劉正全

（中共達(dá)州市委黨校，四川 達(dá)州635000）

我國(guó)《憲法》明文規(guī)定人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使法律賦予的權(quán)力?！洞矸ā芬嗝鞔_界定了全國(guó)人大代表及地方各級(jí)人大代表的職責(zé)。這些法律都以立法的形式確立了各級(jí)人大代表在我國(guó)政治生活中的法律地位和政治作用。然而從各級(jí)人大代表的履職現(xiàn)狀來看，由于履職監(jiān)督不力和機(jī)制不完善而導(dǎo)致的代表履職行為懶散狀況卻不容樂觀，這非常不利于我國(guó)各級(jí)民主政權(quán)的建設(shè)，也為法治國(guó)家、法治社會(huì)大背景下增強(qiáng)國(guó)家、社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的追求目標(biāo)所不容。

一、人大代表履職現(xiàn)狀分析

在我國(guó)，各級(jí)人大代表代表的是其所在選區(qū)選民的利益和意志。人大代表在本選區(qū)范圍內(nèi)行使憲法和法律賦予的權(quán)力，行使職責(zé)，維護(hù)選區(qū)選民利益，這既是一項(xiàng)光榮使命，更是按照法律規(guī)定行使其公職所需。任何機(jī)構(gòu)或組織不得非法干涉或剝奪其依法行使的職權(quán)。當(dāng)然，人大代表在履行代表職責(zé)時(shí)，亦必須充分代表其選區(qū)選民的切身、根本和直接利益，為選民代言代行，真正起到“代表”作用，而不能只是走過場(chǎng)或做形式，搭帶個(gè)人利益。在現(xiàn)實(shí)中一些走過場(chǎng)或做形式的做法，既是履職懶惰的表現(xiàn)，更是對(duì)資源的浪費(fèi)，是對(duì)民生問題的極大不尊重。所以說人大代表本身政治素質(zhì)的高低與履職能力的強(qiáng)弱直接決定著其“代表能力”，影響著人民當(dāng)家做主權(quán)利被代表的程度及相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)[1]。從實(shí)踐來看，人大代表中的大多數(shù)都能夠做到根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行其代表職責(zé)，能夠及時(shí)且詳盡、具體地反映選民問題，傳達(dá)民情民意，代表民眾提出合理化見解或主張，這對(duì)于我國(guó)各級(jí)政權(quán)組織的民主與法治建設(shè)發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

然而，從我國(guó)人大代表的履職現(xiàn)狀來看，由于種種因素影響，部分代表的工作卻并非盡職盡責(zé)。實(shí)踐中找人代筆寫提案或者找人代替出席人代會(huì)的事情并不罕見，這凸顯了現(xiàn)行人大代表制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的機(jī)制待完善問題。這些代表所提議案，究竟能代表多少民意，就可想而知了。一些處于基層的人大代表好多是忙人——要么是當(dāng)?shù)赜薪?jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)家，要么就是文化界的名人。由于事務(wù)繁忙，懈于履行我國(guó)《代表法》所賦予的神圣職責(zé)，這既是對(duì)自身職權(quán)的忽視，同時(shí)也是對(duì)選民期待權(quán)的漠視。他們?cè)诿x上是人民權(quán)益的代表，飽含選區(qū)選民的期待，行使選民賦予的權(quán)力，任務(wù)是為其所代表的選民謀取合法權(quán)益，然而由于其聚焦于代表工作方面的精力與時(shí)間都嚴(yán)重不足，更沒有足夠的時(shí)間調(diào)查民情民意，其“代表”權(quán)力當(dāng)然就不能充分行使，代言作用不能完全發(fā)揮，代行職能不能有效履行。這些人大代表在任期內(nèi)不認(rèn)真履行或無從履行代表職責(zé)，開會(huì)期間不出席或者不認(rèn)真出席人大會(huì)議，閉會(huì)期間更不認(rèn)真參加代表活動(dòng)。具體表現(xiàn)在：

