王梅霞

（河北司法警官職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊050081）

一、環(huán)境公益訴訟概述

近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題引發(fā)政府和公眾的廣泛重視，環(huán)境公益訴訟案件不斷增加。環(huán)境公益訴訟是指公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體依據(jù)法律規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染時，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，將有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)作為被告而向法院提起訴訟的制度。綜合起來，環(huán)境公益訴訟具有以下特點。

（一）環(huán)境公益訴訟的提起者具有廣泛性

環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接受害人，也可以是并無直接利害關(guān)系的其他人，而傳統(tǒng)訴訟的提起者只是與本案有直接利害關(guān)系的人，其他人無權(quán)提起。

（二）環(huán)境公益訴訟的被告具有特定性

環(huán)境公益訴訟的被告有兩種：國家行政機(jī)關(guān)和一般民事主體。如果國家行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，對環(huán)境公益的損害構(gòu)成行政不作為時，即可成為環(huán)境公益訴訟的被告。此外，企事業(yè)單位以及公民個人等一般民事主體，當(dāng)其行為侵害了環(huán)境公共利益時，也可成為環(huán)境公益訴訟的被告。

（三）環(huán)境公益訴訟的目的具有公益性

原告提起環(huán)境公益訴訟，不是因為自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害，而是因為環(huán)境公益受到損害或有可能遭受損害時，為了維護(hù)環(huán)境公益這一目的，而向法院提起訴訟。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)損害為前提，只要依據(jù)常理判斷具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。而對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害事件，通過環(huán)境公益訴訟可進(jìn)行補(bǔ)救。

二、國外環(huán)境公益訴訟的立法狀況

美國《清潔空氣法》首創(chuàng)了公民訴訟制度，原則上利害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟［1］；以環(huán)保行政機(jī)關(guān)對非屬其自由裁量范圍的行為或義務(wù)的不作為為由，對疏于行使其法定職權(quán)的行政官員提起行政訴訟。

法國規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任制度，一個工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規(guī)定，但如果對周圍地區(qū)或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔(dān)責(zé)任，一個人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟。

德國法律通過兩種途徑來實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟：一是建立“公益代表人制度”；二是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域規(guī)定了“團(tuán)體訴訟”。

此外，法國、德國、日本等國都在民事訴訟制度中規(guī)定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護(hù)者身份對某些案件提起民事訴訟。英國也修改了相應(yīng)的法律，規(guī)定對于公益妨害，受害者本人或通過檢察官都可提起訴訟。

三、我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的探索及存在的問題

（一）我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行的有益探索

近年來，我國出現(xiàn)了大量環(huán)境公益訴訟案例，也出現(xiàn)了多起由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟判例，我國各地的司法機(jī)關(guān)對于公益訴訟也進(jìn)行了積極有益的探索。2004年12月，四川省檢察院民事行政檢察部設(shè)立“公益訴訟人”制度。一些省高院針對環(huán)境公益訴訟發(fā)布了試行規(guī)定。2011年7月，海南省高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》。貴州省貴陽市中級人民法院、江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭，無錫市中級人民法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了中國首個關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方規(guī)定——《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，引入了一些頗具創(chuàng)新性的程序設(shè)計；云南省昆明市中級人民法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團(tuán)體向法院提起訴訟［2］。

截至2012年底，全國人大常委會制定了環(huán)境保護(hù)法律10件、資源保護(hù)法律20件。此外，《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》設(shè)立專門章節(jié)，分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”和“環(huán)境污染責(zé)任”［3］。2012年8月，修訂后的《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l被稱之為“公益訴訟”條款。

（二）我國環(huán)境公益訴訟立法方面存在的問題

1.原告資格偏窄。我國新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定針對污染環(huán)境的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院起訴。但此條規(guī)定依然限制了民間環(huán)境團(tuán)體和公民個人的起訴?，F(xiàn)實生活中經(jīng)常會出現(xiàn)某個行為可能危及生態(tài)環(huán)境而行政機(jī)關(guān)允許或默認(rèn)，那么通過行政執(zhí)法解決環(huán)境污染這條路就行不通了，就更需要民間環(huán)境團(tuán)體和公民個人拿起手中的權(quán)利去抗?fàn)?。而法律卻沒有賦予他們原告資格，導(dǎo)致無法有效地遏制類似的環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生。

2.訴訟時效規(guī)定較短。我國《環(huán)境保護(hù)法》第42條規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為3年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時起計算?！蔽覈逗Ｉ谭ā返?65條規(guī)定：“有關(guān)船舶發(fā)生油污損害的請求權(quán)，時效期間為三年，自損害發(fā)生之日起計算；但是，在任何情況下時效期間不得超過從造成損害的事故發(fā)生之日起六年?！蔽覈睹穹ㄍ▌t》第137條規(guī)定：“從權(quán)利被侵害之日起超過二十年，人民法院不予保護(hù)。”相比而言，環(huán)境公益訴訟案件在證據(jù)收集等方面，所需時間更長。因此，我國法律規(guī)定的訴訟時效不利于對造成環(huán)境污染的單位或個人的處罰和規(guī)制。

