張艷明，王 毅

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

“執(zhí)行力”是指組織成員實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)的能力。主要內(nèi)容是執(zhí)行組織戰(zhàn)略決策、具體計(jì)劃的方法和手段等［1］。執(zhí)行力就是在既定的戰(zhàn)略下，組織對(duì)內(nèi)外部可利用的資源進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，制定出可行性的戰(zhàn)略，并通過(guò)有效的執(zhí)行措施從而最終實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一種力量。從內(nèi)涵來(lái)看，執(zhí)行力包含完成任務(wù)的意愿，完成任務(wù)的能力，完成任務(wù)的程度。因此，執(zhí)行力的強(qiáng)弱取決于執(zhí)行者的能力和完成目標(biāo)所能給予的環(huán)境和條件。

“執(zhí)行力”一詞首先出現(xiàn)在工商管理領(lǐng)域，“政府執(zhí)行力”一詞最近幾年才出現(xiàn)?！皥?zhí)行力是政府工作的生命力”，2009年5月22日，中央政治局會(huì)議針對(duì)一些單位執(zhí)行不力而進(jìn)行責(zé)任追究，審議并通過(guò)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。這標(biāo)志著提高各級(jí)政府的執(zhí)行力，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，是今后一段時(shí)期內(nèi)黨和政府工作的重要內(nèi)容。政府執(zhí)行力關(guān)系著黨的方針和政策能否得到貫徹落實(shí)，關(guān)系著國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)能否得到有效執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政組織系統(tǒng)的底層，上級(jí)政府的各項(xiàng)政策和法律法規(guī)，一般都是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力事關(guān)國(guó)家意志和宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是衡量政府執(zhí)行力好壞的標(biāo)尺。

山西省作為一個(gè)資源型地區(qū)，轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)非常繁重，社會(huì)矛盾比較突出。伴隨著煤炭資源的整合，原有的生產(chǎn)方式逐漸消解，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)重構(gòu)的任務(wù)異常繁重，這種情形在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是在一些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得異常突出。能否有效化解矛盾、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定并推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，事關(guān)山西省轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的成敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)他們執(zhí)行力的研究有助于我們更好地認(rèn)識(shí)目前農(nóng)村的發(fā)展前景。

一、山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是農(nóng)村各項(xiàng)工作的組織者、實(shí)施者和服務(wù)者，其執(zhí)行力如何關(guān)系到本省農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步和轉(zhuǎn)型跨越目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行力，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部保質(zhì)保量貫徹落實(shí)政策、完成崗位職責(zé)、完成上級(jí)和本單位工作計(jì)劃發(fā)展的能力。執(zhí)行力的高低受到多種因素的制約和影響，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，所承擔(dān)的工作任務(wù)五花八門，“上面千條線，下面一根針”，上級(jí)各個(gè)部門的決策和指令，具體到基層的執(zhí)行，便全部匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，我們?cè)谠u(píng)估山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部整體的執(zhí)行力時(shí)，不可能面面俱到對(duì)他所從事的每一項(xiàng)具體工作加以考核。這樣既不客觀，也不現(xiàn)實(shí)。執(zhí)行力的高低大體受到兩方面因素的影響:主觀方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的素養(yǎng)和能力，也就是在執(zhí)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的認(rèn)知、判斷、組織、計(jì)劃、應(yīng)變和調(diào)整等能力;客觀方面是執(zhí)行目標(biāo)的科學(xué)合理性，也就是所從事的目標(biāo)任務(wù)是否符合當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際狀況，是否科學(xué)合理等。因此，筆者擬從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體入手，根據(jù)新時(shí)期山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要工作任務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行力進(jìn)行評(píng)估。

(一)山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成現(xiàn)狀

山西全省有1196個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于2011年5月底全部完成了換屆工作。通過(guò)這次領(lǐng)導(dǎo)干部工作的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)有了極大改善。此次換屆，全省新提任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記357名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)422名，一大批中青年干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員平均年齡由原先的40.7歲下降到39.3歲，干部更趨年輕化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的專業(yè)知識(shí)有了較大的改善，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的干部所占比例由換屆前的41.3%提高到52.4%。換屆后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子平均職數(shù)下降為8.5人，更加精干高效［2］。此次換屆，為山西轉(zhuǎn)型跨越和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的干部基礎(chǔ)。這次走上領(lǐng)導(dǎo)工作崗位的干部大多來(lái)自于一線的關(guān)鍵工作崗位，具有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，并有成績(jī)突出的工作。在所選干部中，50名是村黨組織的書(shū)記，236名來(lái)自大學(xué)生村官。

