朱志偉

蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州215123

一、引言

非營利組織與政府組織、市場組織共同構(gòu)成整個社會系統(tǒng)，在彌補市場失靈方面發(fā)揮著重要作用，但是我國的非營利組織發(fā)展良莠不齊，大多存在著效率低下、誠信缺失、監(jiān)督失靈等問題，這嚴重制約了我國非營利組織的健康發(fā)展。因此非營利組織必須接受政府和公眾的問責(zé)，問責(zé)是非營利組織對其使用公益資源流向及其使用效果的公眾交代。而制度化的評估就是一種有效的問責(zé)方式。但是，相比西方發(fā)達國家，我國非營利組織發(fā)展比較滯后，相應(yīng)的評估活動也開始得較晚。人們對評估主體、評估的方法、指標(biāo)的選擇了解并不多，對非營利組織評估體系的研究也不足。所以本文將在已有研究基礎(chǔ)上，從非營利組織的評估主體、評估指標(biāo)的選擇、評估方法三方面進行綜述。希望以此為我國非營利組織評估體系的構(gòu)建提供啟示與參考。

二、相關(guān)研究綜述

（一）非營利組織公信力評估主體

非營利組織公信力評估的主體指的是由誰來對評估對象開展評估工作。從國內(nèi)的文獻來看，評估主體主要包括政府、非營利組織自身、第三方組織以及媒體。

1.政府

根據(jù)民政部1998頒布的《社會團體登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及后來的《基金會年度檢查辦法》都不同程度地規(guī)定了社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會應(yīng)當(dāng)于每年3 月31 日前向業(yè)務(wù)主管單位報送上一年的工作報告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?，? 月31 日前報送登記管理機關(guān)，接受年度檢查。這是從國家層面規(guī)定了政府作為非營利組織評估主體對于規(guī)范和引導(dǎo)非營利組織的發(fā)展具有重要意義。

此外，學(xué)者李虹指出，中國非營利組織公信力評估需要進一步強化政府監(jiān)督職能，建立有效的信用評估標(biāo)準，扶持民間問責(zé)和評估市場的形成。[1]張玉昕認為，政府要完善立法體系，通過立法對非營利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運行機制等進行全面規(guī)范，把各種類型的非營利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化軌道，達到全面監(jiān)管。[2]同時，張立民、李晗指出，政府應(yīng)該督促非營利組織充分利用網(wǎng)站、報紙媒介主動公布組織的基本信息、治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)信息、項目信息和審計報告，實現(xiàn)信息透明化、公開化、社會化。[3]此外，臧紅雨等主張，主管部門應(yīng)該負責(zé)審查非營利組織的治理結(jié)構(gòu)及機制建設(shè)，將是否建立規(guī)范的治理機制作為判斷公益性NPO 合格并能夠開展業(yè)務(wù)活動的基本條件和門檻。[4]而黃心華、盧銳引述了美國國稅局每年會抽查一些重點的免稅機構(gòu)進行審計，對嚴重違反規(guī)定的免稅機構(gòu)將取消他們的免稅資格和相關(guān)法律的事例，提出要加強政府的監(jiān)督。[5]

2.第三方組織評估

近幾年來，學(xué)者們對于公信力評估主體的探討呈現(xiàn)出多元化的特點，其中通過第三方組織進行評估就是一種。在眾多學(xué)者中李國梁認為，要建立非常設(shè)性的捐助者監(jiān)督委員會，這樣既可以防止監(jiān)督主客體之間存在不正當(dāng)交易，又能充分調(diào)動捐助者的監(jiān)督積極性。[6]

同時，張玉昕認為，“要建立一個專業(yè)的非營利組織管理機構(gòu)，并對非營利組織實施統(tǒng)一的監(jiān)督和協(xié)調(diào)”，這個管理機構(gòu)可以定期組織非營利組織代表會議，將各類捐贈規(guī)范起來并協(xié)助非營利組織制定計劃，作為捐贈者與非營利組織之間的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。[7]齊海麗、張曉軍從績效評估的角度出發(fā)，認為要建立起客觀公平的績效評估機制，就要有獨立于政府和非營利組織的專業(yè)評估機構(gòu)的評估機構(gòu)，保證評估工作不受到所評估對象的主觀意志的影響。[8]同樣，平開玉認為，獨立評估機構(gòu)通過中立的監(jiān)督與透明的信息披露，對參加評估的非營利組織造成了一種約束與激勵，并指出這種評估機構(gòu)獨立于政府機構(gòu)的第三部門，沒有法律所賦予的管制權(quán)，它只是通過搜集非營利組織的資料，按一些大家一致認可的評估標(biāo)準，對非營利組織的表現(xiàn)進行評估，并將評估資料及評估結(jié)果用最簡單最直接的方法告之公眾。[9]

