文 張玉強（廣東海洋大學經(jīng)濟管理學院，廣東湛江 524088）

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和城市化、工業(yè)化進程的推進，區(qū)域經(jīng)濟一體化的格局日益明顯，并呈現(xiàn)出勢不可擋的歷史潮流。“可以說，當今世界已是一個全球化和地區(qū)化并行發(fā)展、全球主義和區(qū)域主義共同崛起的時代?！保?］區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展不僅促進了生產(chǎn)要素的流動，更促進了資源的有效配置和公共福利的顯著提高。而我國行政區(qū)域的條塊設置和地方利益分權化特征，卻阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的步伐。一方面，在政治競爭和經(jīng)濟增長雙重壓力下，行政區(qū)政府致力于建構本區(qū)域經(jīng)濟圈，市場封鎖、產(chǎn)品保護、產(chǎn)業(yè)同構等行為不斷加劇了地方政府利益的沖突，從而制約區(qū)域經(jīng)濟一體化所需的資源共享、產(chǎn)品流動、地域分工等要素的形成；另一方面，行政區(qū)政府固有的職能和作用邊界，對跨區(qū)域的公共事務問題力不從心，“政府的作用是在一定行政區(qū)域范圍內的，根據(jù)一定的行政規(guī)范和有限的權力完成的。其合法和作用力只在特定的行政區(qū)域范圍內有效?！保?］因此，行政區(qū)政府單憑一己之力無法解決伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化，大量產(chǎn)生的諸如跨區(qū)域的環(huán)境治理、區(qū)際法律沖突、突發(fā)性公共危機等跨區(qū)域的公共事務問題。因此，條塊分割的行政區(qū)管理和逐漸融合的經(jīng)濟區(qū)形成了沖突，嚴重制約了區(qū)域經(jīng)濟一體化步伐和區(qū)域社會的協(xié)調發(fā)展。為解決這一矛盾，需要實現(xiàn)跨區(qū)域的行政合作。所謂跨區(qū)域行政合作，是指某一區(qū)域內的各地方政府為適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，而進行的府際關系重構和行為的調整，以突破傳統(tǒng)內生、靜態(tài)和分割的行政管理體制，對社會資源進行跨地區(qū)配置，并對公共事務進行跨地區(qū)治理的一種新型府際合作模式。該模式通過增加行政區(qū)的張力，從而尋求與區(qū)域一體化市場的協(xié)調和跨區(qū)域公共事務治理的對策，更是地方政府實現(xiàn)良性競爭的區(qū)域性制度安排。在此背景下，諸如“泛珠三角合作”、“長三角合作”、“環(huán)渤海經(jīng)濟圈合作”等大規(guī)模跨區(qū)域行政合作的格局逐漸形成，并顯示出其獨特的魅力和優(yōu)勢。然而，跨區(qū)域行政合作涉及到區(qū)域內外諸多因素的影響，一方面需要根據(jù)區(qū)域內資源狀況和地方政府合作能力，不斷創(chuàng)新合作的方式和機制；另一方面，需要明確制約跨區(qū)域行政合作的因素，并不斷探索推進跨區(qū)域行政合作的策略。這樣，才能形成跨區(qū)域行政合作的長效機制，從而更有效解決跨區(qū)域公共事務問題和推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。

一、跨區(qū)域行政合作的類型

（一）“資源整合、利益共享”

“資源整合、利益共享”型的合作，主要針對區(qū)域內各行政區(qū)資源的同質和分散開發(fā)現(xiàn)狀，圍繞著如何提高資源規(guī)模效益和降低成本分攤的目標，從而通過資源整合和利益共享，增進合作各方共同福利的合作。如東北三省在經(jīng)濟結構、市場體系和管理基礎等方面比較相似，這為區(qū)域內行政立法資源的統(tǒng)一奠定了基礎。因此，2006年東北三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，從而進一步整合三省立法資源，降低立法成本，提高立法質量和效率。又如，廣州、佛山兩市2009年簽署《廣州市佛山市同城化建設合作框架協(xié)議》，探索廣佛跨行政區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃的合作方式，以“區(qū)域同城、產(chǎn)業(yè)融合、交通一體、設施共享、環(huán)境齊治”為目標，確定兩市同城化發(fā)展的策略和空間布局，實現(xiàn)區(qū)域內資源優(yōu)化配置，促進兩市經(jīng)濟社會更緊密融合。但一般而言，這種合作類型中往往由于地方政府政績競賽心理的影響，而有意壟斷行政信息或設置合作障礙，合作共識和協(xié)調關系不易達成，而且由于資源的相近性，合作過程中也容易受到“搭便車”心理的影響，從而陷入集體行動的困境。因此，需要通過充分的協(xié)商、談判和信息溝通，明確主體間的權力歸屬、利益分享和責任承擔方式，并建立起完善的監(jiān)督和激勵機制。必要時，也需要上級政府通過政策誘導、資金支持和政績激勵等方式發(fā)揮引導功能。

