盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容之一，是規(guī)范各級(jí)地方政府收入分配關(guān)系的重要方法。建立與完善地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)地方政府轉(zhuǎn)移支付管理是完善分稅制財(cái)政管理體制不可或缺的重要一環(huán)。

一、地方政府間轉(zhuǎn)移支付及功能

(一)地方政府間轉(zhuǎn)移支付概念

一般認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付是政府按照一定方式將一部分財(cái)政資金無(wú)償轉(zhuǎn)移給居民、企業(yè)和其他受益主體所形成的財(cái)政支出。從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，轉(zhuǎn)移支付是與政府購(gòu)買性支出相對(duì)應(yīng)一種財(cái)政支出，最基本的特征是無(wú)償性。地方政府間轉(zhuǎn)移支付是指省級(jí)及以下各級(jí)地方政府之間財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移流動(dòng)。各級(jí)地方政府使用轉(zhuǎn)移支付方式可以達(dá)到對(duì)地方政府收入進(jìn)行重新分配，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)在各地區(qū)之間的均等化。

(二)地方政府間轉(zhuǎn)移支付的模式

實(shí)踐中地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式主要有三種。

1.縱向模式。其主要方法是上級(jí)政府從上到下向下級(jí)政府無(wú)償撥付補(bǔ)助資金。而撥付補(bǔ)助的方式又多種多樣，概括起來(lái)可分為一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助兩類。一般補(bǔ)助目的是保證同層次的預(yù)算主體都能享受同樣或相近水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)，確保實(shí)現(xiàn)最低限度的社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會(huì)公平的目標(biāo)。專項(xiàng)補(bǔ)助用途明確，是政府旨在達(dá)到特定目標(biāo)面對(duì)某些特定項(xiàng)目實(shí)施的，直接反映撥款者的政策意向，重點(diǎn)關(guān)注的是效率的目標(biāo)。

2.橫向模式。它是指同一層級(jí)政府間財(cái)政資金轉(zhuǎn)移流動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)的是由富裕地區(qū)政府財(cái)政通過(guò)地區(qū)之間互助的形式直接對(duì)貧困地區(qū)無(wú)償提供援助，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間財(cái)力由橫向不均衡向均衡轉(zhuǎn)化。

3.混合模式?？v向模式與橫向模式縱橫交織在一起混合使用形成混合模式。

(三)地方政府間轉(zhuǎn)移支付類型

地方政府間轉(zhuǎn)移支付按照撥款方式的不同可分為四類。

1.可選擇性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為有條件的、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是指上一級(jí)次政府在撥付財(cái)政資金時(shí)，規(guī)定了資金的具體用途和方式，附加了一定條件。作為下級(jí)政府必須按照規(guī)定的用途和方式使用資金。在這種形式下，上級(jí)政府提供一筆固定資金用于特定的公共品供應(yīng)，指向明確，能夠達(dá)到使下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付全部供應(yīng)特定公共產(chǎn)品和服務(wù)的政策目標(biāo)，對(duì)具有規(guī)模效應(yīng)的公共產(chǎn)品采用可選擇性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付消除其外溢性效果顯著。但它的缺陷也是明顯的。一是缺乏靈活性，地方政府無(wú)法根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)對(duì)收到的財(cái)政資金統(tǒng)籌安排使用，容易出現(xiàn)財(cái)政資金使用不符合現(xiàn)實(shí)需求的情形，從而降低了財(cái)政資金實(shí)際運(yùn)行效率。二是不利于財(cái)政資金的公平性分配，絕大多數(shù)有條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獲得方法是采用上下級(jí)政府間一對(duì)一的談判，操作中可能存在談判能力越強(qiáng)，獲得的資金越多，資金分配存在不公平現(xiàn)象;配套財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要求下級(jí)政府必須自籌一定比例的資金，才有資格接受上級(jí)政府的補(bǔ)助，在實(shí)踐中就出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、財(cái)力越雄厚，獲得的轉(zhuǎn)移支付資金就可能越多，反映出財(cái)政資金分配不公平的問(wèn)題，因此，可選擇性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不利于推進(jìn)基本財(cái)力均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.非選擇性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為無(wú)條件的、一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指上級(jí)政府將本級(jí)財(cái)政收入不規(guī)定任何用途和要求，無(wú)償轉(zhuǎn)作下級(jí)政府收入的補(bǔ)助形式。無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)是對(duì)下級(jí)政府的整筆補(bǔ)助，下級(jí)政府可根據(jù)地方實(shí)際情況不受任何限制的使用補(bǔ)助。在這種形式下，上級(jí)對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量一般由客觀因素指標(biāo)確定，不受下級(jí)政府的談判能力強(qiáng)弱的影響，下級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)移資金使用擁有較大的自主權(quán)，能根據(jù)需要統(tǒng)籌安排資金的使用方向，有助于普遍改善地方居民的福利水平，一定程度上實(shí)現(xiàn)各地區(qū)財(cái)力均等化，兼有靈活性與公平性特點(diǎn)。一般適用于各地區(qū)縱向或橫向財(cái)力不均衡情形。但無(wú)條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)下級(jí)政府的資金分配管理與監(jiān)督能力要求較強(qiáng)，否則容易導(dǎo)致濫用財(cái)政資金，不能確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.分類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