（一）開會(huì)期間不履職或不認(rèn)真履職。在我國(guó)，各級(jí)人大是人大代表參政議政、維護(hù)民眾權(quán)利、反映民眾疾苦以及提出合理化建議和發(fā)揮代表作用的重要平臺(tái)。然而，不少代表卻輕易放棄了這樣的機(jī)會(huì)，“傷疤沒有長(zhǎng)在自己身上，所以不癢癢?！痹谌舜蟠頃?huì)議上出現(xiàn)的議案往往質(zhì)量不高，只是“隨便提提，應(yīng)付公事”。毛澤東指出，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)[2]109－116。本來，細(xì)致入微的調(diào)查研究是撰寫議案和進(jìn)行良好會(huì)議發(fā)言的前提和必備要件。部分代表本職工作太忙，抽不出時(shí)間和精力開展民意調(diào)查，必然提不出符合民生民意的高水平議案；有些代表雖然提出了一些建議，但往往只是籠統(tǒng)的“建議”或“意見”，沒有可操作性；有些代表提的只是臨場(chǎng)發(fā)揮的個(gè)人抱怨，或反映自己企業(yè)的困難，只有怨言或問題而不提可行性合理化建議，并沒有就如何推動(dòng)解決民生問題而事先進(jìn)行充分準(zhǔn)備和思考；有的代表在分組審議政府工作報(bào)告和決議時(shí)因缺乏相關(guān)知識(shí)而無言可發(fā)；有的代表只做老好人，人云亦云，隨聲附和，不提或少提建議，盡管其會(huì)后可能還會(huì)隨便亂說；部分代表只提瑣碎小事，“撓癢癢”，對(duì)重大事項(xiàng)以及時(shí)艱問題、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題不做發(fā)言或不敢發(fā)言，絲毫沒有擔(dān)當(dāng)之感。而對(duì)于那些長(zhǎng)期見不到人、已脫離原選區(qū)選民外出工作的“神秘人物”來說，由于其長(zhǎng)期不同原選區(qū)選民保持聯(lián)系，根本無法同其代表的選民互動(dòng)和交流，其代表作用更是無從發(fā)揮，他們的代表職位成為裝飾或擺設(shè)。

（二）閉會(huì)期間不出勤代表活動(dòng)，不深入選民。由于歷史和一些現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)實(shí)行的是人大代表兼職制度。多數(shù)代表一般都有專職工作，平時(shí)忙于自己的事情，只有開人代會(huì)或者組織代表活動(dòng)時(shí)才會(huì)被要求參加。一些連正式開人代會(huì)期間都不能盡心履職的代表，閉會(huì)期間發(fā)生的活動(dòng)更不會(huì)積極參加。出勤率不高或干脆不出勤成為常事，不關(guān)心民意、不深入選民成為其必然的結(jié)果。有些代表反映群眾問題夾帶私利甚或假公濟(jì)私，甚至不過是借用代表身份“以反映民意的方式”謀求私利而已。有些代表開會(huì)期間敷衍了事，閉會(huì)期間不問不諳群眾實(shí)事，其要么借故推辭，要么有意回避，或者只是當(dāng)當(dāng)觀眾和聽眾。這些代表的視察、檢查、調(diào)查和評(píng)議只不過是履行表面程序。一些代表在履行職責(zé)時(shí)瞻前顧后，怕惹麻煩，過于計(jì)較個(gè)人得失和考慮人情關(guān)系，這也是這部分人不愿意參加代表活動(dòng)，在敏感和熱點(diǎn)問題上不愿意發(fā)言的重要原因。有的人爭(zhēng)做選民人大代表只是為了獲取榮譽(yù)和身份，主要是為自身工作便利和謀求個(gè)人發(fā)展，遠(yuǎn)非“情為民所系”。這部分人動(dòng)機(jī)不純，只為謀求個(gè)人私利，一旦發(fā)現(xiàn)無私利可圖，就會(huì)把選民的委托和期待置之一邊不理，對(duì)牽系選民權(quán)益的事情不管不問，不履行職責(zé)甚或?yàn)E用代表身份另謀其他利益。

二、人大代表入職履職機(jī)制異化部分原因探討

從現(xiàn)狀來看，人大代表的入職、履職機(jī)制部分產(chǎn)生了異化。入職的人大代表未能認(rèn)真履職和發(fā)揮相關(guān)作用，雖說是有多方面原因造成，但主要還是由于現(xiàn)行人大代表的入職門檻不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，甚至可以說是比較偏激且粗糙，以及履職機(jī)制監(jiān)督不力造成，乃至造成了實(shí)務(wù)中人大代表的功能發(fā)生蛻變，部分異化。