目前來(lái)看，山西省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化素質(zhì)和學(xué)歷水平較高，年齡結(jié)構(gòu)比較合理，而且具有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)，能夠勝任新形勢(shì)下的工作任務(wù)。從筆者接觸的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)看，大多數(shù)人對(duì)工作抱有極大熱情，希望自己在任期內(nèi)做一些實(shí)實(shí)在在的事情，盡快改變農(nóng)村社會(huì)發(fā)展落后的面貌，提高農(nóng)民收入和生活水平。隨著黨和政府越來(lái)越多惠農(nóng)政策的推行，極大改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民的關(guān)系，他們獲得越來(lái)越多工作的滿足感和成就感，這極大地激發(fā)了他們推動(dòng)和執(zhí)行工作的意愿。也就是說(shuō)，山西省現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，面對(duì)工作和任務(wù)，有組織實(shí)施的能力，有主動(dòng)精神。而這兩點(diǎn)，正是提高政府執(zhí)行力的內(nèi)在要求。

(二)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展期鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主要工作任務(wù)

山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位可概括為幾個(gè)方面:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入;強(qiáng)化公共服務(wù)，著力改善民生;加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定;推進(jìn)基層民主，促進(jìn)農(nóng)村和諧。機(jī)構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接從辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催糧催款、收費(fèi)罰款等繁瑣的事務(wù)中解脫出來(lái)，把工作重點(diǎn)放在改善發(fā)展環(huán)境、提供有效服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)大多都生活在農(nóng)村，工作在農(nóng)村，奮斗在農(nóng)村，奉獻(xiàn)在農(nóng)村。這些處在基層最前沿的干部，肩負(fù)著發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)、造福百姓、穩(wěn)定社會(huì)的重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)盡管在中國(guó)的行政序列當(dāng)中是一個(gè)“微不足道”的小官，但責(zé)任異常重大。有人說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記是“芝麻官”頂著“西瓜大”的責(zé)任。我國(guó)發(fā)展的中心在農(nóng)村，矛盾的集中地也在農(nóng)村，而這種情形在山西尤為突出。

目前，山西省農(nóng)村發(fā)展面臨以下突出問(wèn)題:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制任務(wù)艱巨;農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位脆弱，靠天吃飯的狀況遠(yuǎn)未得到改變，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力仍然低下;農(nóng)村生產(chǎn)要素流失嚴(yán)重，耕地減少，人才外流，資金流失，農(nóng)村發(fā)展缺乏活力;農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)尚未得到扭轉(zhuǎn);農(nóng)村生活條件還比較落后，文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后;農(nóng)民組織化程度不高，專業(yè)合作組織和社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展不足，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng);農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)繁重，特別是煤炭開(kāi)采造成的資源破壞、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等問(wèn)題比較嚴(yán)重，村礦矛盾在一些地方十分突出;一些地方農(nóng)民的訴求得不到及時(shí)解決，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。以上幾點(diǎn)可以概括為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng);農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。

針對(duì)農(nóng)村發(fā)展的突出問(wèn)題，山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作重心集中在以下幾個(gè)方面:加強(qiáng)農(nóng)村的制度建設(shè)，包括農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度、土地管理制度、支農(nóng)保護(hù)制度和農(nóng)村的民主管理制度;引導(dǎo)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行科學(xué)種養(yǎng)，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù);加強(qiáng)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供條件;積極化解農(nóng)民內(nèi)部以及農(nóng)民與所在地工礦企業(yè)的矛盾，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

(三)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行力的評(píng)價(jià)

從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)基于山西省農(nóng)村問(wèn)題的突出特點(diǎn)，有針對(duì)性地將工作重心放在幾個(gè)點(diǎn)上，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知水平和把握大局的能力。正因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行政策時(shí)處置恰當(dāng)，把握住了工作的重點(diǎn)，山西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的局面。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件逐步改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量躍上新臺(tái)階;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步提高;新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提高。這些成就，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力最好的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

但是，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)民生活的急劇變化，人民群眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的要求也越來(lái)越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提高執(zhí)行力方面面臨著許多新的課題，因而實(shí)際工作中不同程度地出現(xiàn)了一些“執(zhí)行不好、執(zhí)行不了”的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為:執(zhí)行過(guò)程中趨利避害現(xiàn)象嚴(yán)重，替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重;執(zhí)行程序機(jī)械復(fù)雜;執(zhí)行手段簡(jiǎn)單粗暴，以及執(zhí)行人員行政不作為等。

