文 （..國家行政學院，北京 00089）

財政既要管好“國家錢袋子”與“人民錢袋子”，又要化解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的摩擦與矛盾，平衡好各方利益，構建公平與效率融合機制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財政是國家治理的基礎與重要支柱。然而，當前的財稅體制滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，深化財稅體制改革，建立與國家治理現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財稅體制已勢在必行。

一、明晰深化財稅體制改革原由

財稅體制是處理政府間財政關系的基本制度，有利于增強中央政府調(diào)控能力并注意地方政府財力與事權的匹配，包括政府間支出責任劃分、收入劃分和財政轉(zhuǎn)移支付等要素。［1］然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府間支出責任劃分不公，收入劃分失衡，財政轉(zhuǎn)移支付不合理等問題嚴重影響財稅體制本身所具有的效能。

（一）政府間支出責任劃分不公

根據(jù)中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出等。地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。自分稅制運行以來，雖然中央與地方的事權劃分格局沒有發(fā)生大的變化，但是近年來中央連續(xù)出臺有關政策措施，需要地方政府大幅度增加民生支出，提高基本公共服務保障水平，導致各地財政收支矛盾日益突出，而其所引發(fā)的社會問題也是“熱上加熱”。因此，在現(xiàn)行政府間財力分配格局下，隨著民生項目和對口援建等剛性支出需求逐年增多，地方財政承受著很大的壓力。

（二）收入劃分失衡

將維護國家權益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。然而，中央目前財政收入已經(jīng)占到全國財政收入的一半左右，較分稅制改革初期比重提高了近30個百分點，地方收入占比相應降低，導致“土地財政”愈演愈烈，加之“營改增”范圍的逐步擴大，作為地方唯一主體稅種的營業(yè)稅將全部轉(zhuǎn)為增值稅，導致地方財政 “雪上加霜”。

（三）轉(zhuǎn)移支付不合理

分稅制改革后，中央為彌補地方財力難以承擔較重支出責任等問題，引入了轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)事權與財力相匹配的重要手段，其核心并不在于轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的大小，而在于是否實現(xiàn)了財力與事權的匹配，即轉(zhuǎn)移支付的方式與結構是否合理。然而，我們當前能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的、具有均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，同時專項轉(zhuǎn)移支付多而雜，同時中央對東部以專項轉(zhuǎn)移支付為主，大部分還明確了具體用途和使用單位，地方難以統(tǒng)籌安排使用，導致財政資金配置低效。

二、深化財稅體制改革的目標

十八界三中全會將財稅改革與國家治理緊密相連，超越了此前有關財稅改革的常規(guī)認知，使改革不再受制于條塊利益，有助于打破利益固化格局，將財稅改革引導到更系統(tǒng)、更深刻、更持久的路徑上。［2］深化財稅體制改革必須圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結構、防風險、惠民生等重大任務，著力解決影響當前經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，順應人民群眾的期待。同時，還要著眼長遠，善于戰(zhàn)略謀劃，增強財政可持續(xù)性，保證國家長治久安?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，意味著建立與現(xiàn)代國家治理體系和治理能力相適應的現(xiàn)代財政制度是深化財稅體制改革的主要著眼點。［3］為此，深化財稅體制改革的目標就是要建立現(xiàn)代財政制度?，F(xiàn)代財稅體制不僅要體現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，而且與一國的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、制度、金融、地緣等諸多方面休戚相關。

建立現(xiàn)代財稅體制，不僅是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，而且是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，更是建立健全現(xiàn)代國家治理結構，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障，對于完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

三、深化財稅體制改革的破解路徑

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府管理體制的變化，我國財稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”，再到“分稅制”，彰顯了不斷改革創(chuàng)新精神。當前，由于國內(nèi)外形勢變化，我國現(xiàn)行財稅體制已經(jīng)不完全適應經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要，需要在堅持分稅制改革總體方向的基礎上加以改革完善。如果不能在短期內(nèi)使財稅改革有較大突破，那么會喪失發(fā)展機遇，引起社會矛盾集中爆發(fā)，阻礙經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，危及國家穩(wěn)定和社會和諧。［4］我國深化財稅體制改革的總體思路是：以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指導，深入貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件精神，明確財稅改革的目標原則和主體內(nèi)容，準確把握財稅體制改革的基本內(nèi)涵，基本功能和對全面深化改革的支撐性作用，堅持加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力，發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”之功效。

