毛國輝

(國防科學技術大學，湖南 長沙 410073)

國際法學界公認的外層空間(亦稱外空、太空、空間)是指國家管轄范圍以內的領空和國家管轄范圍以外的公空之外的空間以及天體。［1］外層空間是最能體現人類夢想的領域之一，對茫茫太空的探索和利用一直是全人類共同的追求。近年來，世界各主要國家都相繼加強太空開發(fā)活動，掀起了探索太空的陣陣熱潮。然而，值得關注的是，少數大國正在大力研發(fā)、試驗和部署新型太空武器，爭奪太空軍事優(yōu)勢，外空武器化趨勢日益現實與緊迫。國際法是平衡與處理國際上各種利益沖突的最好手段。因此，探討國際空間法在防止外空武器化問題上的發(fā)展困境與前景無疑具有重大的理論與現實意義。

一、防止外空武器化:國際空間法的現有規(guī)制

1957年當人類第一次走進太空時，就出現了如何規(guī)范、公平、和平地利用外層空間資源等一系列法律問題。國際社會曾于20世紀60至70年代達成了一系列旨在控制外空軍備競賽、和平利用外空的國際條約，主要包括《外空條約》、《月球協(xié)定》、《登記公約》、《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》、《部分禁止核試驗條約》、《禁用改變環(huán)境技術公約》等。其中，《外空條約》(全稱為《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵循原則的條約》)以國際協(xié)議的形式，將世界各國在進行外空活動時所應遵守的各項基本法律原則固定下來，因而被稱為“外空憲章”。

1961年12月20日，聯(lián)合國大會(簡稱聯(lián)大)通過了著名的第1721號決議，提出了外空活動的相關原則:第一，國際法，包括聯(lián)合國憲章，適用于外層空間和天體;第二，外層空間和天體供一切國家按國際法自由控測和利用，任何國家不得據為己有;第三，開發(fā)利用外空應為改善人類福利服務。1963年12月13日，又通過了名為《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》的第1962(XVIII)號決議，宣言為人類探索和利用外層空間提出了9條應當遵守的基本法律原則，涉及到與外空活動有關的所有重要方面。1999年12月6日的第54/68號決議核可了《空間千年:關于空間和人的發(fā)展的維也納宣言》，重申全人類對于為和平目的探索及利用外層空間方面的進步所具有的共同利益，并深信有必要將防止外層空間軍備競賽作為促進這方面國際合作的基本前提條件。

上述關于外空活動的條約、原則、宣言一道構成了現行國際空間法的主要內容，用以規(guī)范各國的空間活動，調整各國在探測和利用外層空間中的權利義務關系，建立公正合理、有章可循的空間法律秩序。國際空間法關于防止外空武器化的規(guī)定主要體現在以下兩個方面:

(一)和平利用外空

和平是當代國際法的基本價值和理念之一。和平利用、共謀人類福利是國際空間法的一項基本原則。《外空條約》第3條規(guī)定:“各締約國在進行探索和利用外層空間(包括月球和其他天體)的各種活動方面，應遵守國際法和聯(lián)合國憲章”。第4條規(guī)定:“所有締約國應專為和平目的使用月球和其他天體?！边@些原則規(guī)定為促進外空的和平利用發(fā)揮了積極作用，對禁止在外空進行某些軍事活動也有一定的作用。不過，條約沒有說明何為“和平目的”。對此，各國學術界有多種解讀:一是“非軍事化”利用外空，即禁止在外空從事一切軍事活動，不論是進攻性(侵略性)還是防御性的;二是僅限于禁止“侵略性”的軍事化利用，允許“非侵略性(防御性)”的軍事目的利用外空情形;三是凡有關國際空間法沒有禁止的軍事活動，都屬于為“和平目的”利用外空的范疇，即“法無禁止即為允許”。［2］目前，大部分學者堅持認為，和平利用外空原則的目的并不在于全面禁止外空的軍事活動，其根本目的在于減少外空武器的使用，各國承擔義務在外空采取措施裁軍并限制軍事行為。

