王秀梅

(上海市人民檢察院，上海201199)

未成年人監(jiān)護(hù)制度，是指監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益依法實(shí)行的監(jiān)督和保護(hù)，以保障未成年人的合法權(quán)益。近年來(lái)未成年人犯罪數(shù)量激增，其重要原因在于未成年人監(jiān)護(hù)方面存在諸多缺失。健全未成年人監(jiān)護(hù)制度，有助于預(yù)防未成年人犯罪的發(fā)生和未成年人社會(huì)觀護(hù)工作取得實(shí)效。因此，有必要對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行專(zhuān)題研究。

一、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的起源和現(xiàn)狀

我國(guó)法律關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)制度主要見(jiàn)于《民法通則》第二章之第二節(jié)“監(jiān)護(hù)”中的相關(guān)規(guī)定、《婚姻法》第三章“家庭關(guān)系”、《未成年人保護(hù)法》以及最高人民法院關(guān)于《貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則若干問(wèn)題意見(jiàn)＞(試行)》等法律、法規(guī)及司法解釋。但從內(nèi)容上看，《民法通則》的規(guī)定僅能起到對(duì)建立監(jiān)護(hù)制度的原則性指導(dǎo)作用，司法解釋中有關(guān)監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，也不過(guò)是對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了零星修補(bǔ)。在當(dāng)前國(guó)際化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的時(shí)代背景下，我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度還面臨著很多新情況新挑戰(zhàn)。一是社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已滲透到國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域，我國(guó)3億多未成年人實(shí)際上多數(shù)時(shí)間是離開(kāi)父母和家庭，享受社會(huì)提供的服務(wù)和保護(hù)，學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)性公益主體在實(shí)際地完成監(jiān)護(hù)工作，這些未成年人“社會(huì)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)”負(fù)載著更重的責(zé)任。二是與接近2億流動(dòng)人口相伴生的“留守兒童”、“流浪兒童”監(jiān)護(hù)問(wèn)題。以農(nóng)村留守兒童為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)全部農(nóng)村兒童中，留守兒童的比例達(dá)28．29%，平均每四個(gè)農(nóng)村兒童中就有一個(gè)多留守兒童。三是中國(guó)家庭的變遷帶來(lái)的一系列問(wèn)題。比如，按現(xiàn)行法的規(guī)定由祖父母、外祖父母和成年兄姐擔(dān)任法定監(jiān)護(hù)人已有很大的不現(xiàn)實(shí)性:因?yàn)槟壳拔闯赡耆硕鄶?shù)是獨(dú)生子女，沒(méi)有兄弟姐妹，而隨著老齡化的加劇，其祖父母、外祖父母年歲已高，身體不好，也需要提供贍養(yǎng)、扶助和保護(hù)。又如，離婚、非婚生育數(shù)量大大增加等因素帶來(lái)了離異家庭、單親家庭、無(wú)親家庭中的未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題。再如，由生活節(jié)奏不斷加快、工作壓力不斷加大帶來(lái)的無(wú)力照護(hù)，實(shí)際上處于放任狀態(tài)的未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題等。

二、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的問(wèn)題

1．缺乏先進(jìn)的法學(xué)理念。因應(yīng)于20世紀(jì)80年代的社會(huì)背景和法學(xué)理念，在未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)中，表現(xiàn)出明顯的指導(dǎo)思想上的“八重八輕”:一是重家庭責(zé)任，輕國(guó)家責(zé)任;二是重親屬監(jiān)護(hù)，輕社會(huì)監(jiān)護(hù);三是重私力自治，輕公力干預(yù);四是重固有傳統(tǒng)，輕繼受文明;五是重扶養(yǎng)關(guān)系，輕監(jiān)護(hù)體系;六是重身份倫理道德，輕法律規(guī)制調(diào)整;七是重單位、基層組織義務(wù)，輕政府公益保障;八是重人身監(jiān)護(hù)，輕財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)。從而使監(jiān)護(hù)乃至未成年人的法律保護(hù)在很大程度上還停留在私域性、家庭性、親屬性和自治性的水平，政府和社會(huì)在未成年人監(jiān)護(hù)中應(yīng)有的權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)、責(zé)任仍處在相當(dāng)后位乃至沒(méi)有的狀態(tài)。

