的重要主體。依托人民政協(xié)這一重要渠道，參政黨既開(kāi)展與中共的政黨協(xié)商，也同各族各界各團(tuán)體代表人士進(jìn)行協(xié)商，但執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系及其活動(dòng)則是政協(xié)活動(dòng)的核心內(nèi)容[2]。參政黨以黨派為單位開(kāi)展政協(xié)活動(dòng)，主要通過(guò)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能和開(kāi)展提案、調(diào)研等各種經(jīng)常性工作來(lái)實(shí)現(xiàn)與中共的政治協(xié)商。在國(guó)家政權(quán)層面，參政黨成員通過(guò)政治安排、實(shí)職安排，通過(guò)“一個(gè)參加、三個(gè)參與”的形式實(shí)現(xiàn)與中共的合作共事，參與到公共決策的協(xié)商中來(lái)，或以特約人員身份、對(duì)口聯(lián)系單位的方式對(duì)政府的公共決策實(shí)施監(jiān)督。

二、參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.主動(dòng)協(xié)商不足的問(wèn)題

中共作為執(zhí)政黨在協(xié)商民主中是主導(dǎo)性的，參政黨是參與性的、輔助性的，協(xié)商過(guò)程中各民主黨派協(xié)商的重點(diǎn)不是提出新問(wèn)題，而是尋求解決問(wèn)題的方法，即為執(zhí)政黨和政府提供智力支持和出謀劃策。這在一定程度上可以說(shuō)是一種被動(dòng)式的協(xié)商，參政黨的主動(dòng)性、自主性未能體現(xiàn)出來(lái)。特別是從協(xié)商議題的提出來(lái)看，雖說(shuō)作為協(xié)商雙方，執(zhí)政黨和參政黨都有發(fā)起協(xié)商的平等權(quán)利，但在政黨協(xié)商的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，尤其是各類(lèi)政黨直接協(xié)商會(huì)議的議題無(wú)一例外都由中共提出。在人民政協(xié)的協(xié)商則基本由政協(xié)提出議題，各民主黨派通常都是等待被邀請(qǐng)協(xié)商，很少主動(dòng)要求協(xié)商的。民主黨派在與中共的協(xié)商中主動(dòng)性欠缺的問(wèn)題，這固然有民主黨派自身的原因，例如對(duì)開(kāi)展協(xié)商的必要性認(rèn)識(shí)不足、信心不夠，但從現(xiàn)有的制度規(guī)定、機(jī)制運(yùn)行看，也存在一定的關(guān)聯(lián)性。

1989年《意見(jiàn)》中規(guī)定“除會(huì)議協(xié)商以外，各民主黨派和無(wú)黨派人士可就國(guó)家大政方針和現(xiàn)代化建設(shè)中的重大問(wèn)題向中共中央提出書(shū)面的政策性建議，也可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談?！保?005年《意見(jiàn)》中拿掉了“也可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談”這句話。2005年《意見(jiàn)》中關(guān)于政黨協(xié)商主要程序的第一條規(guī)定是“中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃”。也就是說(shuō)，現(xiàn)有的制度安排規(guī)定了政黨協(xié)商議題進(jìn)入程序的提出者和主導(dǎo)者是中共，并且是唯一的，而作為政黨協(xié)商重要主體的參政黨，并沒(méi)有提出協(xié)商議題與中共進(jìn)行協(xié)商的主動(dòng)權(quán)和責(zé)任。在這樣的制度規(guī)定下，久而久之，民主黨派就習(xí)慣于“被邀請(qǐng)”、“被參與”的狀態(tài)，逐漸失去了主動(dòng)性和積極性。

另一方面，各民主黨派協(xié)商約束和激勵(lì)機(jī)制的缺乏，也導(dǎo)致其協(xié)商動(dòng)力不足。民主黨派成員的黨派身份與職業(yè)身份往往是分離的，黨派組織對(duì)其成員沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督、考核、約束機(jī)制，也沒(méi)有科學(xué)有效的評(píng)價(jià)、表彰、激勵(lì)措施，協(xié)商活動(dòng)既不屬于本職工作，與自己的前途發(fā)展關(guān)系也不緊密，黨派成員參與民主協(xié)商純屬義務(wù)，靠的是一種使命感、責(zé)任感和自覺(jué)性，以及協(xié)商取得成效后帶來(lái)的成就感與滿足感。