（一）完善預算管理制度

預算是“錢從哪里來，用到哪里去”，體現(xiàn)了政府活動的范圍、方向、重點與政策，是財稅體制的內(nèi)核，因此深化財稅體制改革的當務之急就是完善預算管理制度，強化審查監(jiān)督力度，增強預算法治性、完整性、統(tǒng)一性，實現(xiàn)“全口徑預算”與“全過程預算”。

一是加強年度預算控制管理，實行中期財政規(guī)劃管理。基于國情，我國長期以來遵循預算的年度收支平衡，而人大也以此作為審核預算的重點，導致不是“藏富于民”、經(jīng)濟“熱上加熱”，就是“過頭稅”、經(jīng)濟“雪上加霜”的亂象，根本不能發(fā)揮財稅體制對經(jīng)濟進行“逆周期”調(diào)節(jié)作用。因此，我們要客觀看待年度收支不平衡現(xiàn)象，將年度審核預算重點由赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出預算和政策拓展；預算收入從約束性轉(zhuǎn)向預期性，堅持依法征稅；加強預算支出規(guī)模控制與審批力度，強化預算調(diào)配空間；采取中期財政規(guī)劃管理，增強預算的前瞻性和可持續(xù)性；加強年度預算管理亟需約束地方債規(guī)模，嚴格規(guī)范地方債審批制度；建立跨年度預算平衡機制，最大限度地發(fā)揮對經(jīng)濟“逆周期”調(diào)節(jié)作用。

二是硬化預算約束，提高績效預算水平。我國預算碎片化、財力分散的問題較為嚴重，出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項目”、“年底突擊花錢”、“敞口花錢”等財政資金配置低效問題。對此，預算要增強統(tǒng)籌能力，逐步取消支出掛鉤事項，加大對政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算與公共財政預算等的統(tǒng)籌力度，清理取消專項專用規(guī)定，嚴格控制預算執(zhí)行中的新增支出，強化超收收入使用的約束等，增強預算透明度，完善監(jiān)督和引導機制，推動和倒逼預算其他方面的各項改革，最終從整體上提高績效預算水平。

三是完善政府性債務管理體系，抵御財政風險。當前，我國債務增長較快，特別是縣市級政府。據(jù)有關研究表明，截止2013年6月末，全國政府性債務30.27萬億，較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%；2013年6月，地方債務余額由2010年的107174.91億元變?yōu)?78908.66億元，增速達到66.93%。債務事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局和財政的可持續(xù)性，更涉及國家的長治久安。因此，我國亟需推廣公私合作提供公共產(chǎn)品或服務的PPP模式，同時加強地方政府性債務管理，明確地方債舉債權限和用途，建立以政府性債券為主體的地方政府舉債融資機制，對地方政府性債務實行分類管理和總規(guī)模控制，進而逐步建立與完善地方政府債務管理及風險預警機制，達到抵御風險的目的。

（二）健全稅收制度

顧名思義，財稅體制的重要組成部分之一就是稅收制度?？梢姡愂罩贫雀母锸秦敹愔贫雀母锏闹仡^戲。稅收制度的設計需要兼顧組織收入、調(diào)節(jié)收入分配和實施宏觀調(diào)控的目的。對此，稅收制度改革要以問題為導向，優(yōu)化稅制結構，依法征稅，加強稅收監(jiān)管，逐步建立起有利于可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代稅收制度。

一是全面推行“營改增”?！盃I改增”是適應我國整個經(jīng)濟演進規(guī)律，順應經(jīng)濟發(fā)展的必然要求?！盃I改增”可以有效避免重復征稅問題，有利于經(jīng)濟結構調(diào)整和促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，因此我國應該全面推行之。而且，全面實現(xiàn)“營改增”后，可適當簡化稅率，將不動產(chǎn)也納入抵扣范圍，實施徹底的消費型增值稅。而且，只要“分稅制財政體制”的方向不變，地方主體稅種的設立和存在就是必需的；只要多級次政府管理的格局不變，一級政府、一級財政的基本財政規(guī)律就是不可違背的，因此“營改增”直接牽動的便是地方主體稅種的培育和地方稅體系的重構。［5］