2．缺乏完備的監(jiān)護(hù)人資格規(guī)定。規(guī)定監(jiān)護(hù)人資格的目的在于保證監(jiān)護(hù)人能夠履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，但目前有關(guān)監(jiān)護(hù)人資格的規(guī)定不夠完善。一方面，我國(guó)現(xiàn)行民法通則籠統(tǒng)地規(guī)定監(jiān)護(hù)人須有監(jiān)護(hù)能力，但沒(méi)有具體說(shuō)明何謂“有監(jiān)護(hù)能力”，何謂“沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力”。雖然最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第十一條從監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件，以及與被監(jiān)護(hù)人在生活上的聯(lián)系狀況等因素加以考慮，但沒(méi)有注意監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間除經(jīng)濟(jì)聯(lián)系之外的其他因素的狀況。另一方面，《民法通則》規(guī)定，在沒(méi)有自然人充當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況下，由未成年人父母所在單位、居民(村民)委員會(huì)或民政部門(mén)充當(dāng)監(jiān)護(hù)人。這在上世紀(jì)80年代單位辦社會(huì)的情況下是可行的，但是，在如今單位人變成社會(huì)人，社會(huì)職能剝離的情況下，實(shí)際上已缺乏可行性:就國(guó)家機(jī)關(guān)而言，其職能是管理社會(huì)事務(wù)，不宜承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé);就企業(yè)而言，如果一個(gè)企業(yè)中有多個(gè)職員或職員的親屬需要監(jiān)護(hù)，企業(yè)就得派出相當(dāng)數(shù)量的專(zhuān)門(mén)人員，因此由企業(yè)作為監(jiān)護(hù)人也不可行;至于居民委員會(huì)與村民委員會(huì)，它們是群眾自治組織，如果作為監(jiān)護(hù)人，那就會(huì)既是監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又是直接監(jiān)護(hù)人，造成他們集決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，職權(quán)非?；靵y，也不合理。

3．缺乏合適的救濟(jì)及救濟(jì)規(guī)定。(1)從《民法通則》的規(guī)定可以看到，我國(guó)法律對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)人的設(shè)定，主要是基于親權(quán)。但多年的獨(dú)生子女政策下，大家庭已經(jīng)很少，在父母死亡或者喪失監(jiān)護(hù)能力的情況下，由于我國(guó)法律對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，未成年人監(jiān)護(hù)經(jīng)常出現(xiàn)難以落實(shí)的情況。(2)按照有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)只有父母雙亡的未成年人或者棄嬰才能進(jìn)入體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的兒童福利院，其他遭受虐待等未成年人還無(wú)法獲得國(guó)家的監(jiān)護(hù)。這就導(dǎo)致，盡管一些父母由于各種原因沒(méi)有能力、沒(méi)有資格教養(yǎng)子女，甚至已對(duì)子女造成了嚴(yán)重傷害，卻仍擁有監(jiān)護(hù)權(quán)，未成年人因此輟學(xué)、犯罪、流浪乞討等。(3)目前我國(guó)還存在監(jiān)護(hù)人權(quán)少義務(wù)多，法律責(zé)任過(guò)于單一的問(wèn)題。《民法通則》第十八條、《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)民法通則)若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第十條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的多項(xiàng)職責(zé)，但沒(méi)有規(guī)定監(jiān)護(hù)人享有哪些權(quán)利。這就導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)護(hù)人難找、指定監(jiān)護(hù)人不服指定等問(wèn)題，不利于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益。

4．缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。未成年人因?yàn)闆](méi)有完全行為能力，無(wú)法獨(dú)自保護(hù)其合法權(quán)益，對(duì)監(jiān)護(hù)人的失職行為與侵權(quán)行為難以反抗，因此來(lái)自外部的對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督就很有必要。但是，目前還沒(méi)有規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有具體的懲戒措施規(guī)定。這就造成對(duì)監(jiān)護(hù)人是否進(jìn)行監(jiān)護(hù)、如何實(shí)行監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)是否有瑕疵等缺乏監(jiān)督，在對(duì)監(jiān)護(hù)人違反職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益的懲罰上處于空白，從而導(dǎo)致有些監(jiān)護(hù)人有恃無(wú)恐，出現(xiàn)侵犯未成年人合法權(quán)益的情況。當(dāng)然，《未成年人保護(hù)法》作了“中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”規(guī)定。但是，并沒(méi)有明確掌管未成年人監(jiān)護(hù)、調(diào)處未成年人監(jiān)護(hù)糾紛的職能部門(mén)。因此，目前我國(guó)還缺乏專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題的管理、監(jiān)督、執(zhí)行的政府機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的從上到下的有效社會(huì)控管力量和政府公力服務(wù)體系。這造成大量未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題和糾紛成為法律的死角和管理的盲區(qū)，自生自滅，甚至惡性演化。

