邵燕芬

（杭州師范大學(xué) 錢江學(xué)院，浙江 杭州310030）

一、電子取證在交通執(zhí)法中的應(yīng)用

作為交通違章處罰的取證設(shè)備，電子測速系統(tǒng)亦稱數(shù)碼式快相雷達(dá)系統(tǒng)，俗稱“電子眼”，近年來大量分布于我國各地的高速公路、城市道路路口。執(zhí)法部門利用“電子眼”對特定空間進(jìn)行監(jiān)控獲得圖像信息，實(shí)時(shí)傳輸至信息處理終端，以“電子眼”形成的電子影像資料為依據(jù)，對相應(yīng)交通違章行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰。這種技術(shù)手段在交通執(zhí)法中的運(yùn)用得到《道路交通安全法》的肯定，該法第114條規(guī)定了交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰。而《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化了“電子眼”的運(yùn)用規(guī)定。電子取證相對于人工執(zhí)法具有技術(shù)優(yōu)勢，能使交警的執(zhí)法“如虎添翼”?！半娮友邸蹦?4小時(shí)不間斷采集大量的信息，實(shí)現(xiàn)交通管理方式由體能向智能的轉(zhuǎn)變；它比人的肉眼、經(jīng)驗(yàn)判斷更加快速、準(zhǔn)確地固定實(shí)時(shí)發(fā)生的違章證據(jù)；還能及時(shí)收集路況、交通流方面的信息進(jìn)而反饋給駕駛?cè)?，一定程度上預(yù)防、減少交通違章情況的發(fā)生?？梢哉f“電子眼”已成為現(xiàn)代交通執(zhí)法乃至公共管理的重要工具。

盡管如此，“電子眼”只是一種技術(shù)設(shè)備，改變的是“電子眼”覆蓋范圍內(nèi)交通執(zhí)法的取證方式。它只能承擔(dān)交通違章信息的攝錄、傳輸?shù)惹岸谁h(huán)節(jié)，后續(xù)的違章事實(shí)審核認(rèn)定、作出相應(yīng)的處理決定、對處理決定的告知、送達(dá)乃至執(zhí)行都無法脫離執(zhí)法人員的工作而自動完成。而且目前“電子眼”尚有不少技術(shù)局限，因而其使用范圍限于違反交通信號燈指示的、超過規(guī)定時(shí)速的、違反規(guī)定停放車輛的、未按照指示標(biāo)志標(biāo)線指示行駛的、違反規(guī)定在專用車道內(nèi)行駛的，以及其他當(dāng)場不易糾正或糾正易造成擁堵的機(jī)動車違章行為等。

二、電子取證帶來交通違章處理程序的變化

借助“電子眼”來完成的交通執(zhí)法，對違章行為的處理流程大致是：違章數(shù)據(jù)收集——證據(jù)審核（也即違章事實(shí)認(rèn)定）——信息發(fā)布——處罰——處罰的執(zhí)行。其中數(shù)據(jù)收集就是指“電子眼”對路面交通信息的實(shí)時(shí)攝錄，證據(jù)審核是指執(zhí)法人員對數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確性和有效性的確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上認(rèn)定違章事實(shí)。接下來是將數(shù)據(jù)輸入數(shù)據(jù)庫成為正式違法信息，同時(shí)在車輛管理系統(tǒng)中鎖定違章車輛，鎖定的目的是禁止違章車輛在接受處罰前進(jìn)行檢驗(yàn)、辦理各類變更手續(xù)。信息發(fā)布則是指正式數(shù)據(jù)形成后向社會進(jìn)行發(fā)布，主要采用郵寄違章通知單，交通信息網(wǎng)提供查詢，登報(bào)、廣播、電視臺等進(jìn)行公布，手機(jī)短信告知等途徑。可見，電子取證使交通違章案件的處理程序發(fā)生明顯的變化，這些變化對于評價(jià)執(zhí)法程序的正當(dāng)性具有重要意義，不可不察。主要有：