3.媒體評估

非營利組織公信力評估離不開媒體的參與和督導(dǎo)，崔樹銀認為，媒體更有責(zé)任發(fā)揮其對慈善組織的監(jiān)督作用，繼廣播、電視、報刊、雜志等傳統(tǒng)媒體之后，互聯(lián)網(wǎng)利用低成本、高效率的優(yōu)勢，可以充分發(fā)動社會各界關(guān)注慈善事業(yè)，最大限度地調(diào)動輿論監(jiān)督的民間力量。[10]同時，財會通訊雜志社熊年春認為，要強化大眾傳播媒介的監(jiān)督，為政府規(guī)制機構(gòu)和司法機構(gòu)提供信息來源，并影響公眾的態(tài)度和行為，從而對非營利組織資金的募集渠道及募集資金量產(chǎn)生影響。[11]此前，平開玉也認為，媒體與公眾的監(jiān)督與評估是規(guī)范非營利組織行為非常關(guān)鍵的一道防線，媒體的披露具有及時、全面、威懾力強的優(yōu)勢，影響著公眾態(tài)度和行為，公眾也可以通過多種渠道和方式對非營利組織進行監(jiān)督。另外，李虹也認為，要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，進一步促進非營利組織社會公信力的提高。

除以上三種評估主體之外，劉清認為，應(yīng)該加強非營利組織的公開性與透明度是保障公信力的法寶，并指出，非營利組織必須走出封閉管理運營的模式，加強外交流程度及國際合作，使管理運作規(guī)范化。[12]劉宇吉吉認為，非營利組織自身的監(jiān)督也是促進自身健康發(fā)展的有效途徑，包括行業(yè)監(jiān)督和組織個體進行的自我監(jiān)督。[13]而李聰聰認為，針對監(jiān)督中存在的問題，為更好地保障捐贈者的知情權(quán)監(jiān)督約束NPO 的行為，使捐贈的物資能更好地使用，可在NPO 中設(shè)立一個有一定人數(shù)的、由較大捐贈者組成的非常設(shè)性的監(jiān)督委員會，每年成員可以根據(jù)具體情況進行調(diào)整。[14]

（二）非營利組織公信力評估指標(biāo)的選擇

無論是對政府、企業(yè)還是非營利組織來說，評估工作中的一項關(guān)鍵性的工作就是確定評估指標(biāo)，也只有明確了評估內(nèi)容，才能使得評估結(jié)果準確、客觀、公正。確切地講，評估指標(biāo)是回答“評什么”的問題。從目前的文獻來看，學(xué)者們對非營利組織公信力評估指標(biāo)的研究有了一定的成效，但由于評估工作的復(fù)雜性，學(xué)術(shù)界并未對評估指標(biāo)做客觀定論，研究成果也各有不同。

當(dāng)前國際上最為流行的非營利組織評估理論是“三E ”和“三D”理論。在國內(nèi)清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO 研究所鄧國勝的研究成果較為成熟。他構(gòu)建了一個由四個子模塊組成的非營利組織評估框架：非營利性評估使命與戰(zhàn)略的評估、項目評估和組織能力評估。此后，鄧國勝提出更適用于中國非營利組織的評估理論，對非營利組織問責(zé)（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）的全方位評估，即“APC”理論，該理論特別強調(diào)非營利組織問責(zé)與能力的評估，將兩者升到了前所未有的高度。其中，問責(zé)性評估包括對NPO的治理結(jié)構(gòu)、組織活動是否與組織宗旨一致、有關(guān)信息是否披露、財務(wù)是否透明等；績效評估是對組織的效率、顧客滿意度、社會影響及其持續(xù)性進行的評估；組織能力評估是指對組織基本資源，內(nèi)部管理能力、外部的公共關(guān)系與動員資源的能力和組織自我評估與學(xué)習(xí)的能力的評估。[15]