2.協(xié)商機(jī)制和程序不夠規(guī)范的問(wèn)題

現(xiàn)有對(duì)參政黨參與協(xié)商民主的制度安排都是中共的黨內(nèi)文件，屬于黨的政策層面，制度化水平還不夠高。有學(xué)者提出，目前中共與各民主黨派的政治協(xié)商僅僅是黨外人士的一種咨詢性政治參與，而不是一種程序性政治參與，基本停留在執(zhí)政黨政策調(diào)節(jié)的層面，而不是國(guó)家法制調(diào)節(jié)的范圍[3]。因此，協(xié)商作用的大小、功能的強(qiáng)弱，與執(zhí)政黨的態(tài)度有很大的關(guān)系，存在一定程度的隨意性和不確定性。再?gòu)闹泄渤雠_(tái)的這些文件本身看，都屬于宏觀、綜合性的文件，只對(duì)政治協(xié)商的形式、內(nèi)容、程序做出原則性的規(guī)定，特別在協(xié)商程序方面，這些文件都只略有涉及，均未做出明確的闡述。

就已出臺(tái)的《政治協(xié)商規(guī)程 (試行)》來(lái)看，在程序規(guī)范的科學(xué)性上也有待商榷。以廣東為例，首先從協(xié)商內(nèi)容上看，列舉了中共省委同各民主黨派政治協(xié)商的八個(gè)方面內(nèi)容，其中七個(gè)方面用了“重要”或“重大”詞匯，至于哪些屬于重要或是重大范疇，具有一定的模糊性。其次從協(xié)商準(zhǔn)備的時(shí)間看，廣東規(guī)定，“省委召開(kāi)民主協(xié)商會(huì)，一般提前七個(gè)工作日書(shū)面通知省各民主黨派、無(wú)黨派人士，提前五個(gè)工作日向參加協(xié)商的省各民主黨派及有關(guān)人員提供擬協(xié)商的議題、材料或相關(guān)資料，并支持他們做好與協(xié)商相關(guān)的調(diào)研等工作?！泵裰鼽h派成員往往都是各行各業(yè)的骨干成員，協(xié)商活動(dòng)都是利用本職工作外的業(yè)余時(shí)間，這個(gè)協(xié)商準(zhǔn)備時(shí)間很難保證民主黨派成員進(jìn)行充分的調(diào)查研究，特別是對(duì)一些重大、復(fù)雜問(wèn)題，準(zhǔn)備時(shí)間明顯偏短。再?gòu)膮f(xié)商過(guò)程看，雙向互動(dòng)、反復(fù)磨合并達(dá)成共識(shí)的“討論”環(huán)節(jié)并沒(méi)有凸顯出來(lái)，容易使各類(lèi)協(xié)商會(huì)議變?yōu)閱渭兊耐鈺?huì)或表態(tài)會(huì)。最后從協(xié)商結(jié)果的反饋和落實(shí)機(jī)制看，也存在反饋機(jī)制不健全、協(xié)商工作責(zé)任追究機(jī)制缺乏的問(wèn)題。

3.監(jiān)督類(lèi)協(xié)商缺位的問(wèn)題

民主監(jiān)督是參政黨實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主的主要途徑之一，但與政治協(xié)商、參政議政、合作共事三種途徑相比，民主監(jiān)督是塊“短板”。協(xié)商中，民主黨派少有對(duì)黨和政府工作提出正式批評(píng)意見(jiàn)，更多的是重話變輕話、批評(píng)變建議、意見(jiàn)變反映;提意見(jiàn)時(shí)也往往停留在表面，很少有觸及問(wèn)題實(shí)質(zhì)的;監(jiān)督內(nèi)容上看，事務(wù)監(jiān)督和具體工作建議多，黨際監(jiān)督和政治監(jiān)督少，政黨監(jiān)督的特性未能充分體現(xiàn)出來(lái);監(jiān)督手段上看，主要固化于提案、會(huì)議、視察等形式，通過(guò)對(duì)口聯(lián)系或特約人員的方式開(kāi)展的民主監(jiān)督，在一些地方很大程度上停留在紙上和形式上，沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的介入;監(jiān)督成果運(yùn)用上，缺少制度化采納機(jī)制，往往取決于各級(jí)黨委政府的認(rèn)識(shí)與覺(jué)悟。當(dāng)然，民主監(jiān)督不足也從側(cè)面反映了參政黨參與協(xié)商民主的主動(dòng)性欠缺的問(wèn)題，但是民主監(jiān)督缺乏制度化、規(guī)范化、程序化，從對(duì)象、內(nèi)容、范圍、形式、程序到責(zé)任追究績(jī)效考核等等沒(méi)有可操作性的制度與規(guī)范措施，未能形成實(shí)效的運(yùn)行機(jī)制，是制約民主監(jiān)督的重要原因。