（一）對違章行為“查”與“處”分離，往往發(fā)生處罰對象判定上的困難

現(xiàn)場執(zhí)法的交警人員一般在發(fā)現(xiàn)違章后將當(dāng)事人攔下，根據(jù)當(dāng)時(shí)情況說明違章事實(shí)情況，進(jìn)行教育或處罰。而“電子眼”只能將違章證據(jù)進(jìn)行固定，采用后臺上傳數(shù)據(jù)事后再進(jìn)行處理。也就是說，電子眼的“取證”和執(zhí)法人員的“認(rèn)定”存在時(shí)間上的分離，實(shí)時(shí)的圖像獲取和事后的審查相結(jié)合，把原本在現(xiàn)場執(zhí)法中幾乎同步完成的取證、認(rèn)證連貫過程切割為兩個步驟，是典型的“現(xiàn)場取證，事后處理”，“查”、“處”分開。

目前，“電子眼”獲得的圖像資料一般只能確認(rèn)車輛的牌照、顏色、類型、行駛軌跡和速度，無法清晰顯示駕駛員相貌。在“查”、“處”分開的非現(xiàn)場執(zhí)法情況下造成對實(shí)際駕駛?cè)藛T認(rèn)定上的盲點(diǎn)?！兜缆方煌ò踩ā返?14條規(guī)定，交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰。也就是說，此時(shí)承擔(dān)違章責(zé)任的主體首先應(yīng)當(dāng)是機(jī)動車的駕駛?cè)?，不能查明駕駛?cè)说模瑱C(jī)動車的所有人、管理人是同一順序承擔(dān)責(zé)任的主體。問題是，除非當(dāng)事人自己承認(rèn)，否則很難確定具體的駕駛?cè)?，很可能?dǎo)致實(shí)際駕駛?cè)瞬怀袚?dān)責(zé)任，而承擔(dān)責(zé)任的主體不是違章行為人，背離“責(zé)任自負(fù)”的法律要求，削弱了執(zhí)法的效果。

加上實(shí)踐中常見的車輛出借、出租、盜竊駕駛、送修、掛靠、未履行轉(zhuǎn)移登記手續(xù)等情形，駕駛?cè)伺c車輛所有人、管理人不是同一人，很難說被處罰的對象就是實(shí)際駕駛?cè)?，甚至未能對這部分駕駛?cè)藛T有效發(fā)揮威懾作用。例如，一些駕駛?cè)耸褂闷囎赓U公司的車輛發(fā)生交通違法行為，由于執(zhí)法存在時(shí)間差，事后查找駕駛?cè)撕茈y。再如，少數(shù)司機(jī)為了避免被罰，使用套牌或者將車牌遮蓋等方式來規(guī)避“電子眼”的拍攝，而讓被套牌車主對此“埋單”，后者往往喊冤，申訴卻難。諸如此類情形，電子取證的局限性也顯而易見。

（二）未能及時(shí)充分地履行告知義務(wù)，不能確保準(zhǔn)確無誤地送達(dá)

根據(jù)電子取證情況，交警如果認(rèn)定行政相對人已違章的，本應(yīng)盡快履行告知義務(wù)，聽取行政相對人意見，作出處理決定。電子取證只是交通執(zhí)法中一種而不是唯一的取證途徑，一旦需要依法作出處罰決定，執(zhí)法機(jī)關(guān)有義務(wù)告知相對人作出處罰的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，聽取相對人的申辯意見。告知既是執(zhí)法機(jī)關(guān)不可省略的程序義務(wù)，也是保障行政相對人知情權(quán)和申辯權(quán)的前提。然而從交通管理工作的情況看，一個基層大隊(duì)每天通過“電子眼”記錄的交通違章行為多則上百條，少則數(shù)十條，直接告知并不可行。實(shí)際做法有：（1）不進(jìn)行告知，對交通違章采取“守株待兔”的處罰，一些行為人是在駕駛證年審、車輛年檢時(shí)才知道自己有違章記錄。（2）不能有效告知，或累計(jì)多次后一次性告知。采用發(fā)送手機(jī)短信、郵寄等方式進(jìn)行告知，一旦違章車輛的車主、管理人的手機(jī)號碼、地址發(fā)生變更，而交警部門登記的信息未更改，相應(yīng)的告知內(nèi)容就無法送達(dá)相對人。（3）通過交警部門辦公場所的電子觸摸屏、交通管理部門網(wǎng)站、聲訊電話等渠道提供查詢，但這些不是一對一的告知方式，需要相對人主動查詢才能知曉。那些不熟悉網(wǎng)絡(luò)操作、沒有條件上網(wǎng)的人往往不能及時(shí)接收到這些信息。