(二)限制軍事化利用

國際社會至今沒有一項專門防止外空武器化的國際法律文書，但包括《外空條約》在內的國際空間法都試圖限制外空的軍事化利用。《外空條約》第4條規(guī)定，締約國不得在繞地球軌道上、天體上及外層空間放置、安裝任何載有核武器或任何其他種類的大規(guī)模毀滅性武器的物體。禁止在天體建立軍事基地和設施，禁止在天體試驗任何類型的武器和進行軍事演習?！恫糠纸购嗽囼灄l約》則禁止各國在外層空間進行核爆炸的試驗，其目的在于避免在外層空間發(fā)生軍備競賽。這些內容是目前國際空間法中最主要的限制外空武器的規(guī)定。不過，何謂“大規(guī)模毀滅性武器”?在外空能否放置或使用常規(guī)武器?外空條約則沒有規(guī)定。根據1979年12月11日聯(lián)合國大會“全面徹底裁軍”決議(聯(lián)大第 A/RES/34/87A號決議)，大規(guī)模毀滅性武器包括原子爆炸武器、放射性物質武器、毒性化學和生物武器以及任何將來研制的具有相當于原子彈或上述其他武器的破壞力特點的武器。實際上，在外層空間高速運行的任何物體，都有可能成為武器，無須攜帶爆炸裝置，單靠撞擊就可以產生巨大的破壞力。據報道，美國已開始研制包括“上帝之杖”在內的多種太空武器。這類武器能對地球上任何地區(qū)的目標進行打擊，產生的動能撞擊可以比擬核武器。那么，它是否屬于“大規(guī)模毀滅性武器”呢?目前還存有爭議?？梢?，現行國際空間法只是在一定程度上限制某些太空武器和軍事活動，它體現的是20世紀80年代以前武器裝備的發(fā)展水平，對于新型的大殺傷力武器缺乏界定，未提及彈道導彈、火箭、軍用衛(wèi)星、激光武器等各種新型武器，也未涉及從地球(包括陸地、海洋及大氣層)對處于外空的物體使用武力或威脅使用武力等問題。隨著空間技術的不斷發(fā)展，國際空間法不僅難以防止太空武器化和軍備競賽，也間接導致當前外空武器化趨勢日益嚴重，國際和平與安全面臨著新的威脅。

二、防止外空武器化:國際空間法面臨的發(fā)展困境

除了國際空間法自身的不足與缺陷外，各國在空間科技發(fā)展上的嚴重不均衡，空間探索水平的巨大差異造成外空實際上由航天大國把持，以及各國對待外空和平利用與安全問題的不同立場和現實利益需求等，都導致國際空間法在防止外空武器化方面面臨諸多發(fā)展困境。

(一)空間強國主導著國際空間立法及法律解釋的話語權，為發(fā)展太空武器留有余地

國際空間立法任務目前主要是由聯(lián)合國框架下承擔防止外空武器化職能的國際機構來完成。其中，成立于1959年的聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(簡稱外空委)是主要立法機構，其宗旨就是制定和平利用外空的原則和規(guī)章，促進各國在和平利用外空領域的合作，研究探索和利用外空有關的科技問題和可能產生的法律問題，從而為促進和平使用空間科學和技術，為實現經濟、社會和科學的發(fā)展提供法律保障。［3］

日內瓦裁軍談判會議(簡稱裁談會)則是世界上多邊軍控與裁軍領域唯一的立法機構。［4］P159由于防止外空武器化的法律制度與國際裁軍問題緊密相關，防止外空軍備競賽議題在1982年就被列為裁談會議程項目。1983年聯(lián)大第38屆會議通過第38/80號決議，責成外空委與裁談會開展協(xié)調工作，優(yōu)先審議外空非軍事化問題，要求刻不容緩地在外空武器的發(fā)展達到無法約束之前，對相關問題達成協(xié)議。1985-1994年連續(xù)十年裁談會就此議程項目設立了外空特設委員會來具體研究防止外空武器化、防止外空軍備競賽的議題，以期締結一項或多項全面防止外空軍備競賽的協(xié)議。另外，自1982年以來，聯(lián)大每年都會通過一個“防止外層空間的軍備競賽”決議。不過，美國對聯(lián)大有關決議始終持消極甚至是反對的態(tài)度。