（二）“互通有無、優(yōu)勢互補”

“互通有無、優(yōu)勢互補”型的合作，主要針對區(qū)域內各行政區(qū)資源的異質和自身資源不足的現(xiàn)狀，圍繞著如何形成互通有無和優(yōu)勢互補的目標，進而提高區(qū)域內資源依存度和合作效應的合作。以蘇渝間地方政府合作為例，秉承“不求所在、但求所有”和“不求所有、但求所得”的發(fā)展理念，致力于兩地政府之間“優(yōu)勢互補、互利互惠、長期合作、共同發(fā)展”的合作格局，積極開展產(chǎn)業(yè)、科技、旅游、物流等方面的合作，鼓勵江蘇企業(yè)到重慶投資興業(yè)，同時促進重慶企業(yè)到江蘇開展多種形式的合作，實現(xiàn)了資源互補和共同發(fā)展。一般而言，該合作中，在優(yōu)勢互補的特征下，合作雙方地位相對平等，而且資源相互依賴，合作共識更容易達成。因此，這種合作方式是較常見和較容易實現(xiàn)的類型之一。但要避免地方政府借助自身資源優(yōu)勢，而無視其他地方政府資源特點的現(xiàn)實，或在合作中過分追求主導地位和絕對利益，而影響合作的長效發(fā)展。因此，也需要通過協(xié)商、談判，建立起互惠合作的關系，明確主體間的利益獲得和責任承擔方式是這一合作順利推行的關鍵。

（三）“吸納輻射、強弱共進”

“吸納輻射、強弱共進”型的合作，是針對區(qū)域內政府發(fā)展階段的不同和實力強弱的差異，為了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展和整體競爭力提高，通過發(fā)揮實力較強一方的帶動功能和實力較弱一方的輔助功能，實現(xiàn)合作主體間相互促進的合作。上海都市圈建設可以視為這種合作方式的典型代表，上海作為長江三角洲中最具吸引力的城市，在其城市圈發(fā)展中起到輻射和帶動功能，周邊城市則在獲得輻射和帶動效應的同時，對上海起到輔助功能。如現(xiàn)在上海重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)，那些沒有比較優(yōu)勢的制造業(yè)正在往江蘇和浙江轉移，很多跨國公司把總部設在上海，卻把制造基地設在蘇州、無錫等周邊城市，也就是說，蘇州、無錫等城市在被上海輻射帶動的同時，也對上海發(fā)揮著支持效應。這種合作的最終目的是通過整合實力強弱不相當?shù)闹黧w，從而提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給效率和降低相應成本，同時通過產(chǎn)業(yè)布局的調整，提升區(qū)域的整體競爭實力。這一合作中，由于主體間屬于單向依賴關系，中心城市和周邊城市間可能存在信息不對稱的現(xiàn)象，應注意保障周邊城市的合理利益訴求，并要避免基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局的重復建設。同時，由于行政區(qū)劃的限制，合作難度較大。如上海都市圈所包含的15座城市分屬江蘇、上海、浙江三個省級行政區(qū)劃，光靠上海自身的力量，很難打破行政利益分割。因此，必須在國家層面上，進行統(tǒng)一協(xié)調。

（四）“責任分擔、利益補償”