3.公益訴訟費(fèi)未規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)交納辦法》沒有規(guī)定公益性訴訟案件的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及是否應(yīng)予以減免，這就限制了大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴，不利于提高環(huán)境公益訴訟原告方的積極性。

4.舉證責(zé)任單一。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規(guī)定：“在訴訟中，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。但在下列侵權(quán)訴訟中，對原告提出的侵權(quán)事實，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證……（3）因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟”；最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第（三）項規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”；2004年12月24日十屆全國人大常委會重新審議修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第86條明確規(guī)定：“環(huán)境污染損害是由固體廢物引起的賠償訴訟中，加害人必須就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系舉證加以證明?！币陨戏煞ㄒ?guī)和司法解釋，基本確立了環(huán)境污染侵權(quán)訴訟案件中的舉證責(zé)任倒置原則。這種單一的舉證責(zé)任規(guī)定，容易造成環(huán)境公益訴訟的原告誤認(rèn)為自己不需要承擔(dān)任何舉證責(zé)任。

四、完善我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)想

（一）單設(shè)環(huán)境審判庭

環(huán)境訴訟案件具有專業(yè)性強(qiáng)、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點，因此，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立環(huán)境案件審判庭，而且為了保證案件審理的合法和公正，應(yīng)抽調(diào)專業(yè)水平和整體素質(zhì)較高的法官作為環(huán)境案件審判庭的組成人員，同時加強(qiáng)這些人員的環(huán)保專業(yè)知識及相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)?？梢越梃b貴陽市、昆明市中級人民法院設(shè)立專門的環(huán)境審判庭的具體經(jīng)驗。

（二）擴(kuò)大原告范圍

環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵是原告資格的確立，即誰有權(quán)向法院提起訴訟。建立環(huán)境公益訴訟制度首先要改變“原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的”這一規(guī)定，其次應(yīng)擴(kuò)大新《民事訴訟法》規(guī)定的原告范圍。原告的范圍除了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織外，還應(yīng)包括社會團(tuán)體和公民。我國的環(huán)保組織具備專業(yè)的環(huán)保知識，具有環(huán)境公益訴訟原告的資格和能力，應(yīng)納入到原告的范圍內(nèi)。近年來，越來越多的公民、組織投入到了環(huán)保事業(yè)中來。我國公民的環(huán)保意識日益增強(qiáng)，為環(huán)境公益訴訟制度奠定了群眾基礎(chǔ)。法律應(yīng)賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格，如果公民認(rèn)為環(huán)境公共利益受到了損害或損害的威脅，有權(quán)申請相關(guān)機(jī)關(guān)或者以公民個人名義提起環(huán)境公益訴訟，可以加大環(huán)境保護(hù)的力度和效果。

（三）延長訴訟時效或取消訴訟時效限制

目前，我國法律規(guī)定的訴訟時效，不利于環(huán)境的保護(hù)。為了保護(hù)環(huán)境公益這一長遠(yuǎn)目的，可以考慮進(jìn)一步延長訴訟時效，或者參照物權(quán)法的規(guī)定，對環(huán)境公益案件取消訴訟時效的限制。

（四）改變訴訟費(fèi)用收取方式

環(huán)境公益訴訟一般牽涉面較廣、標(biāo)的額大，訴訟費(fèi)用高。為了避免由于訴訟費(fèi)用高而使原告放棄訴訟，對于環(huán)境公益訴訟可減緩訴訟費(fèi)用，也可以建立“環(huán)境公益訴訟基金”。公益訴訟基金原則上可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的賠償金、補(bǔ)償金組成［4］。具體做法是：環(huán)境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費(fèi)用。這種訴訟制度的設(shè)立，既可以打消原告承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，也可以通過對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用申請的審核把關(guān)來防止濫訴的發(fā)生。

（五）實行混合舉證責(zé)任制度

我國應(yīng)借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，對環(huán)境公益訴訟案件適用混合舉證責(zé)任制度。對一些有關(guān)程序或基本事實實行“誰主張，誰舉證”，而對環(huán)境損害的特定事實實行舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

綜上所述，針對環(huán)境污染日益嚴(yán)重和環(huán)境糾紛頻發(fā)這一社會現(xiàn)狀，完善環(huán)境公益訴訟制度非常具有迫切性。它能促使我國加強(qiáng)環(huán)境的保護(hù)力度，還可以通過環(huán)境公益訴訟，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，彌補(bǔ)行政權(quán)力保護(hù)環(huán)境的不足，從而切實保護(hù)我們的社會公共利益，造福子孫后代。

［1］向紫容.環(huán)境公益訴訟的海外經(jīng)驗［J］.檢察風(fēng)云，2013，（8）.

［2］郭楠，田義文.中國環(huán)境公益訴訟的實踐障礙及完善措施——從云南曲靖市鉻污染事件談起［J］.環(huán)境污染與防治，2013，（1）.

［3］楊朝飛.我國環(huán)境法律制度與環(huán)境保護(hù)［DB／OL］.民主與法制網(wǎng)，2012－12－05.

［4］佚名.公益訴訟的具體制度構(gòu)建［DB／OL］.中顧法律網(wǎng)，2011－04－25.