后冷戰(zhàn)時期，美國憑借雄厚的太空實力，在有關討論禁止太空武器化場所擁有絕對發(fā)言權，主導著外空委議程設定。由于外空委、裁談會都采取一票否決制表決方式，美國總是利用這一議事規(guī)則，行使其否決權，掌握著會議能否達成協(xié)議的主導權，致使有關限制太空武器化方面的會談始終陷于僵局，修改太空法律機制的愿望落空，充分展現出其大國主導的真諦，“愈是需要大國主導建立未來的規(guī)范，大國愈是裹足不前;愈是需要達成一致的未來規(guī)范，共識愈是遙不可及，關鍵在于，大國主導的態(tài)勢在一致決議的存在與否就更顯得至關重要了?！保?］這就導致防止外空武器化新規(guī)則的立法進展遲緩。

即使是已于1984年生效的《月球協(xié)定》，目前批準的國家也是少之又少:到2012年1月1日只有13個國家批準，還有4個國家簽字尚待批準之中，而且任何一個航天大國都沒有批準。雖然該協(xié)定規(guī)定，禁止在月球和其他天體上“建立軍事基地、軍事設施與工事，試驗任何類型的武器和進行軍事演習”，這項規(guī)定本來對于限制太空軍競賽備具有重要意義，可是一紙空文的條約使得其作用大打折扣，而現行的國際法體系卻無應對良策。

2011年2月4日，美國國防部網站發(fā)布了《國家安全空間戰(zhàn)略》的公開精簡版。報告稱，美國未來致力于在國際社會中建立有關空間資產行動和衛(wèi)星發(fā)射的“準則”，以規(guī)范各國在空間的“行為”，即由美國主導建立所謂的“空間國際法”。這意味著美國要開始再一次充當國際規(guī)則的制定者。新規(guī)則必定以美國及其盟國的空間利益為先，同時限制其他國家發(fā)展空間能力。同時，航天強國還利用其外空優(yōu)勢操控了對國際空間法的解釋，他們根據自己技術水平的發(fā)展將條約任意解釋為對其更為有利的意義。例如，對“和平目的”的解釋，最初被限制性地解釋為“非軍事化”，這是因為當時美國正熱衷于衛(wèi)星偵察能力的發(fā)展，而蘇聯(lián)雖然發(fā)射技術比較高超，但衛(wèi)星技術卻相對落后于美國。蘇聯(lián)認為美國在外空利用衛(wèi)星對地面進行偵察是侵犯一國主權的，是“非和平的”、“軍事化”的。后來蘇聯(lián)有了衛(wèi)星偵察能力，嘗到這種技術的甜頭以后，立即接受了美國關于“和平目的”的解釋，認可“和平利用”包括“被動的(防御性的)軍事手段”，這就意味著“和平目的”被解釋為“禁止侵略”，即允許在外空為自衛(wèi)的目的被動地使用武力，這當然是外空強國所鐘愛的制度。在這種解釋下，航天大國以保護其民用空間設施為理由發(fā)展外空武器就有了冠冕堂皇的借口和依據，而真正的“和平利用”外空也就成為了一句空話。［6］在此理論支持下，美國等西方空間強國紛紛制定各自的空間武器發(fā)展計劃。

無法否認，當前的外空武器化實際上是由美國主導的。美國為了保持已經形成的外空軍事優(yōu)勢，繼續(xù)開展獨立的外空探索與利用活動，避免外空立法束縛其手腳，明確反對制定防止外空武器化的任何法律文書，其退出《反導條約》就是明證。正如有的學者指出的:“人類空間活動越來越多，相關的立法卻幾乎停滯不前。這是一個巨大的反差，究其原因就在于空間大國對于外空的控制權越來越大，不愿意有過多的法律約束，尤其是防止外太空軍事化方面?！保?］由于經濟、科技等因素制約，尤其是技術上已經形成的強大壁壘，致使一些國家在相當長時期內根本就沒有能力進入太空，直接導致在太空立法上話語權與空間大國的巨大差別，更無力監(jiān)督、約束空間大國的外空軍事活動。