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的環(huán)境分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在工作中之所以出現(xiàn)“執(zhí)行不好、執(zhí)行不了”的問(wèn)題，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自身沒(méi)有太多的關(guān)系，主要是行政中的政治和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。

(一)外部輿論環(huán)境復(fù)雜

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和信息技術(shù)的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)為載體的新媒體逐漸成為輿論的重要平臺(tái)，成為公眾獲取信息的主要渠道。新媒體以其特有的民主參與性與全面滲透性，日益成為民意、民權(quán)表達(dá)的重要平臺(tái)，從而改變了公眾訴求表達(dá)和政治參與的方式與機(jī)制，使執(zhí)政環(huán)境發(fā)生了深刻變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)大多對(duì)新媒體缺乏認(rèn)識(shí)或者認(rèn)知不足，沒(méi)有危機(jī)意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行過(guò)程中，一旦出現(xiàn)瑕疵和問(wèn)題，或者得不到關(guān)聯(lián)人的理解，他的行為會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行放大，客觀上增加了他們的行政風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在新媒體面前一旦獲得負(fù)面體驗(yàn)，大多會(huì)產(chǎn)生龜縮心理，大大降低了他們執(zhí)行的意愿。

新媒體拓寬了信息渠道，農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策和自身的權(quán)益更加了解和關(guān)注，參與和表達(dá)的積極性大大提高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這有助于改善農(nóng)村的社會(huì)治理和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。農(nóng)民文化程度較低，在信息處理上存在很大偏差。他們往往根據(jù)自己的喜好來(lái)選擇信息，對(duì)政策和法規(guī)的了解一知半解，甚至斷章取義，這容易導(dǎo)致農(nóng)民和政府在同一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)背離。這種情景目前普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行中往往需要大量的時(shí)間和精力對(duì)政策和規(guī)定加以解釋，客觀上增加了執(zhí)行的成本和難度。目前在基層存在的一些干群矛盾，大多由此導(dǎo)致。

(二)內(nèi)部人、財(cái)匱乏

2005年，山西省實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別進(jìn)行人員編制和設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，人員和辦事機(jī)構(gòu)大大縮減，這雖然減輕了基層政府的財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻出現(xiàn)無(wú)人可用的困難。這次改革，山西省將所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類，所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)鄉(xiāng)1999年的人口基數(shù)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制是35個(gè)，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是26個(gè)，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是20個(gè)。政策的剛性雖然有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利推行，但此次改革忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異，尤其對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，所承擔(dān)的公共服務(wù)較多，而編制的限制大大降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力。

在財(cái)政管理上，山西省大多數(shù)縣市實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)稅管理體制。這套管理體制的基本框架是:取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，取消縣鄉(xiāng)“分稅制”的財(cái)稅管理體制，實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支統(tǒng)一納入全縣財(cái)政收支預(yù)算。這套管理體制雖然規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出管理，并解決了發(fā)展落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困難，但同時(shí)也限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的自主權(quán)，使他們陷入了“要辦事，卻無(wú)錢”“不辦事，失民心”的兩難境地。

(三)宏觀上缺乏有效的制度建設(shè)

國(guó)家在基層的政權(quán)定位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下由農(nóng)村居民依法自主處理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)。這實(shí)際上導(dǎo)致在農(nóng)村社會(huì)管理中存在這兩套處在不同層面的權(quán)利主體和管理體系:一個(gè)是代表國(guó)家行使權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府;另一個(gè)是代表村民行使自治權(quán)的村民委員會(huì)。如果單從權(quán)利的邏輯來(lái)看，這實(shí)際上導(dǎo)致了“鄉(xiāng)村分治”，但實(shí)際的運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往通過(guò)黨的組織系統(tǒng)對(duì)村民委員會(huì)的運(yùn)行加以影響。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的關(guān)系往往取決于雙方的博弈，沒(méi)有統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)和模式，這實(shí)際上是制度建設(shè)不完善的表現(xiàn)。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民自治就是村民委員會(huì)對(duì)全體村民負(fù)責(zé)而不再需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間不再是上下級(jí)的命令與服從關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作只能是“指導(dǎo)、支持與幫助”;村民委員會(huì)作為農(nóng)村居民的自治組織不再是行政機(jī)關(guān)，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系再也不是過(guò)去的行政服從關(guān)系，但它要“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。但在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系并沒(méi)有完全到位。