二是完善消費稅制度。我國當前消費稅由于征收范圍不合理、征收環(huán)節(jié)單一等原因，導致調(diào)控能力偏弱，不能有效發(fā)揮引導消費作用。對此，基于“兩型社會”構想，消費稅應該在征收范圍上“有增有減”；在稅率結構上“有升有降”；在征收環(huán)節(jié)上“有動有穩(wěn)”。

三是加快資源環(huán)境“兩型稅”建設。環(huán)境破壞、資源浪費彰顯出我國現(xiàn)行稅收制度存在嚴重缺位問題。對此，我們要堅持公平效率原則，力爭實現(xiàn)資源稅從價計征改革，同時逐步將征收范圍擴大到水、森林、草原等。我們還要加強環(huán)境立法，正稅清費，以稅收調(diào)節(jié)作用來達到保護環(huán)境的目的。

四是實施房產(chǎn)稅改革?！巴恋刎斦碑a(chǎn)生的淵源就是地方缺乏主體稅種，從而沒有充足的財力。對此，我們要加快推進房產(chǎn)稅改革，使之逐步成為地方政府持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，進而減少地方政府對土地收入的過度依賴，抑制房地產(chǎn)泡沫，提高人民福祉。

五是促進人個所得稅改革。我國當前個人所得稅是分類征收，難以體現(xiàn)量能負擔原則，且高收入的調(diào)節(jié)作用較小。借鑒國際經(jīng)驗，我們應該通過推進社會信用體系、個人財產(chǎn)登記等法律制度建設，以及科學制定費用減除標準，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。

六是清理財稅優(yōu)惠政策。財稅優(yōu)惠政策易導致“政策洼地”，影響公平競爭、擾亂經(jīng)濟秩序以及市場機制有效發(fā)揮，同時導致大量財政資金損失或流失。對此，我們要統(tǒng)一財稅優(yōu)惠政策的法律制定，強化法治化，避免區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與優(yōu)惠政策脫鉤，及時有效地處理當前已經(jīng)出臺或是違規(guī)出臺的各類財稅優(yōu)惠政策。

（三）調(diào)節(jié)事權與支出責任制度

政府間財政關系是央地關系的框架與基礎。然而，我國當前普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，嚴重影響了國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，我們應該加強頂層設計，推動形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制。

一是盡快出臺《政府間財政關系法》。我國財政分權存在亂象的主要原因是缺乏權威性法律依據(jù)。對此，基于科學認證，我國要盡快出臺《政府間財政關系法》，明確中央和地方事權，確定責任主體，進而有效推進“問責制”，保障中央與地方的收入源，抑制“土地財政”。

二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。盡快建立一整套的轉(zhuǎn)移支付設立、使用、管理、監(jiān)督檢查、績效考核和后評估機制，科學確定一般性轉(zhuǎn)移支付分配的掛鉤因素、原則和依據(jù)，同時不斷優(yōu)化結構，逐步提高一般轉(zhuǎn)移性支付占中央財政轉(zhuǎn)移支付比重，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，盡量減少地方配套資金，推動轉(zhuǎn)移支付結構的動態(tài)優(yōu)化和調(diào)整。

四、結束語

回顧我國財稅體制改革歷史，財稅體制改革涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、制度、金融、地緣等多個范疇，涉及政府與市場、政府與民眾、政府與企業(yè)、中央與地方政府等多方利益，其不僅是自我完善，更是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的強有力保障?？梢哉f，財稅體制改革是利國利民、治國安邦的關鍵改革，是大力推進城鎮(zhèn)化進程的助推力，是全面建成小康社會的有利保障。當前，我國已經(jīng)進行社會的多元復合轉(zhuǎn)型期，如何深化財稅體制改革，釋放市場活力同時發(fā)揮政府作用，關系到國家治理現(xiàn)代化建設的成功與否，更關系到能否“放飛中國夢”，實現(xiàn)國家的偉大復興。

［1］樓繼偉.中國政府間財政關系再思考［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

［2］曲哲涵，吳秋余.財稅體制的新?lián)敚跱］.人民日報，2013-11-18.

［3］高培勇.筑牢國家治理的財政基礎和財政支柱［N］.光明日報，2013-11-15.

［4］賈康.改革路線圖的財稅節(jié)點［N］.人民論壇，2013-10-23.

［5］呂煒.中國新一輪財稅體制改革［M］.東北財經(jīng)大學出版社，2013.