(二)“外空非武器化”共識難以達成，制定全面而統(tǒng)一的國際條約遙不可及

“外空非武器化”是實現外空和平利用、維護外空安全的必要措施，它維護的是國際社會整體利益。從實踐來看，解決外空武器化問題的最佳途徑就是制定、簽署包括禁止任何外空武器的新太空條約。不過，國際社會能否達成一項有關外空非武器化的條約，最終取決于各國是否能夠對外空非武器化問題達成政治共識。有學者曾樂觀地指出，制定新的控制外空軍備競賽的國際法律文書的條件日益成熟。［8］但現實情況是，圍繞現有的外空法律機制，尤其是防止外空軍備競賽問題，國際社會已展開了長期的爭論，統(tǒng)一立場與意志變得非常困難。以“21國集團”為代表的發(fā)展中國家認為，現存的多邊條約和雙邊協(xié)議有很多漏洞，沒有全面禁止在外空部署各種武器，并認為防止外空軍備競賽問題日益緊迫，必須立即就此展開行動。中國和俄羅斯是近年來裁談會上防止外空武器化的積極倡導者和推動者，建議盡快在裁軍談判會議上談判制定關于防止外空武器化的國際法律文書。2008年2月，俄羅斯聯(lián)邦外交部長謝爾蓋·拉夫羅夫代表俄羅斯聯(lián)邦和中國向裁談會正式提交了《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力的條約草案》。

以美國為首的西方國家則認為，現有的多邊軍控法律制度足以防止外空軍備競賽的發(fā)生，只要維持現狀即可，無需締結新的外空條約。不過西方各國所關注的側重點也有所不同。從美國長期以來建立導彈防御計劃的實踐看，美國在太空追求絕對安全和絕對霸權，甚至提出，必要時可以拒止別的國家進入太空。并認為，“外空非武器化”雖然以外空的和平利用為目標，但非武器化只是一種烏托邦式的空想，只有保持絕對的軍事優(yōu)勢，才能有效維護美國的國家利益，進而能夠使美國在全球范圍內承擔起維護國際安全的世界警察的角色。因此，美國的安全觀與中、俄倡導的外空非武器化是完全對立的。美國單邊太空政策的結果是在國家之間產生互相不信任，使各國陷入“安全困境”的怪圈。［9］

歐盟作為一個超國家的國際組織，也非常關注外空活動。在禁止外層空間軍備競賽方面，歐盟的立場與俄、中沒有根本分歧。不過，歐盟認為，國際法確立的外空和平利用原則的重心，正在從傳統(tǒng)意義上強調對軍事利用、武器化的限制逐步轉向對外空秩序與環(huán)境安全的維護。歐盟于2008年12月通過的《外空活動行為準則草案》，意在通過加強透明度和建立信任的措施，通過相應的機制，保障外空活動的安全。［10］

國際條約是國家間意志協(xié)調的產物。各國從自身的國家利益出發(fā)，在達成國際協(xié)議的過程中相互妥協(xié)和斗爭。外空委成立之初只有18個成員國，而且陣線分明，容易達成協(xié)議。目前外空委已有71個成員國及若干個觀察員，隨著圍繞著外層空間戰(zhàn)略、安全、經濟、資源利益等展開的政治和法律斗爭愈來愈激烈，加上外層空間活動引發(fā)的法律問題日趨復雜，繼續(xù)采用“協(xié)商一致”的決策程序達成協(xié)議的難度不斷加大，使得國際空間立法進程停滯不前。這也意味著，防止太空武器化固然是世界人民和絕大多數國家的共同愿望，但以全面禁止一切外空武器，即以禁止試驗、生產、安放、部署和使用一切外空武器并銷毀現有的外空武器為主要內容的國際空間條約的達成，將是一項復雜而艱巨的任務。

(三)國際空間法缺乏強有力的實施機制，導致執(zhí)行力非常有限

與國內法不同的是，國際法作為國家間的法律，出于對他國主權的尊重，一國有權自主決定加入和退出，對非協(xié)約國也不產生法律效應。有的國家雖然簽署了部分條約，但是當條約不再有利于自己時，就有可能將條約扔在一邊。比如1972年美蘇簽訂了《反導條約》，承諾不在太空研制、實驗、部署反彈道導彈系統(tǒng)。但美國為了發(fā)展太空武器，于2002年單方面退出了該條約，《反導條約》因此失效。