根據(jù)村民委員會(huì)的自主程度，以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成任務(wù)的情況，大體上有幾種情形:第一，村民委員會(huì)保持較高的自主性，同時(shí)能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對(duì)村民委員會(huì)提供適當(dāng)?shù)闹С?、指?dǎo)和幫助。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)以“命令”進(jìn)行“指導(dǎo)”，村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)沒(méi)有自主性，主要工作是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)。第三，村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持過(guò)高自主性，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助不到位;或者村民委員會(huì)拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)，同時(shí)村民委員會(huì)也不能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國(guó)家任務(wù)。上述情形只有第一種達(dá)到了我們的制度目標(biāo)，但即使是這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也沒(méi)有形成長(zhǎng)效的機(jī)制，這種關(guān)系會(huì)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的變化而發(fā)生改變。所以，鄉(xiāng)村行政運(yùn)行的制度建設(shè)是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的關(guān)鍵。

三、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范行為

通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整到社會(huì)管理與公共服務(wù)上來(lái)。在這方面要厘清幾種關(guān)系，即凡是企業(yè)的事情，交給企業(yè)去決策;凡是市場(chǎng)能夠解決的問(wèn)題，讓市場(chǎng)去解決;凡是村民能自主處理的問(wèn)題，依靠村民委員會(huì)去處理;凡是應(yīng)該由政府辦的事情，政府必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，不折不扣地辦好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不要片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和GDP的增長(zhǎng)。在解決矛盾和糾紛時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要?jiǎng)?chuàng)新方法，不能有長(zhǎng)官意志，更不能通過(guò)權(quán)力來(lái)壓制。

進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為，規(guī)避行政隨意性，減少行政干預(yù)性，積極推行政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)和村民自治制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律觀念和政策水平，自覺(jué)做到依法辦事、按政策辦事。充分尊重群眾的自主權(quán)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、教育和引導(dǎo)的手段推動(dòng)農(nóng)村工作，努力建設(shè)法治型政府。

(二)加強(qiáng)政策宣傳和作風(fēng)建設(shè)

各級(jí)司法部門應(yīng)進(jìn)村入戶加強(qiáng)法律法規(guī)的培訓(xùn)教育，通過(guò)廣播電視專題講座、政務(wù)村務(wù)公開(kāi)專欄、街頭宣傳、案例分析和印發(fā)宣傳資料等方式，不斷提高群眾的法制意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要大力推行政務(wù)公開(kāi)，打造“透明政府”“陽(yáng)光政府”，讓公共權(quán)力的運(yùn)行置于廣大群眾的監(jiān)督之下，從而提高群眾對(duì)政府運(yùn)作的知曉力，減少誤解和謠傳。

堅(jiān)持作風(fēng)建設(shè)與培訓(xùn)教育相結(jié)合，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)。一是要狠抓思想和作風(fēng)教育，著力解決精神萎靡不振的問(wèn)題，引導(dǎo)干部講激情、比創(chuàng)業(yè)，以此來(lái)提高單位的凝聚力。二是要狠抓業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)教育，著力解決業(yè)務(wù)水平不高的問(wèn)題。采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方式，一方面聘請(qǐng)相關(guān)專家來(lái)進(jìn)行有針對(duì)性的授課;另一方面，組織干部外出學(xué)習(xí)，并積極鼓勵(lì)干部參加黨校、農(nóng)校和各類業(yè)務(wù)知識(shí)教育培訓(xùn)，系統(tǒng)地、有針對(duì)性地學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，以及各類法律法規(guī)知識(shí)，提高干部的理論素質(zhì)和依法行政意識(shí)。

(三)理順政府和村民委員會(huì)的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)一定要理順政府和村民委員會(huì)的關(guān)系，明確界定雙方的管理權(quán)限和職能邊界。村民自治并不意味著政府管理的退出，只是管理方式的一種變化，村民自治組織不能代替政府的管理職能。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，凡是法律規(guī)定的職能，一定要堅(jiān)決履行，而對(duì)于法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的職能，政府原則上不該享有該項(xiàng)職權(quán)。對(duì)于村民自治領(lǐng)域的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予指導(dǎo)、幫助和支持，不能用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和意志干預(yù)村民的決定。對(duì)于非自治領(lǐng)域的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證黨和國(guó)家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

［1］辭海［M］.6版.上海:上海辭書(shū)出版社，2009:2937.

［2］山西省1196個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全部完成換屆，班子成員平均年齡下降［N］.山西日?qǐng)?bào)，2011－06－02.