“責任分擔、利益補償”型的合作，是針對在解決區(qū)域發(fā)展共同問題過程中，部分行政區(qū)做出了讓步和犧牲，部分行政區(qū)獲取了利益收益和滿足，為了平衡利益關系，共擔公共責任，通過利益轉移和補充的方式，顧及最少受惠者或利益受損者利益訴求的一種合作。江蘇太湖污染補償中的地方政府間合作就是這種合作類型的典型案例，為解決太湖水污染和跨行政區(qū)域河流交界斷面水質長期嚴重超標問題，江蘇省政府相繼出臺了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》等文件，明確了各市、縣政府在流域環(huán)境污染中的責任及對流域下游地方的賠償機制。從案例中可以看出，該合作主要目的是為了協(xié)調既得利益區(qū)域與利益受損區(qū)域之間的矛盾，但由于責任界限模糊和涉及到利益重新分配，以及受到參與者之間力量懸殊或信息不對稱的影響，公平的博弈格局往往不容易自發(fā)形成，且博弈過程的成本較高。因此，發(fā)揮上級政府的引導、規(guī)劃、協(xié)調和強制力量，明確合作過程中主體間利益獲得和責任承當方式是“責任分擔、利益補償”合作實現(xiàn)的關鍵。

（五）“區(qū)域壓力、共同回應”

“區(qū)域壓力、共同回應”型的合作，是指當區(qū)域內政府共同面臨著跨區(qū)域的環(huán)境生態(tài)治理、綜合治安、重大疫情和傳染性疾病等公共難題時，通過地方政府間合作的方式，以集聚公共資源，增強回應能力的合作。以珠江流域治理中的地方政府間合作為例，跨流域、跨地區(qū)的重大環(huán)境問題，是珠江流域治理的熱點和難點。為此，在泛珠三角各省的推動下，泛珠三角區(qū)域內九個省（自治區(qū)）加上香港，澳門特別行政區(qū)達成了《泛珠三角環(huán)境保護協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域水利發(fā)展協(xié)作倡議書》、《泛珠三角環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》等多項環(huán)境治理協(xié)議，明確了區(qū)域環(huán)保合作的目的和意義，確定了環(huán)保合作的重點領域和內容。同時，建立區(qū)域內各省區(qū)水環(huán)境安全保障和預警機制以及跨行政區(qū)污染事故應急協(xié)調處理機制，從而協(xié)調解決跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題。然而，由于治理成本較高、邊界模糊性和“搭便車”心理，這一合作中地方政府間合作行為多具有被動性、局部性和任務性特征，整個合作過程往往經(jīng)歷相當長時期的博弈和反復磋商，甚至必須經(jīng)由上級政府、媒體等第三方力量施加影響才得以實現(xiàn)。因此，明確目標任務和責任主體是建立“區(qū)域壓力、共同回應”型合作中較為關鍵的環(huán)節(jié)。

二、跨區(qū)域行政合作面臨的困境

（一）跨區(qū)域行政合作難逃集體行動邏輯的困境

關于合作中集體行動的困境，理論家們早已進行了廣泛的討論，其中尤以“搭便車”行為和“囚徒困境”博弈最為代表?！叭魏螘r候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇作一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益?！保?］因而，在集體行動過程中，當動力刺激不足或缺乏外在強制時，就會有人采取“搭便車”行為，并且隨著合作規(guī)模的擴大，“搭便車”行為越發(fā)難以控制。這一邏輯表明，即使是在相容性利益集團中，人們也有可能缺乏合作的動力和難以統(tǒng)一行動。而“囚徒困境”博弈，則突出了個人理性與達成合作之間的悖論。在給定的條件下，博弈的結果總是不管對方怎樣選擇，一方選擇背叛總比選擇合作能夠得到較高收益；但雙方背叛行為導致的最終結果卻是雙方收益都遠遠低于合作收益。［4］因而，這一理論表明了即使認識到共同利益的情況下，由于信息不對稱、溝通障礙、缺乏信任等基礎，合作仍會面臨困境?？缧姓^(qū)域合作，對于區(qū)域內政府而言，同樣是一種集體行動和相互博弈的過程，難免由于利益短視和缺乏信任而出現(xiàn)搭便車行為和非理性的博弈選擇。