分類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是介于可選擇性轉(zhuǎn)移支付和非選擇性轉(zhuǎn)移支付之間的類型，它與不可選擇性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比較是可選擇的，因?yàn)樗?guī)定了各類不同轉(zhuǎn)移支付資金的用途方向;它與可選擇性轉(zhuǎn)移支付比較又是不可選擇的，因?yàn)樗鼪](méi)有具體規(guī)定撥付的不同財(cái)政資金的細(xì)目與具體用途。它是一種使用范圍較寬泛的可選擇性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)際中主要使用的條件是某些領(lǐng)域中地方偏好突出，必須由各地方政府自主決定本地區(qū)財(cái)政資金分配的具體內(nèi)容，但上一級(jí)政府又要從本地區(qū)全局利益角度考慮需要重點(diǎn)解決。

4.稅式轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為稅式支出，是指上級(jí)政府為均衡不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，采取稅收減免或扣除等方式，給予下級(jí)政府各種稅收優(yōu)惠待遇，減少其稅負(fù)，相應(yīng)增加其收入的一種轉(zhuǎn)移支付方式。比如對(duì)地方政府發(fā)行的債券利息免稅，對(duì)特定地區(qū)、特定納稅對(duì)象的稅收減免或扣除優(yōu)惠等。實(shí)踐中，稅式支出通過(guò)對(duì)不同地區(qū)實(shí)行特殊的的稅收政策與法規(guī)，可以給欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造一些特殊有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移的功能

地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本功能有以下幾個(gè)方面:

1.解決各級(jí)政府之間財(cái)政縱向不均衡

財(cái)政縱向不均衡是指在分稅制財(cái)政體制下，各級(jí)政府之間收入初次劃分后所形成的財(cái)政收入與其所承擔(dān)的責(zé)任需要的支出不匹配情形。反映在現(xiàn)實(shí)中就是上級(jí)政府收入在初次分配中所占比重高于在支出中所占的比重形成財(cái)力剩余;而下級(jí)地方政府收入在初次分配中所占比重低于其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任需要的支出比重，產(chǎn)生財(cái)力缺口。這種不匹配的根源在于政府間事權(quán)與收入劃分客觀上不一致。這種不一致決定了上級(jí)政府是收大于支，而下級(jí)政府尤其是基層政府支大于收是一種常態(tài)。這就需要政府利用轉(zhuǎn)移支付制度安排彌補(bǔ)地方政府在支出責(zé)任和收入能力上的缺口，保證地方政府有效履行職能。

2.解決各地區(qū)之間財(cái)政橫向不均衡

財(cái)政橫向不均衡就是各地方政府之間在收入能力、支出需求及公共服務(wù)能力上所產(chǎn)生的差異。財(cái)政橫向不均衡是必然的、客觀的。為了在一定程度上消除這種不均衡，使具有不同收入能力的各地方政府均能為本地區(qū)居民提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政能力均等化，政府必須實(shí)行轉(zhuǎn)移支付方式制度安排。