三、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的完善

1．完善監(jiān)護(hù)人法定責(zé)任。(1)細(xì)化監(jiān)護(hù)人的條件。監(jiān)護(hù)人的資格條件應(yīng)該更加全面，包括監(jiān)護(hù)人的生理狀態(tài)(年齡與健康狀況等)、心理狀態(tài)(包括有無(wú)精神疾病等)、感情成熟度等因素。從目前我國(guó)監(jiān)督制度的實(shí)際出發(fā)，今后應(yīng)補(bǔ)充監(jiān)護(hù)人的消極資格，即應(yīng)明確規(guī)定下落不明人、在身體和經(jīng)濟(jì)方面沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的人、被判有期徒刑、有不良嗜好者等不得擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。(2)補(bǔ)充犯罪嫌疑人、被害人未成年子女監(jiān)護(hù)條款。對(duì)有適格監(jiān)護(hù)人的未成年子女，要按照法律規(guī)定，由有義務(wù)的親屬主動(dòng)擔(dān)任或者由人民法院指定監(jiān)護(hù)人;對(duì)無(wú)適格監(jiān)護(hù)人的未成年子女，應(yīng)通過(guò)逐步健全、完善國(guó)家監(jiān)護(hù)制度以加以保護(hù)，如制定相應(yīng)的并具可操作性的法律規(guī)定，擴(kuò)大福利院的接收兒童范圍等。(3)增加觀護(hù)工作中有關(guān)家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任方面的條款。如明確“矯正其不良行為”等職責(zé)?？蓪?duì)監(jiān)護(hù)人在觀護(hù)期間所應(yīng)承擔(dān)的家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，并將監(jiān)護(hù)人的具體監(jiān)護(hù)職責(zé)以書(shū)面的形式進(jìn)行羅列，作為《觀護(hù)幫教協(xié)議書(shū)》的附件，在簽訂協(xié)議時(shí)一并告知監(jiān)護(hù)人，使監(jiān)護(hù)人明確自己的職責(zé)范圍。(4)充實(shí)監(jiān)護(hù)的可撤銷(xiāo)條件的條款。最高人民法院制定的《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第二十條只規(guī)定了監(jiān)護(hù)資格可撤銷(xiāo)，但是沒(méi)有明確具體的撤銷(xiāo)條件?？蓞⒄諊?guó)外做法，規(guī)定對(duì)被監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭暴力的，實(shí)施或者教唆、幫助被監(jiān)護(hù)人實(shí)施犯罪行為的，以及由于其他原因不宜繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)資格。

2．設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)并明確相關(guān)法律責(zé)任。(1)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)。在審理變更撫養(yǎng)糾紛的案件時(shí)，時(shí)常會(huì)遇到父母雙方均不盡撫養(yǎng)義務(wù)，有的甚至將孩子棄之法院。應(yīng)考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)如兒童福利機(jī)構(gòu)等開(kāi)展公益監(jiān)護(hù)，從而防止未成年無(wú)人看管的現(xiàn)象。(2)規(guī)定未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的適用條件。從國(guó)情出發(fā)，目前中國(guó)的國(guó)家監(jiān)護(hù)只能定位于家庭親情監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充角色，適用對(duì)象應(yīng)該是監(jiān)護(hù)人客觀上無(wú)法為其未成年子女提供健康成長(zhǎng)所需要的最一般條件的未成年人，如父母雙亡無(wú)其他合適法定監(jiān)護(hù)人的，父母均被處以刑罰的，父母有嚴(yán)重不良行為影響未成年子女健康成長(zhǎng)的等情況。(3)明確國(guó)家監(jiān)護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式及權(quán)利義務(wù)。如可由國(guó)家設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)，或委托審查合格的民間組織、委托具有監(jiān)護(hù)能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)護(hù)。當(dāng)采取委托形式時(shí)，建議制定有關(guān)條款，明確由民政部門(mén)對(duì)其監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用，給付一定監(jiān)護(hù)報(bào)酬。(4)完善臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度。臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)的產(chǎn)生，意味著在同一自然人身上同時(shí)存在兩個(gè)不同主體的監(jiān)護(hù)權(quán)。如處于一定風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的流浪未成年人，其原監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)是存在的但卻無(wú)法行使，而由于無(wú)法及時(shí)尋找到其原監(jiān)護(hù)人，產(chǎn)生了原監(jiān)護(hù)人不可能做出委托的情況。在這種情況下，救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任作為基于對(duì)被救助的流浪未成年人權(quán)利保障的需要而產(chǎn)生。此時(shí)，救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)與原監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)同時(shí)并存，但事實(shí)上的權(quán)利處置以救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)為主。這種情況下臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)的適用條件、臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)的性質(zhì)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)與原監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的關(guān)系等，還須建立健全有關(guān)法規(guī)條款。