除鄧國勝外，其他機構(gòu)和學(xué)者也提出了各自的觀點。2003 年，NPO 信息咨詢中心發(fā)起制訂了“中國非營利組織（NPO）公信力標(biāo)準”，共10 條標(biāo)準24款，這為我國非營利組織公信力評估首次提供了一個較為完整的框架。羅文標(biāo)和吳沖建立了非營利組織績效評估模型六維棱柱（Six-Dimensions Prism，SDP），這六個維度包括財務(wù)維、客戶維、內(nèi)部運營維、學(xué)習(xí)與成長維、政府維和競爭維。[16]唐躍軍和左晶晶則構(gòu)建了基本狀況、組織治理、公共責(zé)任、資金使用、信息披露、籌資活動等6 個一級指標(biāo)、28個二級指標(biāo)、21個三級指標(biāo)的非營利組織績效評估指標(biāo)體系，并用層次分析法提出了權(quán)重設(shè)計的思路。[17]與此同時，陳俊龍等人提出了非盈利組織CORPS 服務(wù)內(nèi)涵與模式，即服務(wù)對象（Clients）、組織中的業(yè)務(wù)運作（Operations）、財力與物力資源（Resources）、參與者（Participants）、有價值的服務(wù)（Services），并對使命達成度與社會接受度、效率、投入程度、平衡度、滿意度、轉(zhuǎn)換度等進行績效評估。[18]

（三）非營利組織公信力評估的方法

評估方法指的是在評估指標(biāo)確定后，采用定性、定量或綜合的方法確定指標(biāo)體系進行評價，回答的是“怎樣評”的問題。國內(nèi)學(xué)者或機構(gòu)根據(jù)我國非營利組織的特點和發(fā)展情況，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上進行了改進，提出了較適合我國非營利組發(fā)展的評估方法。

具有代表性的是胡楊成在平衡計分法（BSC）的基礎(chǔ)上提出非營利組織績效綜合評價法。它采用模糊評價原理對指標(biāo)進行量化處理和評估，同時又考慮到具有BSC良好的系統(tǒng)性和層次性，所以利用層次分析法確定各級指標(biāo)的權(quán)重。進行評判時由低層次向高層次逐步推進，并按每一層面的各個因素進行一級模糊綜合評估，在得出各個層面的評估結(jié)果后，再由各個層面相對于目標(biāo)層面進行二級綜合評判，最終得出總的評判結(jié)果。[19]

蔡寧和葛笑春采用了PROMETHEE 的方法對非營利組織進行績效評估，利用形成的對象集合，依次建立指標(biāo)標(biāo)準、評估矩陣和優(yōu)先函數(shù)，通過基于風(fēng)險中立的優(yōu)先函數(shù)的確立，確定權(quán)重計算的優(yōu)先指數(shù)，計算負流量和正流量對應(yīng)數(shù)據(jù)，最終得出排序關(guān)系。他們認為，利用PROMRTHEE 方法可以避免一些評估方法無量綱化處理導(dǎo)致的信息丟失或扭曲。[20]

在學(xué)者們討論如何建立有效的非營利組織公信力評估體系時，各權(quán)威的非營利組織內(nèi)部也在積極探討。2012年基金中心網(wǎng)推出了“中基透明指數(shù)FTI”，對促進我國非營利組織公信力的提升產(chǎn)生了積極作用。該指標(biāo)體系透明指數(shù)指標(biāo)共計60個，滿分129.4 分。指標(biāo)分為四部分，其中基本信息58.2分，包括基礎(chǔ)信息、聯(lián)系信息、理事會信息等；財務(wù)信息28.8分，包括財務(wù)報告、主要財務(wù)信息等；項目信息38分，包括主要項目信息、信息化信息等；捐贈信息4.4 分，包括捐贈人信息、信息化信息等。[21]透明排行榜按照基金會最新透明分數(shù)每周更新一次，排名越靠前，代表基金會透明度越高。

與此同時，2012 年壹基金聯(lián)合USDO 自律吧開發(fā)并推出《USDO 財務(wù)信息披露模板》和“USDO 透明指數(shù)”，該指數(shù)通過披露收入總額、支出總額、人員費用等財務(wù)數(shù)據(jù)，以及工作報告、重要項目、重大事項等項目信息，并引入信息披露的及時性、可獲得性和真實性等維度，對機構(gòu)透明進行簡單易行的衡量。此外，該透明指數(shù)根據(jù)不同的非營利組織的情況，可分為四級。并且《USDO 財務(wù)信息披露模板》的整體結(jié)構(gòu)包括會計報表及其明細表、重大事項和審計報告三部分，其中會計報表及其明細表包括11 張報表，重大事項包括4 張報表，審計報告包括機構(gòu)審計報告和項目審計報告兩類。使用機構(gòu)可以根據(jù)機構(gòu)的規(guī)模和發(fā)展階段，選擇相應(yīng)的填報級次，對應(yīng)填報相應(yīng)報表。各級披露均包括“必填報表”和“可自行選擇披露的報表”。[22]

三、研究啟示

本文通過對國內(nèi)非營利組織公信力評估研究進行綜述后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們在宏觀上對公信力研究有很好的把握，分析了公信力評估的必要性，并提出了相應(yīng)的對策，構(gòu)建了非營利組織公信力評估體系研究的理論基礎(chǔ)；但是在微觀層面上對評估主體、評估指標(biāo)、評估方法的研究尚處于初步發(fā)展階段，并且也存在一定的問題。