3.確保特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的一種重要工具。中央政府可以利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行直接干預(yù)，比如對(duì)一些大型公共開(kāi)支項(xiàng)目或國(guó)民經(jīng)濟(jì)主干工程投資，由于要求投資額高且風(fēng)險(xiǎn)太大，地方政府無(wú)力承擔(dān)或缺乏投資興趣，全部由中央政府直接投資又不經(jīng)濟(jì)，這種情況下需要中央政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所需資金給予一部分或全部支持，形成特定政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付;當(dāng)下級(jí)政府財(cái)力不足求助于上級(jí)政府時(shí)，上級(jí)政府可以在提供轉(zhuǎn)移支付時(shí)附加某些條件，要求下級(jí)政府貫徹上級(jí)政府意圖，確保特定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題

1994年分稅制財(cái)政體制改革后建立并逐步完善了轉(zhuǎn)移支付制度，在平衡地區(qū)之間財(cái)力方面發(fā)揮了重要作用，但實(shí)踐中轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題也非常突出。

(一)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際執(zhí)行與政策目標(biāo)發(fā)生矛盾

為了保證分稅制財(cái)政管理體制改革的順利推行，1994年建立轉(zhuǎn)移支付制度框架時(shí)，保留了維持各地既得利益的體制性支付，中央實(shí)施的政策是“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”，具體辦法就是首先計(jì)算出1993年各地方凈上劃給中央財(cái)政的收入總數(shù);然后以此為基數(shù)，計(jì)算出以后年度地方收入超過(guò)基數(shù)的增長(zhǎng)部分，按照“兩稅”的增長(zhǎng)率以1:0.3的系數(shù)測(cè)算出稅收返還額。這樣做的目的是讓中央財(cái)政能在收入中穩(wěn)定地拿到增量，以此提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。但實(shí)際運(yùn)作中隨意性較大，兩稅返還與稅收收入增長(zhǎng)直接掛鉤起到的是逆向調(diào)節(jié)作用，不利于地區(qū)間差距縮小，與財(cái)力均等化目標(biāo)相矛盾。從近年執(zhí)行情況看，即使在近幾年我國(guó)加大了對(duì)轉(zhuǎn)移方式改革力度，稅收返還在全部轉(zhuǎn)移支付資金中所占比重有所降低，但2011年稅收返數(shù)仍有5078.38億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重達(dá)12.73%，那么，中央財(cái)政從各個(gè)地區(qū)“兩稅”增量中集中的財(cái)力越來(lái)越多，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重確實(shí)得到迅速提升，而帶來(lái)的問(wèn)題也是非常突出，縣鄉(xiāng)財(cái)政就越來(lái)越困難。稅收返還這種轉(zhuǎn)移支付形式采取是按照收入來(lái)源對(duì)資金進(jìn)行分配，越是富裕的地區(qū)，地方“兩稅”增長(zhǎng)就越快，獲得中央返還的稅收越多。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，稅收返還就越少。轉(zhuǎn)移支付制度執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果與政策目標(biāo)顯然有矛盾。

(二)轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多，結(jié)構(gòu)不合理

1994年分稅制改革開(kāi)始形成的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多，包括體制性補(bǔ)助與體制上解、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、增量返還等。2009年，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行了新的調(diào)整與歸并，包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中一般性轉(zhuǎn)移支付由原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付更名而來(lái)，原一般性轉(zhuǎn)移改為均衡性轉(zhuǎn)移支付，作為一般性轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)種類。在諸多的轉(zhuǎn)移形式中，諸如稅收返還、體制性補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等都不具備基本公共服務(wù)均等化功能，真正屬于均等化的轉(zhuǎn)移支付形式在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重非常低。2011年一般性轉(zhuǎn)移支付為18299.93億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重45.86%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為16521.65億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比41.41%?？梢钥闯鰧ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重過(guò)大，盡管專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有使用方向確定、便于監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，有利于保障與引導(dǎo)地方貫徹中央特定宏觀政策、發(fā)揮中央財(cái)政調(diào)控作用、引導(dǎo)資源在各地區(qū)之間合理配置等。但實(shí)際運(yùn)作時(shí)，由于專項(xiàng)資金分配辦法不科學(xué)、分配過(guò)程與結(jié)果不透明，暗箱操作，很多時(shí)候這種資金分配變成了一種權(quán)力尋租和上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的博弈行為。不僅僅這樣，作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金地方政府不能統(tǒng)籌安排使用，影響了地方政府職能的完整性的履行，從而降低了資金的使用效率，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常情況下需要地方政府自籌一定比例資金來(lái)配套，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)配套能力強(qiáng)，更容易達(dá)到配套條件獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金;而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)往往不能滿足專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求，直接制約了地方可支配財(cái)力困難地區(qū)，反而加重了其財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(三)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后