（二）跨區(qū)域行政合作難以突破政府體制的障礙

我國當前的政府體制是以層級設置和專業(yè)分工為代表的典型官僚體制，一方面，在縱向體制中，政府組織自上而下的制度設計和運行規(guī)范，可能影響下級政府之間跨區(qū)域行動的自由度。同時，隨著層級向下，政府可控的資源也隨之降低，“從省到地區(qū)再到縣鄉(xiāng)，行政層級越高，可供支配的資源越多，行政層級越低，可供支配的資源越少?！保?］因而，在沒有上級政府受命或推動下，下級政府是難以實現(xiàn)自主、靈活的合作創(chuàng)新行為的。這也是當前很多跨區(qū)域行政合作表現(xiàn)出較強的上級政府依賴性的原因所在。另一方面，橫向體制中不同地方、不同部門的管理體制和行為標準存在較大差異，可能影響合作行動中目標和行為規(guī)范的一致性?！安煌w制各有其獨特運作的邏輯，而不同邏輯的體制難以相互協(xié)調，加重了結構的混亂?！保?］因而，突破體制瓶頸既是跨區(qū)域政府合作旨在實現(xiàn)的目標，也同時是實現(xiàn)過程中政府必須面對的現(xiàn)實問題。更為關鍵的是在這種條塊分割的行政體制下，導致了各地地方政府官員習慣于用唯上的思路和封閉的眼光來管理本地事務，而在處理同其他各級政府的關系上，嚴格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則，而較少地主動思考如何通過建立一種平等的合作機制，通過信息、資源的共享互取其長、互補其短，達到雙贏的局面。

（三）跨區(qū)域行政合作面臨著嚴峻的信任考驗

信任是合作和協(xié)調行動的前提和基礎，沒有信任，良好的合作關系和有效的協(xié)同管理無從談起。“以信任為支撐的協(xié)同管理，在協(xié)同者之間能夠產(chǎn)生安全感和確定感，從而達成協(xié)作意愿，這是協(xié)同治理的保證。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”［7］對于跨區(qū)域行政合作而言，建立政府之間的信任關系是非常重要和必要的。這是因為，在跨區(qū)域行政合作過程中，一方政府最擔心的就是自己采取合作行動，而另一方政府卻不采取合作行動，產(chǎn)生“搭便車”行為或有意壟斷行政資源，從而損害自身利益或整體利益。因而，在跨區(qū)域行政合作中由于缺乏信任而導致無法合作和合作失敗的現(xiàn)象較為普遍。而導致跨區(qū)域政府合作面臨信任困境的根源在于政府間的信息不對稱。良好的信任必須以充分的了解為前提，這又有賴于雙方信息的溝通和共享，但在跨區(qū)域行政合作中，由于部門利益和封閉性管理習慣，地方政府總是想方設法壟斷信息，阻礙信息的公開和正常流通。同時，在技術層面，各個地區(qū)的數(shù)據(jù)庫，由于數(shù)據(jù)采集渠道和標準不盡相同，又實行獨立建設和自我維護，從而導致地方政府之間信息共享的困難。正是由于地方政府之間的信息不對稱，進而導致了雙方難以建立彼此信任的關系，也最終影響了共同合作行為的實現(xiàn)。

（四）跨區(qū)域行政合作受到內部官員政績博弈的制約

從經(jīng)濟人假設的自利性出發(fā)，官員既是地方、部門和公眾利益的代理人，同時又具有自身利益的追求。在政治領域中，對政績和升遷的追求是官員較為關注的利益。目前，政府體制主要通過以經(jīng)濟考核和政績測評的方式，考核下級政府和政府領導的工作，這種考核又主要以上了多少項目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較，但卻在體制內創(chuàng)造了相互競爭的氛圍，形成了官員政績博弈的格局?！巴恍姓墑e的地方官員，都處于一種政治錦標賽之中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一人獲得提升將直接降低另一人獲得提升的機會，一人所得構成另一人所失，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵做有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情?！保?］因此，這種政績的競爭和博弈，是不利于形成相互合作的意愿的。同時，也必然導致地方行政區(qū)領導強化資源配置本地化傾向和保護本地市場的行為，形成“諸侯經(jīng)濟”，加劇 “地方保護主義”，從而只顧短期行為和眼前利益，追求孤立發(fā)展和自身的局部效應，對于區(qū)域公共事務卻缺乏應有關注和解決動力。