（一）入職機(jī)制不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。選舉是履職的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行選舉制度與選舉模式在一些地方產(chǎn)生了不少現(xiàn)實(shí)的問題，影響了選舉出的人大代表的人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響了人大代表的履職能力與履職力度。一是過于關(guān)注社會(huì)名氣，造成一些地方按其選舉模式選出的代表缺乏對(duì)應(yīng)的履職能力。例如，一些基層地方在推選人大代表候選人時(shí)，只關(guān)注其社會(huì)知名度，結(jié)果致使選舉出的人大代表與當(dāng)?shù)剡x民或原選舉單位無直接聯(lián)系或根本無法形成緊密聯(lián)系，選民或原選舉單位在其當(dāng)選代表后的履職詳情無從了解，也就無法有針對(duì)性地向其反映具體民情。二是關(guān)心經(jīng)濟(jì)地位，選出的代表沒有時(shí)間“當(dāng)代表”。一些企業(yè)的法人代表、經(jīng)理或生產(chǎn)養(yǎng)殖的專業(yè)戶被選為人大代表。這些人大部分時(shí)間由于專注于其本職工作，而沒有時(shí)間與選民或原選舉單位進(jìn)行溝通和信息的獲取，“只關(guān)心自己的業(yè)務(wù)量”和“所養(yǎng)殖的魚苗”，并不關(guān)心選民的內(nèi)心利益或訴求表達(dá)，甚或很少在其選區(qū)所在地出現(xiàn)，“看得著抓不著”，甚至“神龍見首不見尾”“來去無影蹤”。按這種模式選出的人大代表，當(dāng)選民有事想反映解決時(shí)，找人都很難找到，難以充分發(fā)揮出作為人大代表的應(yīng)有功能。而一些人大代表把代表身份看作自己的一項(xiàng)殊榮和特權(quán)，當(dāng)代表的目的只是為其業(yè)務(wù)和人脈鋪路，根本沒有為人民服務(wù)的意識(shí)，無論這樣的代表忙與不忙，都不可能主動(dòng)去聯(lián)系選民，更不會(huì)“敢為人先”。

（二）欠缺入職、履職約束機(jī)制。我國(guó)《選舉法》規(guī)定，人大代表受選民和原選舉單位的監(jiān)督。如果所選出的人大代表在履職過程中，被發(fā)現(xiàn)不稱職或不認(rèn)真履行職責(zé)，選民或者原選舉單位可以罷免。但在現(xiàn)實(shí)中人大代表一經(jīng)當(dāng)選，往往不會(huì)再有人關(guān)心其履職情況，也很少有人提出罷免主張。特別對(duì)于基層來說，對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制不易啟動(dòng)，更是致其嚴(yán)重虛化，很不到位。這種入職、履職約束機(jī)制的缺位，導(dǎo)致實(shí)踐層面中管理的疏松，在人情關(guān)系比較濃重的基層環(huán)境下，代表的履職功能更難以被發(fā)揮出來。

（三）缺乏履職激勵(lì)措施。這種現(xiàn)象主要還是發(fā)生在基層。長(zhǎng)期以來基層人大代表履職情況缺乏評(píng)價(jià)體系，“干好干壞一個(gè)樣”。一些人大代表盡管積極履職，參政議政，對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展起了重要作用，但卻得不到相應(yīng)的鼓勵(lì)和表彰。在很多地方，基層人大代表能否取得連任，其履職詳情并未成為考核指標(biāo)。一是激勵(lì)機(jī)制缺失。代表法雖規(guī)定了人大代表在執(zhí)行職務(wù)期間，其所在單位應(yīng)按正常出勤對(duì)待，享受所在單位的工資和其他待遇，任何單位不得隨意克扣。但規(guī)定卻不夠詳細(xì)，沒有將代表履職的責(zé)任程度與單位的監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合。代表履行職責(zé)的好壞，單位既無法監(jiān)督，也無相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)人大代表的履職積極性。二是工作條件無助。在一些地區(qū)，基層人大代表由于物質(zhì)補(bǔ)給跟不上，缺乏相應(yīng)的辦公條件，很多工作代表無法如期完成，嚴(yán)重影響了代表作用的發(fā)揮。在閉會(huì)期間，基層人大代表如何聯(lián)系選民，選民如何將自己的意見、建議和愿望等向代表提出，需要為代表提供相應(yīng)的辦公環(huán)境或代表與選民的會(huì)見場(chǎng)所，以便代表與選民的互動(dòng)交流。但在我國(guó)當(dāng)前政治環(huán)境下，尚沒有這方面的物質(zhì)保障機(jī)制。