迄今為止，我國(guó)對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付還沒(méi)有形成公式化的制度框架，其制度建設(shè)滯后于整個(gè)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。因?yàn)槲覈?guó)省以下轉(zhuǎn)移支付制度確定需要在在中央與地方體制整體框架下作出，只有當(dāng)國(guó)家財(cái)政體制宏觀環(huán)境已定的條件下，省級(jí)地方政府才可以據(jù)此安排對(duì)下級(jí)政府的體制。自從1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，雖然沒(méi)有從根本上改變中央與地方整體分配格局，但實(shí)際運(yùn)行中的一些具體項(xiàng)目的財(cái)權(quán)上劃下劃、分享比例、上解及補(bǔ)助數(shù)額、稅收減免政策等方面我們年年進(jìn)行了了一點(diǎn)調(diào)整。由于中央頻繁的調(diào)整，使省以下轉(zhuǎn)移支付無(wú)法制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，只能被動(dòng)地跟著中央體制的變動(dòng)。在這種不穩(wěn)定的宏觀財(cái)政體制條件下，地方不得不根據(jù)中央政策的變化頻繁調(diào)整體制，省以下轉(zhuǎn)移支付制度很能難穩(wěn)定。一些省市區(qū)層層從下級(jí)財(cái)政向上級(jí)財(cái)政集中財(cái)力，它在很大程度上加劇了基層財(cái)政的困難。

(四)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律根據(jù)

對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行立法，在發(fā)達(dá)國(guó)家已成為慣例。我國(guó)在有關(guān)財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)中還沒(méi)有對(duì)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確的規(guī)定，這樣導(dǎo)致地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際執(zhí)行中隨意性大，缺乏規(guī)范性、可操作性與透明度，缺乏法律形式的約束。

三、完善地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

(一)要明晰各級(jí)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任

地方各級(jí)政府之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建立的前提條件是明確其財(cái)政支出責(zé)任。要科學(xué)地劃分各級(jí)地方政府的財(cái)政支出責(zé)任，明確規(guī)定各級(jí)政府之間具體的事權(quán)項(xiàng)目，使各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配。

1.明確各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)地位

確定轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件是以事權(quán)為基礎(chǔ)的各級(jí)政府的支出責(zé)任的劃分。但我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況是在國(guó)家財(cái)政體制中，各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任劃分處于從屬的地位，對(duì)各級(jí)政府的支出責(zé)任只是進(jìn)行了原則性的大致的規(guī)定。這種原則性的、粗略支出責(zé)任體系劃分雖然簡(jiǎn)單容易，能夠短期內(nèi)繞過(guò)不同層級(jí)政府間的收支矛盾，比較快速地推進(jìn)財(cái)政改革，但時(shí)間一長(zhǎng)，容易出現(xiàn)各種財(cái)政支出的缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象，結(jié)果不僅會(huì)使財(cái)政資金的整體配置效率降低，還會(huì)妨礙各級(jí)政府對(duì)其該承擔(dān)的公共服務(wù)職能的有效地履行。因此首先要明確各級(jí)地方政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