（五）跨區(qū)域行政合作缺乏有效的監(jiān)督獎懲機制的保障

良性的制度和有效的實施需要健全的監(jiān)督獎懲機制作保障，因為制度如果缺乏監(jiān)督，就容易被濫用，出現(xiàn)制度異化，也會由于缺乏評價而得不到修正完善。同時，沒有監(jiān)督就不會對偷懶或者破壞制度的人進行懲罰，也不會對遵守規(guī)則的人進行激勵，所以必然會使得制度實施陷入困境。因而，在跨區(qū)域行政合作中，合作制度的實施，監(jiān)督獎懲機制是必要的。但一方面監(jiān)督獎懲機制是需要成本的，作為監(jiān)督的主體不僅要付出時間的代價，而且監(jiān)督的公正性和有效性也會受到質疑，但監(jiān)督和懲罰帶來的利益又可能被全體合作參與者所占有。因而，當?shù)胤秸J為不懲罰不遵守制度者比懲罰更有利和低成本時，他們會對監(jiān)督和懲罰持消極態(tài)度。另一方面，監(jiān)督獎懲機制的實施需要明確合作參與主體各自的責任。但由于區(qū)域公共責任的共擔和政府部門分割的矛盾，卻難以明確合作各方的責任，這也是長期以來，造成區(qū)域內各地方政府行政沖突和糾紛的癥結所在，這在同一流域的共同治理中表現(xiàn)的尤為突出，例如山東、江蘇之間的南四湖流域，江蘇、浙江之間的太湖流域，湖北、湖南的洞庭湖水域等，在行政區(qū)域橫跨自然地理的區(qū)域，都存在以鄰為壑或共同治理困難的問題。正因為跨區(qū)域行政合作中，監(jiān)督獎懲的高成本和存在責任認定的難題，致使監(jiān)督獎懲機制效力的缺乏，從而導致跨區(qū)域行政合作的隨意性和違規(guī)行為不受制約等問題的廣泛存在。

三、突破跨區(qū)域行政合作困境的合力機制研究

（一）中央政府對跨區(qū)域行政合作的主導機制

1.加快區(qū)域合作制度的建設。在法律層面，積極研究制定《政府間關系協(xié)調法》或《政府間合作法》這樣的法律，以規(guī)范地方政府跨區(qū)域合作中的權力、義務和利益關系。在政策層面，需要全面清理存在地方保護和市場封鎖的地方性法規(guī)和政策，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。同時，在產(chǎn)業(yè)結構調整、基礎設施建設、信息公開、環(huán)境治理、人才交流、轉移支付等方面出臺和完善推動地方政府跨區(qū)域合作的政策措施。

2.擴大地方政府自治能力。我國之所以由中央握有區(qū)域政府合作的主導權，其中一個重要原因就是地方政府缺乏自主性和自治能力，從而導致地方政府缺乏足夠的資源和能力與其他地方政府建立自主、穩(wěn)定的合作關系。因此，需要中央政府通過憲政改革從憲法和法律上合理界定政府事權，劃清各級政府的公共責任，在此基礎上賦予地方政府與其所承擔責任相適應的權力和資源。這樣，地方政府才有能力充分利用自己所擁有的資源開展跨區(qū)域的行政合作。

3.建立合理的官員政績考核體系。有利于區(qū)域合作的考核體系不能僅僅局限于一味強調發(fā)展經(jīng)濟，而是應該從全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的角度來衡量一個地區(qū)的整體水平，而且應該立足于公共利益而非本地區(qū)的狹隘利益，將行政區(qū)之間的合作行為和共同治理效應納入政績考核范圍。這樣才能促使地方政府官員不僅只關注地方利益，也會隨時關注與本地區(qū)相關聯(lián)的區(qū)域公共事務，并致力于與相鄰政府間建立良好的互動和信息溝通，并嘗試為治理區(qū)域公共事務建立科學的合作制度。

4.發(fā)揮宏觀的利益協(xié)調作用。強調中央政府的宏觀利益協(xié)調作用，是因為中央政府可以做出超脫于地方政府利益爭端的公證裁判，從而在地方政府的博弈結果中充當信息溝通與沖突裁判的作用。［9］因而，中央政府通過對地方政府重大利益沖突的權威調控和平衡，從而實現(xiàn)地方政府間利益關系的合法性和有序性。而中央政府利益協(xié)調既可以依托現(xiàn)有的宏觀部門在其職能內進行調控，也可以在合作區(qū)域派駐利益協(xié)調機構，如設立區(qū)域經(jīng)濟管理局等方式加以實現(xiàn)。