三、人大代表退出機(jī)制的構(gòu)建

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)均發(fā)生了深刻的變化。如何在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期，在人們的意識(shí)與價(jià)值觀都發(fā)生了很大變化的現(xiàn)階段，強(qiáng)化基層代表的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)基層人大代表的履職監(jiān)督，提高其履職能力，促使其發(fā)揮“代表”作用，以不辜負(fù)選民的初衷和委托，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新局勢(shì)，尤為重要。

（一）建立人大代表請(qǐng)辭機(jī)制——主動(dòng)退出。在組織換屆選舉過程中，要嚴(yán)把人大代表的入口關(guān)。既要考慮代表結(jié)構(gòu)，保證各方面都有一定數(shù)量的代表進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)，又要考慮代表的履職能力，以是否有能力有愿望反映民眾意志和愿望作為能否進(jìn)入的條件之一。在提名推薦代表候選人時(shí)，無論是組織推薦還是選民推薦，除了法律規(guī)定代表應(yīng)具備的基本條件外，更要考慮和考察代表的整體資質(zhì)與素質(zhì)水平，特別要看其履職能力，確保其有充分的履職時(shí)間與履職精力。要特別注重引進(jìn)復(fù)合型人才。

除了《代表法》第41條規(guī)定的6種終止代表資格的情形外，按照《選舉法》關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定，建立和實(shí)施基層人大代表的請(qǐng)辭制度[3]。對(duì)于經(jīng)常不出席會(huì)議和代表活動(dòng)，不深入聯(lián)系選民做調(diào)查研究，長(zhǎng)期提不出合理化建議，幾乎發(fā)揮不出“代表”作用的代表，由選舉單位對(duì)其提出批評(píng)，如無改進(jìn)，則勸其主動(dòng)辭去代表職務(wù)。

（二）建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)提請(qǐng)退出機(jī)制——被動(dòng)退出。確立基層人大代表向監(jiān)督機(jī)構(gòu)例行匯報(bào)機(jī)制。人大代表被選出后，在代表所在選區(qū)和選舉單位顯眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及聯(lián)系方式，以便選民有問題需要反映時(shí)可以及時(shí)與代表取得聯(lián)系。同時(shí)，由于我國(guó)現(xiàn)行的人代會(huì)代表罷免機(jī)制過于僵硬，且不易啟動(dòng)，建議建立較低門檻的人大代表罷免機(jī)制。比如，可以由相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來提起罷免程序，最終由臨時(shí)招開的人代會(huì)或?qū)ｉT的委員會(huì)來決議是否罷免。而罷免程序要向選民公示，或全程錄相直播，確保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位讓賢。

我國(guó)《代表法》第25條規(guī)定，“基層人大代表要回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問?！睂⒔⒋淼睦袇R報(bào)制度與例行詢問制度結(jié)合起來，借鑒記者招待會(huì)或新聞發(fā)布會(huì)的組織模式，以制度的形式在固定的期限，在固定的場(chǎng)所，回答選民詢問問題。人大代表要向選舉單位及選民例行匯報(bào)工作進(jìn)展情況。匯報(bào)工作既可以口頭匯報(bào)亦可以短會(huì)匯報(bào)，還可以用書面的形式在宣傳欄、公示欄匯報(bào)。有條件的選舉單位，亦可以建立網(wǎng)站，讓代表與選民相互溝通，要求代表定期在網(wǎng)站上例行匯報(bào)。如果匯報(bào)質(zhì)量不高，或者純粹應(yīng)付“公事”，則就由相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)啟動(dòng)罷免程序，最后提交人代會(huì)決議是否罷免。另外根據(jù)《選舉法》第44條規(guī)定的罷免制度，如在代表述職評(píng)議中，多數(shù)選民認(rèn)為某個(gè)代表不稱職，也可以依法提出罷免案，由人代會(huì)決議免去其代表資格。