告知和送達(dá)都以能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地聯(lián)系到交通違章行政相對人為前提，告知環(huán)節(jié)上的問題在送達(dá)環(huán)節(jié)同樣存在。處罰決定的送達(dá)通常有郵寄、交付、公告三種方式。電子取證的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)一般以手機(jī)短信、電子郵件的形式將行政決定通知相對人，效果比不上現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)當(dāng)場送達(dá)。由于有些違章車輛的車主聯(lián)系方式記錄不全，無法一一查找，郵寄送達(dá)也可能被退信。如果寄送電子郵件，相對人也可能沒有及時(shí)打開郵箱瀏覽而“后知后覺”甚至“不知不覺”，或者相對人沒有按要求發(fā)送回執(zhí)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)未能及時(shí)有效地履行告知和送達(dá)義務(wù)導(dǎo)致的可能是，相對人一方面已經(jīng)違章卻不知曉，或者抱以僥幸心理繼續(xù)違章，另一方面相對人失去了提出反對意見、進(jìn)行對質(zhì)、申訴和申請聽證的機(jī)會，不得不承受交警部門直接開出的處罰決定書。不符合法律程序無疑會影響到執(zhí)法的效能和權(quán)威，我們認(rèn)為電子取證作為非現(xiàn)場執(zhí)法方式更需人性化地履行告知義務(wù)，如若不然，就很讓人懷疑執(zhí)法機(jī)關(guān)削足適履，把自身執(zhí)法的便利建立在犧牲相對人合法權(quán)利的基礎(chǔ)之上。

（三）違章處理與計(jì)分制度、車輛年檢捆綁，這種做法不可取

我國《道路交通安全法實(shí)施條例》第23條規(guī)定，交通管理部門對機(jī)動車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為除給予行政處罰外，實(shí)行道路交通安全違法行為累積記分制度，記分周期為12個月。對在一個記分周期內(nèi)記分達(dá)到12分的，將扣留其機(jī)動車駕駛證，要求該機(jī)動車駕駛?cè)藚⒓拥缆方煌ò踩?、法?guī)的學(xué)習(xí)并考試?？荚嚭细竦?，記分予以清除，發(fā)還機(jī)動車駕駛證；考試不合格的，繼續(xù)參加學(xué)習(xí)和考試。

在電子取證的交通違章案件中，現(xiàn)有的計(jì)分制度催生了“記分”買賣現(xiàn)象，出現(xiàn)了一些冒名頂替去記分的現(xiàn)象。通常交通管理部門對違章的處理是既罰款又記分，但記分的對象是事后到窗口來接受處理的當(dāng)事人或其委托代理人，出示一份機(jī)動車駕駛證即可辦理，記分是記在該駕駛證載明的駕駛?cè)松砩希?］。一些違章駕駛員通過出錢讓有駕照卻沒有車或很少開車的人代為扣分，即“代扣消分”、“借本消分”，社會上甚至出現(xiàn)了職業(yè)的“分托”、“分販子”，上下級之間、朋友之間相互幫忙“消分”的現(xiàn)象也很常見。從“買分”、“賣分”雙方的“理性”來看，這是雙贏的“好事”。例如，甲違章后可以發(fā)出要約邀請，以1分若干人民幣的價(jià)錢求購“記分”，而不特定機(jī)動車駕駛?cè)艘抑灰X得甲出的價(jià)錢可以接受，就可能幫助甲去接受處理。而在一個記分周期里只要扣分不超過12分，按現(xiàn)行規(guī)定對乙本人并無不利影響。此時(shí)法律就被規(guī)避了，《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)范目的落空了。