在非營利組織公信力評估主體方面，很多學(xué)者都指出應(yīng)該通過稅收、立法、行政監(jiān)管等方式規(guī)范非營利組織的運行，加強政府評估。但是，在我國現(xiàn)有的管理體制下，非營利組織本身就面臨著來自業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的“雙重管理”，如果再加強政府評估與管理，必然就要造成非營利組織過度行政化，違背非營利組織的原始屬性。筆者認為，在非營利組織公信力評估主體方面應(yīng)該弱化政府管理，強化并培育其他主體對非營利組織參與評估，特別是第三方組織。弱化政府管理一方面可以給非營利組織更多的自由，引入競爭機制，提升非營利組織的活力，另一方面也為其他評估主體進入非營利組織提供了可能?？傮w上講，政府應(yīng)該扮演服務(wù)補充者而不是服務(wù)壟斷者，這也是“小政府，大社會”的要求。對于評估指標(biāo)的選擇，“3E”由于過分關(guān)注組織的經(jīng)濟、效率與效果，而忽略了實施項目的組織自身的能力建設(shè)?！?D”理論和“APC”理論局限在于它難以定量，更多是定性方面評估，難以在不同組織之間進行比較。在評估方法的選擇方面，現(xiàn)有的研究大都集中在對非營利組織績效評估的研究階段，針對非營利組織公信力評估的專門研究很少，且現(xiàn)有的研究也存在一些問題，評估方法較為單一，側(cè)重于定性研究，可操作性不強，等等。因此，筆者建議，在評估指標(biāo)選擇方面應(yīng)該將定量與定性相結(jié)合，明確指標(biāo)層次、指標(biāo)數(shù)量以及體系邊界。同時，在確定評估指標(biāo)后，應(yīng)及時檢驗、修正非營利組織公信力評估指標(biāo)，提高實踐過程中的可行性。

此外，國內(nèi)對非營利組織公信力評估的研究，目前主要以經(jīng)濟性為評估標(biāo)準，忽視了非營利組織公益性的特性，因此，還需要深入、系統(tǒng)地對涉及非營利組織公信力評估中的倫理道德、價值理性、服務(wù)理念、服務(wù)成效等方面的評估和方法進行研究。

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[3] 張立民，李晗.國外非營利組織監(jiān)督機制研究綜述[J].南京審計學(xué)院學(xué)院報，2012（05）.

[4] 臧紅雨，馬文婷，文香.基于公信力危機的公益性非營利組織治理和績效評價體系研究[J].2013（8）.

[5] 黃心華，盧銳.論我國非營利組織公信力的建設(shè)[J].沿海企業(yè)與科技，2005（10）.

[6] 李國梁.提高我國非營利組織的社會公信度[J].沈陽大學(xué)學(xué)報，2005（02）.

[7] 張玉昕.非營利組織公信力的提升策略研究[J].財經(jīng)問題研究，2013（5）.

[8] 齊海麗，張曉軍.非營利組織績效評估的阻力和對策分析[J].宜賓學(xué)院學(xué)報，2006（4）.

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[10] 崔樹銀，朱玉知.慈善組織的公信力建設(shè)淺析[J].社會工作，2009（4）.

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[12] 劉清.提升我國非營利組織公信力的幾點思考[J].科技風(fēng)，2008（12）.

[13] 劉宇吉吉.淺議非營利組織評估[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2005（4）.

[14] 李聰聰，宋錦洲.我國非營利組織公信力建設(shè)的途徑研究[J].長江師范學(xué)院學(xué)報，2012（5）.

[15] 鄧國勝.非營利組織“APC”評估理論[J].中國行政管理，2004（10）.

[16] 羅文標(biāo)，吳沖.我國非營利組織績效評估新思路[J].商業(yè)現(xiàn)代化，2006（4）.

[17] 唐躍軍，侯晶晶.中國非營利組織的評估指標(biāo)體系[J].公共管理，2005（3）.

[18] 陳俊龍，孫楊澄，金鑫.非營利組織績效評估的策略研究[J].上海經(jīng)濟研究，2003（3）.

[19] 胡楊成.基于BCS的非營利組織績效綜合評析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（4）.

[20] 蔡寧，葛笑春.非營利組織績效評估中PROMETHEE法的應(yīng)用[J].技術(shù)經(jīng)濟，2006（5）.

[21] 中基透明指數(shù)FTI：http：//www.foundationindex.org.cn/.

[22] 自律吧：http：//www.chinausdo.org/.