4.代表性和特色性協(xié)商弱化的問(wèn)題

在中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度中，民主黨派的政治參與具有雙重功能:一是代表其成員和所聯(lián)系的社會(huì)群眾的具體利益;二是協(xié)助執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益服務(wù)[4]。在實(shí)際協(xié)商過(guò)程中，民主黨派關(guān)注的大多數(shù)是國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展整體利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共事務(wù)，較好地發(fā)揮了公益性的功能，而作為利益代表的功能卻呈弱化的趨勢(shì)，沒(méi)有很好地體現(xiàn)黨派特色性。例如民革，其最大特色應(yīng)該在于對(duì)臺(tái)問(wèn)題與祖國(guó)統(tǒng)一問(wèn)題，有對(duì)民革中央2005－2011年在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上的提案分析，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類(lèi)提案為主體部分，每年要占提案總數(shù)的40%以上，雖然也都有人提出與臺(tái)灣相關(guān)的問(wèn)題，但數(shù)量還是少數(shù)，大約每年有五六件，不能完全體現(xiàn)出民革的獨(dú)特性[5]。例如民建，作為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)界的民主黨派，其黨派特色是關(guān)注非公經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展問(wèn)題，有對(duì)民建中央1990年到2006年的209件參政議政材料的分析，代表本黨派成員利益的有3篇，占1.5%;反映所聯(lián)系非公經(jīng)濟(jì)階層呼聲的13篇，占6.2%;維護(hù)弱勢(shì)群體利益的12篇，占5.7%[6]。參政黨在協(xié)商過(guò)程中關(guān)注公益性是由其“參政為民”的政黨性質(zhì)決定的，但若沒(méi)能將其黨派特色性較好地反映在公益問(wèn)題上，沒(méi)能在協(xié)商中體現(xiàn)特定利益訴求，參政黨的作用就只能停留在政策咨詢上，其政黨功能和優(yōu)勢(shì)就發(fā)揮不出來(lái)。

三、推進(jìn)參政黨參與社會(huì)主義協(xié)商民主的機(jī)制建設(shè)

1.建立主動(dòng)協(xié)商機(jī)制

協(xié)商民主實(shí)施的基本前提是主體平等。要進(jìn)一步完善執(zhí)政黨與參政黨間的政黨協(xié)商，首先要提高執(zhí)政黨的協(xié)商意識(shí)，努力建立平等的協(xié)商關(guān)系，營(yíng)造寬松穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)和諧的政治環(huán)境，并自覺(jué)遵守“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”的重大原則。在此基礎(chǔ)上，在制度設(shè)計(jì)與機(jī)制建設(shè)方面給予參政黨主動(dòng)協(xié)商以更大的空間，提高民主黨派協(xié)商的主動(dòng)性與積極性。應(yīng)該說(shuō)，中共十八屆三中全會(huì)《決定》中提出要“完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”，對(duì)民主黨派的主動(dòng)協(xié)商空間給出了明確的制度規(guī)定，那么在具體機(jī)制上特別是議題提出機(jī)制上，應(yīng)出臺(tái)更具操作性的規(guī)定，進(jìn)而保障民主黨派也有主動(dòng)提出協(xié)商議題、提請(qǐng)與中共協(xié)商的權(quán)利和職責(zé)。

2.規(guī)范協(xié)商程序機(jī)制

程序性是保證協(xié)商民主得以順利進(jìn)行的重要機(jī)制。中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，也就是說(shuō)要加強(qiáng)程序性制度建設(shè)。近幾年，一些省市相繼推出的《政治協(xié)商規(guī)程 (試行)》或者人民政協(xié)政治協(xié)商方面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范性文件，在協(xié)商民主程序性制度建設(shè)方面取得了突破性進(jìn)展。建議在認(rèn)真總結(jié)這些成功經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，對(duì)兩種方式協(xié)商的程序作出概括和總結(jié)，制定出更具指導(dǎo)性、針對(duì)性和可操作性的制度，形成全國(guó)性的協(xié)商民主規(guī)程，使各種協(xié)商活動(dòng)能有序規(guī)范地開(kāi)展起來(lái)。