有些地方交警部門對不來接受處理的違章機(jī)動車所有人或者管理人采取了“不讓違法車輛年檢”的做法，這種將交通違章處理與車輛年檢捆綁的做法更是于法無據(jù)，卻也屢見不鮮。根據(jù)《行政許可法》第17條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、規(guī)章以外的文件不可以設(shè)定行政許可，所以公安機(jī)關(guān)對有違章記錄的汽車，其符合安全條件的，不能加設(shè)禁止性的規(guī)定，不能將接受違章處理作為驗(yàn)車這一行政許可的前置程序［2］。交警部門將兩者捆綁處理的做法，經(jīng)不起法律上的推敲。

三、電子取證方式下處罰程序的完善

現(xiàn)代執(zhí)法理念是以程序意識、證據(jù)意識、訴訟意識等為重點(diǎn)，以尊重、保障人權(quán)為核心的一種執(zhí)法思維意識，執(zhí)法的理想狀態(tài)是以人為本，充分尊重執(zhí)法對象的尊嚴(yán)和權(quán)利。交通執(zhí)法領(lǐng)域的電子取證，可能對后續(xù)違章處理程序造成沖擊，足以影響到行政相對人的多種合法權(quán)益。將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的成果運(yùn)用于執(zhí)法，在提高執(zhí)法效率的同時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)需以更加審慎負(fù)責(zé)的態(tài)度來檢視和修復(fù)伴隨著這種新技術(shù)而來的負(fù)面問題，在合法的框架內(nèi)努力做到執(zhí)法的人性化，在執(zhí)法實(shí)踐中恰如其分地體現(xiàn)人和技術(shù)各自真正的價(jià)值。

（一）電子設(shè)備的設(shè)置情況要提前公開

《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》明確要求：固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公布；使用固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備測速的路段，應(yīng)當(dāng)設(shè)置測速警告標(biāo)志。使用移動測速設(shè)備測速的應(yīng)當(dāng)由交通警察操作。使用車載移動測速設(shè)備的，還應(yīng)當(dāng)使用制式警車。這是要求交通管理部門就“電子眼”的設(shè)置情況在實(shí)際啟用之前向社會公開告知，增加了提前告知環(huán)節(jié)，提高了利用“電子眼”執(zhí)法的透明度，再次肯定了預(yù)防優(yōu)于處罰的制度目的。

（二）違章信息的告知環(huán)節(jié)不可省略

在電子取證的情況下，如果對違章處罰的告知程序繼續(xù)采用前述做法，置相對人的程序權(quán)利于不顧，這或許能減輕行政機(jī)關(guān)的一時(shí)負(fù)擔(dān)，但必將使執(zhí)法機(jī)關(guān)難以招架相對人通過行政復(fù)議或行政訴訟提出的質(zhì)疑，陷入舉證上的困境。筆者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)在認(rèn)定存在違章行為后作出處罰決定前，對擬處罰的對象進(jìn)行違章信息資料的先予告知，應(yīng)盡可能以最快的方式向當(dāng)事人通知違章信息，可以通過手機(jī)短信、電子郵件即時(shí)發(fā)送違章信息及圖片。這樣做的目的是用一個明確的、相對獨(dú)立的程序環(huán)節(jié)，將作出處罰決定前違章信息的告知和作出處罰決定后處理結(jié)果的告知區(qū)分開來，確保行政相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)真正有效地實(shí)現(xiàn)。這是根據(jù)實(shí)際需要對《行政處罰法》原有告知規(guī)定的細(xì)化，具有重要的實(shí)踐意義，不僅為相對人就告知內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)證、反饋提供了可能，確保了其申訴權(quán)，也發(fā)揮了相對人潛在的糾錯功能，有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)最終作出正確的處理決定。如果當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以書面方式明確表示，執(zhí)法機(jī)關(guān)保留相應(yīng)的證明材料［3］232。