2.對(duì)基層一般性公共服務(wù)支出責(zé)任要以所轄區(qū)域行政隸屬關(guān)系為主確定

各級(jí)地方政府的基本職能包括管理其轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)和為本轄區(qū)居民提供一般性公共服務(wù)。一般性公共服務(wù)支出是地方政府財(cái)政支出的基本責(zé)任，應(yīng)該在法律上明確地方政府有義務(wù)承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的支出的責(zé)任，上級(jí)政府可以給予一定補(bǔ)助，且這種補(bǔ)助應(yīng)該使用一般性轉(zhuǎn)移支付形式，以最低財(cái)力保障制度托底來(lái)保障基層政府基本的支出能力，而不應(yīng)該采用專項(xiàng)補(bǔ)助形式，避免形成支出責(zé)任錯(cuò)位的現(xiàn)象。

3.對(duì)基層經(jīng)濟(jì)性支出責(zé)任要以政府與市場(chǎng)的合理邊界確定

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，很多地方公共產(chǎn)品都存在效用外溢現(xiàn)象，具有經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)性支出責(zé)任應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系重新界定，對(duì)于其支出責(zé)任要適當(dāng)?shù)叵蛏弦患?jí)政府轉(zhuǎn)移，中央與省等上級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多責(zé)任;而縣鄉(xiāng)等基層政府支出責(zé)任主要在于具體實(shí)施中央與省的政策，改善供給環(huán)境。比如農(nóng)林水事務(wù)包括大型農(nóng)林水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)等，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，中央、省等縣以上政府對(duì)其支出責(zé)無(wú)旁貸，而縣鄉(xiāng)基層政府則因?yàn)槭聶?quán)相對(duì)小，只能承擔(dān)與之相配套的小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)村公益事業(yè)等項(xiàng)目。由于我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制是在基層政府設(shè)有大量的農(nóng)林水事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為此，需要中央和省等上一級(jí)政府通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式承擔(dān)大部分支出責(zé)任，而縣鄉(xiāng)基層政府只承擔(dān)具體的管理責(zé)任。

4.對(duì)基層社會(huì)性支出責(zé)任要以公共服務(wù)需求層次來(lái)確定

社會(huì)性支出責(zé)任由社會(huì)公共需求決定。社會(huì)公共需求一般可以分為同質(zhì)性需求與異質(zhì)性需求，具有多層次性。在社會(huì)性支出中，有很多支出都具有這樣的特點(diǎn)，同一項(xiàng)支出中既表現(xiàn)為同質(zhì)性需求又可表現(xiàn)為異質(zhì)性需求，比如同樣是養(yǎng)老支出，既有針對(duì)全國(guó)而言的基本養(yǎng)老需求，又有針對(duì)不同地區(qū)人群不同需求的特色養(yǎng)老需求等。對(duì)于同質(zhì)的社會(huì)養(yǎng)老需求應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)支出責(zé)任，保證全國(guó)統(tǒng)一性、均等性與普遍性;對(duì)于異質(zhì)性需求則應(yīng)該由各個(gè)地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際需要來(lái)確定。實(shí)際運(yùn)行中要從基本公共服務(wù)均等化角度出發(fā)，對(duì)于社會(huì)性支出，應(yīng)根據(jù)支出項(xiàng)目中同質(zhì)和異質(zhì)性需求的比重來(lái)明確規(guī)定不同層級(jí)政府支出責(zé)任。

(二)在收支計(jì)算方面用“因素法”替代“基數(shù)法”

采取基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支數(shù)額，雖然簡(jiǎn)單容易，但缺陷也是非常明顯的，拋棄基數(shù)法，運(yùn)用發(fā)達(dá)國(guó)家通用的“因素法”是轉(zhuǎn)移支付制度有效發(fā)揮作用的前提條件。因素法選取了一些不受人主觀意志控制的、能反映各地區(qū)收入能力與支出需要的客觀因素，如人均GDP、城市化程度、人口數(shù)量、人口密度等指標(biāo)，據(jù)此確定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。一是可以減少各地方政府對(duì)中央、省等上一級(jí)政府的討價(jià)還價(jià)的成本;二是能夠提高轉(zhuǎn)移支付政策的透明度、可預(yù)見(jiàn)性、客觀公正性，有利規(guī)范各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)程度。

(三)優(yōu)化各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

近年來(lái)，隨著中央、省對(duì)市以下地方轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模不斷增加，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問(wèn)題受到了廣泛關(guān)注。