（二）地方政府自身的內驅機制

1.樹立“互利增效”的原則。為保證跨區(qū)域行政合作的可持續(xù)性，必須建立“互利增效”原則。該原則要求，首先，合作要建立在平等互利的基礎之上，只有堅持自愿、平等的合作，合作才有內在的動力和穩(wěn)定性，并易于利益共享和合作創(chuàng)新，而只有堅持互惠、互利的合作，合作才有外在的保障和持久性，并易于優(yōu)勢互補和相互推動。其次，合作必須以共贏增效為歸宿。合作效應是區(qū)域政府的出發(fā)點和歸宿，無論選擇合作伙伴、確定合作方案的過程，還是合作行動的具體實踐，都應以共贏為目的，以增效為結果，這樣跨區(qū)域行政合作才有合理性和生命力。

2.加強組織結構的創(chuàng)新。在區(qū)域合作背景下，地方政府組織結構創(chuàng)新主要體現(xiàn)在各地方政府內部設立新的組織機構和成立區(qū)域協(xié)調機構兩個方面，前者如在各地發(fā)改委中設立交流合作處，后者如市長聯(lián)席會議、區(qū)域合作日常工作辦公室等。在實踐中，部分地方政府的經(jīng)驗可資借鑒，如烏魯木齊市和昌吉回族自治州成立聯(lián)合黨委——烏昌黨委，并在其推動下又先后成立了烏昌財政局、發(fā)改委、招商局、規(guī)劃局和旅游局等政府部門。在不改變行政區(qū)劃的情況下，以黨的力量推動區(qū)域合作，實現(xiàn)相關領域的一體化。同時，在一定程度上破解了區(qū)域一體化過程中原有干部的安排難題和行政協(xié)調問題。［10］

3.提高合作共贏的能力。合作狀態(tài)和效應的實現(xiàn)不僅取決于合作者的意愿，同時取決于合作者的能力?？鐓^(qū)域行政合作的視野下，地方政府應不斷加強地方政府間的學習考察、推動不同區(qū)域合作組織間的交流互訪、完善干部交流任職等制度，進而提高地方政府領導干部的戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維和創(chuàng)新思維以及協(xié)調能力、項目合作能力和危機管理能力，從而深入認識合作和集體行動的形成與演化規(guī)律，準確把握合作時機，并采取審慎的態(tài)度和準確的合作方式確?？鐓^(qū)域行政合作的安全性與持續(xù)性。

（三）跨區(qū)域行政合作的保障機制

1.信息交流機制。信息溝通機制目的是使各地方政府能夠充分表達自己的利益和愿望，及時獲得其他地方的行為選擇信息，促成協(xié)作共識的達成。包括兩個層面的建設，一是信息資源共享機制建設。區(qū)域地方政府信息資源共享機制是指建立合作關系的區(qū)域地方政府在一定的政策體制、信息媒介和安全保障的基礎上共同分享信息資源的一種機制。如《泛珠三角合作信息網(wǎng)合作共建框架協(xié)議》的制定，就是要通過泛珠三角合作信息網(wǎng)的建設、維護、形象宣傳和運營等各個環(huán)節(jié)開展合作，來實現(xiàn)區(qū)域內信息的共享。二是，信息交流溝通機制建設。這需要構建地方政府間對話、談判、協(xié)商的平臺和場所，通過召集會議、互遞文件、輪流編制工作簡報以及非正式的接觸（電話或電子郵件）等形式，及時通報各行政區(qū)公共管理和行政合作的舉措和動態(tài)，從而使地方政府可以自行協(xié)調而無需經(jīng)過中央政府作為溝通的橋梁。

2.利益協(xié)調機制。利益共識是區(qū)域政府合作的源動力，利益相容性是達成利益共識的基礎。為了避免利益沖突，形成利益相容的格局，必須建立利益協(xié)調機制。一是，健全利益協(xié)調的平臺，如可由各參與部門共同組建“區(qū)域合作委員會”或“區(qū)域合作協(xié)調小組”等機構，對跨區(qū)域公共事務和利益分配進行統(tǒng)一協(xié)調。二是，建立地方政府之間的利益分享和補償制度。因為，跨區(qū)域行政合作，必然有合作收益或因合作而利益受損的風險，為此，各參與主體面對合作收益，需要有公平、公開的利益分享機制，同時要通過利益橫向轉移支付、異地開發(fā)等利益補償制度，重視最小受惠者或利益受損者的利益補償需求，才能實現(xiàn)求同存異和地區(qū)間公共服務水平的均衡。