（三）對接受違章處罰者加大身份核查力度

電子取證方式下的交通違章處理，目前一般是由違章人員持有關(guān)證件到交通管理部門設(shè)立的窗口主動接受辦理，允許在累積多次后一并處理，一般無需啟動強(qiáng)制執(zhí)行。在相對人認(rèn)可違章事實(shí)后，繳納相應(yīng)的罰款，減扣駕照計(jì)分，然后由交通管理部門取消違章記錄。筆者認(rèn)為，在事后窗口處理環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)違章車輛的歸屬單位是個人還是單位，讓接受違章處理者（未必是實(shí)際的違章駕駛?cè)耍┱f明與車輛所有人或管理人的關(guān)系，并書面記錄在違章處理檔案中。可對個人和單位所有的車輛，分別限定累積接受違章處理的人數(shù)，如規(guī)定私人所有的車輛最多可接受3人辦理違章處理，單位所有的車輛最多可接受5人辦理違章處理。如有特殊情況需限額以外的人員前來辦理違章處理的，要記錄其身份信息、駕駛證編號等信息，并由其證明車輛是由其駕駛時(shí)造成違章的事實(shí)。這樣能在一定程度上扼制“代為消分”現(xiàn)象，為非行為主體接受違章處罰設(shè)置不小的障礙，從而有助于交通違章處罰在原定制度目的的方向上得以落實(shí)。

（四）違章處理與車輛年檢松綁，執(zhí)行罰款逾期繳納的滯納金制度

前文已指出一些交通執(zhí)法部門采用“不接受交通違章處理，就不讓車輛年檢”的做法不符合《行政許可法》要求，應(yīng)盡快將兩者松綁，取消兩者的掛鉤關(guān)系，不得再將接受違章處理作為車輛年檢的前置程序。一旦松綁，是不是意味著電子取證后續(xù)的交通違章處理就變得“軟弱無力”呢？會不會導(dǎo)致相對人毫無顧慮無限期地拖延接受處理？風(fēng)險(xiǎn)是存在的。制度難有完美，只是擇優(yōu)而矣。筆者認(rèn)為，把違章處理和車輛年檢捆綁處理的做法，實(shí)際上無異于讓處罰決定的作出時(shí)間由被處罰對象來決定，因?yàn)闀娴奶幜P決定書作出的時(shí)間正是違章人員到窗口接受處理的時(shí)間。只要違章人員一天不來窗口接受違章處理，就等于是處罰決定一天尚未作出、生效，相應(yīng)的罰款繳納期限也就不能起算。隨著窗口處理時(shí)違章人員往往一次交清罰款，實(shí)踐中相對人幾乎不存在繳納滯納金的風(fēng)險(xiǎn)，這豈不是對違章者的過分寬容？與《行政處罰法》的立法目的明顯不符。

筆者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能“不折不扣”地做到履行告知義務(wù)、聽取申辯、及時(shí)送達(dá)等程序要求在先，又以處罰決定作出時(shí)間的不確定性和滯納金制度得不到執(zhí)行、“錯誤補(bǔ)償”相對人在后，錯上加錯。如執(zhí)法機(jī)關(guān)能在告知階段更加“較真”，在違章信息的先予告知階段就下一番力氣，設(shè)法及時(shí)聯(lián)系到真正的違章行為人，有效地完成告知，第一時(shí)間建立起執(zhí)法機(jī)關(guān)和相對人之間的互動關(guān)系，那么在查清違章事實(shí)的基礎(chǔ)上就應(yīng)該及時(shí)作出處理決定，至少是縮短目前等于是以車輛年檢（年度）為標(biāo)準(zhǔn)的處理周期，由此來理順處罰決定的送達(dá)、生效、執(zhí)行等后續(xù)環(huán)節(jié)。同時(shí)《行政處罰法》規(guī)定的逾期繳納罰款則收取每日相當(dāng)于罰款金額3%的滯納金這一條也就能得到執(zhí)行。這樣可以有效地刺激違章主體及時(shí)接受處理，避免同一車輛的違章記錄長期、多次累積，緩解了相對人的記分壓力，間接減少了“代扣消分”的現(xiàn)象，使電子取證方式下的交通違章處理向預(yù)期的制度目標(biāo)回歸，可謂一舉多得。

［1］龔鵬飛.非現(xiàn)場執(zhí)法中違法責(zé)任主體若干問題的探討——兼議累積記分制度［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）.

［2］張國華.“電子眼”執(zhí)法證據(jù)和程序問題的研究［D］.上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［3］胡錦光，劉飛宇.行政法專題研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.