3.健全民主監(jiān)督機(jī)制

要解決民主監(jiān)督類(lèi)協(xié)商缺位的問(wèn)題，關(guān)鍵在于有一個(gè)規(guī)范監(jiān)督行為并落到實(shí)處的程序和機(jī)制。首先是建立知情溝通機(jī)制。要從機(jī)制上擴(kuò)大參政黨對(duì)國(guó)家政治生活的知情范圍和參與程序，使參政黨對(duì)執(zhí)政黨和政府的工作有一個(gè)全方位的掌握。其次是建立民主監(jiān)督組織保障機(jī)制。無(wú)論是從過(guò)程還是結(jié)果看，都是以組織的名義來(lái)實(shí)施民主監(jiān)督的效果更為順利和有效。例如現(xiàn)在監(jiān)督形式中監(jiān)督色彩最濃卻最為薄弱的特約人員制度，監(jiān)督行為個(gè)體化傾向較為明顯，其所屬的民主黨派介入很少，特約人員的監(jiān)督行為無(wú)法代表組織。建議在統(tǒng)戰(zhàn)部設(shè)立一個(gè)各黨派聯(lián)席的特約監(jiān)督員工作指導(dǎo)委員會(huì)，進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，從而在特約人員監(jiān)督工作中體現(xiàn)出黨派組織的作用。最后要建立民主監(jiān)督反饋采納機(jī)制。建立民主監(jiān)督“專(zhuān)報(bào)”制度，有關(guān)部門(mén)要有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)接辦，分送給相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人，并明確對(duì)民主黨派提出的監(jiān)督意見(jiàn)和提案檢查、辦理、回復(fù)、督辦、情況報(bào)告、意見(jiàn)征詢等程序。

4.增進(jìn)制度自信，建設(shè)與協(xié)商制度要求相適應(yīng)的參政黨

一是參政黨成員在思想上要增進(jìn)制度自信，增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)，提高參與協(xié)商的自覺(jué)性、主動(dòng)性與積極性，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)商參與者向協(xié)商重要主體的責(zé)任轉(zhuǎn)化，被動(dòng)協(xié)商向主動(dòng)協(xié)商的轉(zhuǎn)化。二是加強(qiáng)參政黨民主協(xié)商能力。參政黨成員要積極主動(dòng)去關(guān)心、了解國(guó)家大事和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，收集協(xié)商事項(xiàng)相關(guān)的信息，掌握協(xié)商事項(xiàng)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及協(xié)商技巧，增強(qiáng)在協(xié)商中的提出議題能力、利益表達(dá)能力、理性對(duì)話能力。三是挖掘豐富的協(xié)商資源，將各民主黨派的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、界別特色轉(zhuǎn)化為協(xié)商優(yōu)勢(shì)，在協(xié)商中將黨派的特色性與公益性很好地銜接。同時(shí)，加強(qiáng)與本黨派成員及所代表的群體間的溝通聯(lián)系，在協(xié)商中反映他們的訴求，更加凸顯民主黨派在協(xié)商中的政黨功能。四是在組織發(fā)展中，建立健全發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才機(jī)制，注意把那些既有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)又有較強(qiáng)協(xié)商能力的人士吸納到黨派組織中。五是在黨派內(nèi)部建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制，從精神上和物質(zhì)上激發(fā)廣大成員的積極性，特別是精神獎(jiǎng)勵(lì)，例如及時(shí)向民主黨派成員所在單位的中共組織和本黨派基層組織反饋他們所做的工作，表明對(duì)他們付出的尊重和認(rèn)可，以此進(jìn)一步激發(fā)他們的熱情和責(zé)任感。

[1]黃利鳴等.社會(huì)主義協(xié)商民主與參政黨建設(shè)[M].武漢:湖北人民出版社，2014.第81頁(yè)

[2]王小鴻.民主黨派與協(xié)商民主[J]，中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(4).第16頁(yè)

[3]吳美華.當(dāng)代中國(guó)的多黨合作制度[M].北京:中共黨史出版社，2005.第286頁(yè)

[4]袁廷華.論民主黨派政治參與的雙重功能[J]，中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6).第16頁(yè)

[5]數(shù)據(jù)來(lái)自張毅.民革中央2005－2011年在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上的提案分析[J]，重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(5).第27－29頁(yè)

[6]數(shù)據(jù)來(lái)自浙江省社會(huì)主義學(xué)院張惠康主持的2009年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目《民主黨派參與公共政策制定的實(shí)效性研究》(立項(xiàng)編號(hào):09BZZ020)成果。