同時，國際空間法多為原則性文件，雖然容易獲得更多國家的認同和參加，但也導致條約的實施性不強。宣言更是僅具有建議的性質，并不確立任何法律上的權利和義務。另外，國際空間法的部分內容是從條約演變而來的，本身并沒有建立擁有強制力的爭端解決機構，沒有規(guī)定解決爭端的程序性內容，也沒有提出對違約國的具體制裁措施，更沒有完全意義上的監(jiān)督、檢查和解決爭端問題的機制，其真正的約束力并不大。因此，雖然國際法對太空的和平利用已經有了規(guī)定，但在現行的國際法體系約束下，仍然很難得到有效的實施，通過國際空間法防止外空武器化可謂步履維艱。

三、防止外空武器化:國際空間法的前景展望

盡管國際空間法的發(fā)展面臨如此艱難的困境，但我們應當看到:在嚴酷的外空武器化現實風險和挑戰(zhàn)面前，國際社會阻止美國獨霸太空、防止外空武器化的努力并未停止，對限制外空軍事化的立法努力還在進行，同時更加注重運用法律機制應對外空安全問題。我們相信，國際公法仍然是未來空間活動的必要框架，國際社會會有更多樣化的法律形式規(guī)范外空活動，并繼續(xù)推進外空安全機制的成長。

(一)尋求制定雙邊協(xié)定或建立地區(qū)外空安全機制改善外空安全環(huán)境

隨著空間科技和人類空間活動的不斷發(fā)展，空間科技競爭的事實使得航天大國不可避免地要求制定法律規(guī)則，以維護其既得利益。其他還沒有參與空間探索的國家也越來越意識到航天大國對空間探索的努力，可能會嚴重損害他們的權利和利益，對制訂新的國際條約產生了愈發(fā)迫切的要求。在制定全面統(tǒng)一的法律文書的談判陷入僵局之際，尋求制定雙邊協(xié)定或建立地區(qū)外空安全機制，謀求其他可能和可行的對外空武器加以某些限制的辦法和措施，或許是一種比較現實的選擇?！耙恍╇p邊協(xié)定在很大程度上可能在整個國際社會中形成多邊協(xié)定或成為空間習慣法?！保?1］

比如，為了致力于建立歐洲的集體太空安全機制，歐盟理事會于2008年12月通過了《外層空間活動行為準則》。該準則目前不具備法律約束力，歐盟呼吁各國在自愿基礎上遵守準則。歐盟走的路徑是，先將草案提交給參與太空活動的國家，而不是提交給聯(lián)合國裁軍會議討論;準備在獲得足夠多國家支持的基礎上，再將準則拿到裁軍談判會議上討論，［12］向國際社會推廣。一個值得關注的動向是，奧巴馬政府已表示同意進行外空問題的國際談判。2010年4月8日，美俄兩國還簽署了新的核裁軍條約，這似乎表明相關的國際實踐開始朝著積極的方向發(fā)展，并在一定程度上改善了外空立法環(huán)境。

(二)建立有效的外空合作與信任機制是國際空間法的發(fā)展方向

溝通合作能有效降低對他國軍事活動產生錯誤判斷和評估的風險，因而是化解疑慮、實現和平的重要途徑。在防止外空軍備競賽問題上，基于各國(集團)都是“命運共同體”，建立溝通與合作機制，加強空間軍事領域國際合作，不失為一條共同抵制太空武器化的重要路徑。國際合作原則是以《聯(lián)合國憲章》和《友好關系和合作宣言》為基礎的國際習慣法。在現有的國際法體系中，外空是一個“特殊”的領域，即外空“非主權化”，這就決定了國際社會就外空合作具備廣泛的基礎。當前，各國在反對外空武器化的問題上已經有了共識，對于外空安全具有更為突出的共同利益與需求，這有助于促使在主要空間國家之間形成共同的政治意愿，建立有效的國際合作機制，使國際裁軍實踐在外空非武器化方面的各種障礙逐步得到化解，促進外空非武器化的目標以漸進和務實的方式實現，共同構建一個和平、發(fā)展、合作與法治的外空。