3.監(jiān)督獎懲機制。要建立和完善跨行政區(qū)合作的內部和外部監(jiān)督制度和方式，有效監(jiān)督跨區(qū)域行政合作中各參與主體的行為，并將其對相鄰區(qū)域造成的正負外部效應，全面納入監(jiān)督的范圍之中，進而避免集體行動的困境和變相的地方保護。為此，必須在監(jiān)督基礎上，健全有針對性的獎懲措施，對那些關注區(qū)域整體利益，沒有對相鄰區(qū)域造成負面影響的地方政府給與物質性獎勵；同時，對相鄰區(qū)域造成負面影響的地方政府，對地方保護主義、封鎖市場及環(huán)境污染嚴重、綠色GNP指標不合格等行為實施懲罰，從而杜絕政府官員產(chǎn)生單純追求經(jīng)濟發(fā)展和短期利益的想法，使地方政府一些急功近利的行為得到有效地遏制。

4.信用培育機制。建立區(qū)域合作的信用培育機制，目的是構建跨區(qū)域合作的非正式規(guī)則，以減少正式規(guī)則的不確定性。一是，要加強對地方政府誠信建設重要性的認識。要使地方政府認識到地方政府誠信建設，不僅關系到政府形象，而且關系到政府治理的合法性基礎。更為關鍵的是，沒有誠信的政府，是難以得到其他政府的信賴和真誠合作。二是，要加強區(qū)域信用體系的建設。目前，我國一些區(qū)域已經(jīng)開始了區(qū)域信用體系建設并取得了一些成效。如長三角地區(qū)的16個城市共同簽署了中國第一份區(qū)域政府間“信用宣言”——《共建信用長三角宣言》，成立滬蘇浙區(qū)域信用體系建設專題組，并簽署了《滬蘇浙信用體系建設區(qū)域合作推進方案》等。［11］這些都為推進區(qū)域信用體系建設及地方政府合作積累了可貴的經(jīng)驗。

（四）社會力量對跨區(qū)域行政合作的推動機制

1.加強非政府組織的推動作用。以非政府組織推動跨區(qū)域公共事務治理，成本低、見效快，可以突破行政區(qū)劃的限制，有利于區(qū)域各類市場資源的連接和整合。這需要充分發(fā)揮區(qū)域內各行業(yè)協(xié)會，特別是跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟的作用，如區(qū)域工商協(xié)會、區(qū)域物流協(xié)會、區(qū)域招商聯(lián)盟等，通過他們的交流合作，打破行政區(qū)域的剛性界限，促進政府對口部門之間、半官方機構之間的交流與合作。同時，充分發(fā)揮區(qū)域內專業(yè)研究部門、智囊機構和學術團體的咨詢和顧問的作用，從而在實現(xiàn)非政府組織跨區(qū)域信息交流與合作的同時，為跨區(qū)域行政合作提供智力支持和決策咨詢。

2.發(fā)揮跨地區(qū)企業(yè)集團的作用。就像跨國公司是打破國家之間關稅和非關稅壁壘的最有效方式一樣，跨地區(qū)的企業(yè)集團是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。為了打破地方保護，優(yōu)化資源配置，增強綜合競爭力，要倡導組建各地相互參股的跨地區(qū)的企業(yè)集團。當然，這種跨區(qū)域企業(yè)集團不是政府力量強行組建的結果，而是遵循市場規(guī)律由企業(yè)自身通過各種商業(yè)途徑而形成的，在這個過程中，政府可以從稅收、財政、金融等方面給予引導和激勵，從而有效推動跨地區(qū)企業(yè)集團的健康發(fā)展。

3.加強民間力量的支持和約束作用。面對區(qū)域公共問題，最直接感知和最先作出反應的往往是受到影響的區(qū)域內的民眾和民間組織，而且他們具有關于如何解決公共問題的長期思考和實踐知識。同時，如果在地方政府獲得了足夠的權力和激勵進行合作的情況下，沒有對地方有效的約束機制，地方政府將有可能濫用自己的權力。基于這樣的前提，引入民間資源，一方面企業(yè)、社會組織和普通民眾所形成的區(qū)域合作以及一些民間的“智庫”力量可以為跨區(qū)域行政合作提供帶動力、助推力和技術支持。另一方面，可以通過市場和社會的力量，以及新聞輿論和公眾監(jiān)督力量對合作行為產(chǎn)生有效約束和控制，從而使地方政府跨區(qū)域行政合作置于最廣泛的監(jiān)督約束之下。

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