1.要分階段、分步驟取消稅收返還

稅收返還是我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革后比較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式。稅收返還維護(hù)了各地區(qū)既得利益，是舊體制的延續(xù)，明顯地存在不公平，它不符合基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，我們不能把它作為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度框架內(nèi)的一個(gè)獨(dú)立要素長(zhǎng)期保持并固定化。要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，按照規(guī)范的分稅制要求，在中央與地方各級(jí)政府之間確定一個(gè)相對(duì)合理的分享比例，并規(guī)定一個(gè)過(guò)渡期，分階段、分步驟逐年降低比例直到最終取消稅收返還，保證各地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

2.合理配置一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例

一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能各異，需要合理配置使用。一般轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮各級(jí)地方政府尤其是基層政府了解本地區(qū)居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方政府因地制宜地統(tǒng)籌安排支出和落實(shí)管理責(zé)任;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能更好地反映上級(jí)政府的意圖。今后，要進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在全部轉(zhuǎn)移支付中增加安排一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的收支缺口，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化。一是要按照不同地區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)水平，與主體功能區(qū)的劃分要求相適應(yīng)，盡快將基本公共服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)制定出來(lái)，以此為基礎(chǔ)確定不同地區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)水平等級(jí)，然后據(jù)此制定不同地區(qū)的公共服務(wù)等級(jí)目標(biāo);按照這一目標(biāo)綜合考慮支付規(guī)模和力度，計(jì)算確定支付方式及數(shù)額。二是要深化地方各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方式改革，歸并與整合復(fù)雜多樣的轉(zhuǎn)移支付形式，可以把除結(jié)算補(bǔ)助以外的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付之中。三是要對(duì)不同類型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行規(guī)范，從監(jiān)管制度、技術(shù)操作層面等方面入手進(jìn)一步提高資金使用效率。

(四)強(qiáng)化地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)

各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，其健康運(yùn)行必須建立在法制化基礎(chǔ)上。

1.加快對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)法立法

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍建立了完備的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，國(guó)家立法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的種類、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法、運(yùn)作程序等，都作出明確的規(guī)定。為規(guī)范各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)整個(gè)公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)、約束各級(jí)地方政府間財(cái)政關(guān)系中的重要地位，需要加快推進(jìn)其基礎(chǔ)法的立法進(jìn)程。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)是各個(gè)省對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有立法權(quán)不可能單獨(dú)立法，只有全國(guó)人大及常委會(huì)加快對(duì)各級(jí)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系相關(guān)立法，才能使各個(gè)地方在國(guó)家基本法律規(guī)范的前提下制定適合本地區(qū)的規(guī)章制度，解決具體操作中有章可循的問(wèn)題。

2.嚴(yán)格執(zhí)法

增強(qiáng)依法理財(cái)觀念，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定的種類、標(biāo)準(zhǔn)、方式實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付，減少支付資金分配的隨意性，增加各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的科學(xué)性與規(guī)范性，盡可能避免盲目性。

3.強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更多地向民生領(lǐng)域傾斜，明顯地增強(qiáng)了財(cái)政行為的社會(huì)公共性，與這相適應(yīng)要求強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，使各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度真正符合陽(yáng)光財(cái)政的要求。一是要公開(kāi)透明。按照“全面、及時(shí)、有效”原則，將所有轉(zhuǎn)移支付資金活動(dòng)過(guò)程全面納入財(cái)政監(jiān)督范圍;二是要建立切實(shí)可行的問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行跟綜、監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題;三是要強(qiáng)化外部監(jiān)督。主動(dòng)接受審計(jì)、監(jiān)察部門等專業(yè)監(jiān)督以及人大、政協(xié)與社會(huì)各界監(jiān)督。

［1］王向成.論《財(cái)政法》的立法原則［J］.山東經(jīng)濟(jì)，2007，(6).

［2］高培勇，張德勇.“十二五”時(shí)期的中國(guó)財(cái)稅改革［M］.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

［3］樓繼偉.完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化［J］.中國(guó)財(cái)政，2006，(3).

［4］盛琳.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保降機(jī)制［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(2).