相互信任是合作的前提，也是達成一切條約與協(xié)議的重要紐帶。建設透明與信任機制一直是國際社會所關注的問題。這一點尤其在聯(lián)大第45/55B號、第47/51號和第48/74B號決議中得到體現。決議重申了“建立信任措施作為有助于實現防止外空軍備競賽目標的手段的重要性”。每年聯(lián)大通過的防止外空軍備競賽決議都確認“建立信任措施的實質性建議可成為防止外空軍備競賽國際協(xié)定的組成部分”。第60屆聯(lián)大通過的有關“外空活動透明和建立信任措施”的決議(第60/66號)再次提出了透明和建立信任措施問題。在美國等國反對禁止太空武器化談判之際，俄羅斯于2005年向聯(lián)合國提交建立太空活動的透明與信任建設措施。此后，俄羅斯單獨或者聯(lián)合中國等國家一道向聯(lián)合國提交此類建議。2006年，中、俄、白俄羅斯等國向聯(lián)大提交議案《太空活動的透明與信任建設措施》，呼吁在太空建立透明與信任機制，防止太空武器化，這一議案在聯(lián)合國得到多數國家的贊成，這也意味著將其納入國際空間法框架的可能性正在不斷增加。

(三)運用靈活有效的“軟法”形式擺脫立法困境

如前所述，目前各國對是否以及如何發(fā)展國際空間法存在嚴重分歧。在這種困境中，很多國家更傾向于接受非條約義務，因而國際空間法將更多以靈活有效的“軟法”形式出現。國際法中的軟法指不具有法律約束力但又有一定法律效果的國際文件，如國際組織或國際會議的決議、決定、宣言、建議或標準等。軟法具有一系列明顯的優(yōu)勢，它沒有成文形式的法律原則，具有高度靈活性，不需要國家批準，能夠對形勢變化做出及時反應，促成國際習慣和條約的形成等。［13］因此其作用越來越受重視，發(fā)展勢頭不容小覷。其明顯表現是聯(lián)大以快速靈活方式填補法律真空的決議，在一定程度上代表了國際社會對特定問題的法律理念，代表了空間法的發(fā)展趨勢，雖不具有嚴格意義上的法律拘束力，卻能以法律的功能運行，是最終形成法律規(guī)范的重要基礎。從1998年到2006年，聯(lián)大共通過了100多項關于空間活動的決議，涉及關于衛(wèi)星廣播電視、遙感和核動力源問題的法律原則等內容，并解釋了一些基本概念。如1996年《國際合作宣言》明確《外空條約》第一條“共同利益原則”的涵義;2004年《適用發(fā)射國概念的決議》明確了對空間物體和發(fā)射國概念的理解。大多數國家通常會認真地對待聯(lián)大備忘錄、決議、宣言、技術標準等非條約文件規(guī)定的義務，各國在國內、雙邊和多邊國際文件中通常會引用這些原則作為權威性根據，這對外層空間實踐及空間立法活動均起著重大的指導作用。

(四)通過國際法院的司法機制不斷完善和發(fā)展現行的國際空間法

國際法院是聯(lián)合國的主要司法機關，有權裁決當事國提交的法律爭端。在解決相關的空間活動爭端中，積極發(fā)揮國際法院司法判決的作用，能為現行國際空間法的完善提供條件;同時，國際法院有權就有關空間法律問題作出咨詢意見，雖然這種咨詢意見沒有法律拘束力，但對于有關問題的解決以及國際空間法的發(fā)展具有重要影響。如聯(lián)合國大會可就外層空間的“和平目的利用”問題請求國際法院發(fā)表咨詢意見，通過國際法院的咨詢意見來對現行國際空間立法中的“和平目的利用”、“大規(guī)模殺傷性武器”等問題進行澄清。另外，2011年12月6日，常設仲裁法院(PCA)通過《有關外太空活動爭端的可選仲裁規(guī)則》，首次建立了正式機制解決有關太空的國際爭端。在解決相關的爭端中，通過國際司法裁決，能為現行國際空間法的完善提供條件。

總之，鑒于目前的現實，在外空實現完全非軍事化并不具備足夠的法律基礎，制定內容具體明確的國際空間法、建立完善的外空安全機制，遏制外空武器化也將是一個漫長過程。面對外空武器化對人類的威脅，各國對外空霸權與空間威懾的共同抵制使得國際社會各方在該問題上擁有一系列共同的愿望和要求，這就形成了加強國際空間立法、防止外空武器化的根本動力。

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