（三）加強(qiáng)人大代表技能培訓(xùn)，清退不合格人員。受現(xiàn)行機(jī)制的影響，一些根本沒有參政議政能力的代表被推進(jìn)了代表的隊(duì)伍當(dāng)中。就我國(guó)的立法情況來看，選舉法第3條只對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)做了一般規(guī)定，再無其他法律規(guī)范進(jìn)一步明確候選人資格問題，這直接導(dǎo)致了選舉實(shí)踐中“指選”“派選”，把人大代表選舉與評(píng)選“先進(jìn)工作者”“勞動(dòng)模范”等同起來，出現(xiàn)“文盲代表”“啞巴代表”“舉手代表”等不正常的現(xiàn)象，這就需要想方設(shè)法解決和彌補(bǔ)[4]。代表應(yīng)具有審議工作報(bào)告、議案和參加調(diào)查、視察等活動(dòng)的觀察能力、判斷能力和分析能力，具有健康的體質(zhì)，能身體力行地從事代表工作[5]。有些地區(qū)的人大代表缺乏現(xiàn)代社會(huì)所需求的專業(yè)知識(shí)，參政議政能力也相對(duì)較弱。為了克服這一困難，可以安排相關(guān)教育培訓(xùn)部門，對(duì)人大代表進(jìn)行定期培訓(xùn)并考試。通過建立例行培訓(xùn)與考核機(jī)制，組織代表學(xué)習(xí)有關(guān)黨的政策，國(guó)家的法律、法規(guī)以及相關(guān)專業(yè)知識(shí)。通過培訓(xùn)使代表提高認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大知識(shí)面，提高現(xiàn)行代表的履職能力。對(duì)于不合適、不合格的人員，無論是新任代表，還是任期內(nèi)的代表，如果發(fā)現(xiàn)其確實(shí)不具備代表履職能力或者對(duì)履職工作不再感興趣，可以建議其主動(dòng)辭職或者由組織予以清退，以確保人大代表隊(duì)伍的朝氣和活力。

（四）設(shè)計(jì)人大代表出席考核制度，與代表退出機(jī)制相結(jié)合。建立代表活動(dòng)檔案，對(duì)人大代表在大會(huì)和閉會(huì)期間的活動(dòng)出席進(jìn)行記錄和考核。有現(xiàn)代化辦公條件的地區(qū)，可以采用指紋機(jī)考核出勤率，避免代表臨時(shí)找別人代簽出勤。對(duì)代表們所提出的合理化建議、意見和方案等都做好記錄，代表們反映群眾熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題的議案都備案匯總。有條件的地區(qū)可以充分利用新媒體的優(yōu)勢(shì)，嘗試在網(wǎng)上同步公示重大議案的進(jìn)展情況，甚至可以獨(dú)立建立網(wǎng)站、論壇等，通過網(wǎng)站向群眾展示代表所提建議與意見，以充分展示代表們的參政水平和素質(zhì)，從而提高代表們的參會(huì)、參政積極性。將代表們的出席率與出席質(zhì)量考核結(jié)果，與代表退出機(jī)制相結(jié)合。

四、結(jié)語

加強(qiáng)人大制度和組織建設(shè)，充分發(fā)揮人大代表的履職功能，使其充分發(fā)揮服務(wù)民眾的橋梁作用，一直是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)和功效。在現(xiàn)有體制下，進(jìn)一步構(gòu)建和完善人大代表退出機(jī)制，有助于提高人大代表特別是基層人大代表的履職能力，提高國(guó)家綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)水平。這既是維護(hù)廣大民眾利益所需，也為法治社會(huì)國(guó)情所盼。

[1]王宜永．基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對(duì)策研究[J]．人大研究，2010，（3）．

[2]毛澤東選集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1991．

[3]菏澤市人大常委會(huì)研究室．關(guān)于人大代表素質(zhì)問題的調(diào)查[EB/OL]．山東人大信息網(wǎng)，http：//www．sdrd．gov．cn/govelect/46574．jhtml．

[4]陳伯禮．我國(guó)人大代表提名制度缺陷分析[J]．甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）．

[5]劉淑華，郭穎．人大代表專職化與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善[J]．法學(xué)雜志，2008，（4）．