3．建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確法律責(zé)任。目前我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)，應(yīng)盡快設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并明確其法律責(zé)任。(1)明確檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度主體。法律監(jiān)督監(jiān)護(hù)的職責(zé)可由現(xiàn)在的民事行政檢察部門(mén)承擔(dān)，因?yàn)楸O(jiān)督監(jiān)護(hù)行為既涉及實(shí)體法與程序法的法律知識(shí)的運(yùn)用和技能，又是行政權(quán)與檢察權(quán)的交融，民行部門(mén)較其他部門(mén)的檢察官對(duì)民法和訴訟法具有一定優(yōu)勢(shì)。有未檢部門(mén)的，由該部門(mén)承擔(dān)更宜。(2)明確凡是行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人都應(yīng)當(dāng)列入檢察官法律監(jiān)督的對(duì)象，但具體操作中，可對(duì)離異家庭、父母有嚴(yán)重不良行為或犯罪行為的家庭等進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。(3)為加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)的管理，應(yīng)擴(kuò)大居(村)民委員會(huì)在監(jiān)護(hù)中的職能，從可操作性上看，可以在居民委員會(huì)里設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督監(jiān)護(hù)人員，監(jiān)管監(jiān)護(hù)人是否違反職責(zé)，接受被監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)人監(jiān)督人的投訴等。(4)在民間逐漸培訓(xùn)基層的青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)等非政府組織，建立起職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的青少年保護(hù)隊(duì)伍，代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)的實(shí)體職責(zé)，對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，形成未成年人監(jiān)護(hù)狀況的信息反饋機(jī)制。青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)可以派專(zhuān)職監(jiān)督人員(如專(zhuān)職社工)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的未成年人的監(jiān)護(hù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)監(jiān)護(hù)狀況對(duì)未成年人的成長(zhǎng)構(gòu)成威脅或者接到舉報(bào)時(shí)，青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，促使監(jiān)護(hù)人改善監(jiān)護(hù)質(zhì)量。當(dāng)未成年人的監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)嚴(yán)重不盡監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況時(shí)，青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)部門(mén)提出對(duì)未成年人實(shí)行國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的建議。

4．完善涉罪未成年人家庭監(jiān)護(hù)與社會(huì)觀護(hù)的銜接制度。為了教育、感化、挽救涉罪未成年人，幫助涉罪未成年人順利回歸社會(huì)，應(yīng)探索完善家庭監(jiān)護(hù)與社會(huì)觀護(hù)的銜接制度，明確各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。(1)監(jiān)護(hù)人應(yīng)多與被觀護(hù)人溝通交流，及時(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)，并將了解的情況反饋給觀護(hù)組織，便于觀護(hù)組織對(duì)被觀護(hù)人的觀護(hù)幫教。(2)監(jiān)護(hù)人與觀護(hù)組織應(yīng)定期溝通，就被觀護(hù)人的表現(xiàn)各自向?qū)Ψ絽R報(bào)情況。(3)檢察機(jī)關(guān)在家庭監(jiān)護(hù)與社會(huì)觀護(hù)間應(yīng)起到協(xié)調(diào)作用。目前觀護(hù)工作中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)觀護(hù)組織有制度性要求，對(duì)監(jiān)護(hù)人還沒(méi)有相關(guān)要求。今后檢察機(jī)關(guān)可以要求監(jiān)護(hù)人在觀護(hù)期內(nèi)定期提交情況匯報(bào)，綜合反映被觀護(hù)人的表現(xiàn)等情況。(4)應(yīng)發(fā)揮社區(qū)組織在家庭監(jiān)護(hù)過(guò)程中的作用，如果監(jiān)護(hù)人不履行家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者履行家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)不當(dāng)，社區(qū)組織有權(quán)力進(jìn)行督促。被觀護(hù)人結(jié)束觀護(hù)后，社區(qū)組織還可以對(duì)被觀護(hù)人的后續(xù)幫教工作進(jìn)行協(xié)助和監(jiān)督，將有關(guān)情況與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。