李清剛

（李清剛：廣州市教育科學(xué)研究所，廣州市民辦教育研究中心 廣東廣州510055 責(zé)任編輯：林再峰）

廣州市民辦教育的主體部分集中在基礎(chǔ)教育階段，其中義務(wù)教育階段所占的比重較大，而且義務(wù)教育階段的民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)的居多。據(jù)筆者調(diào)查，全市共有265所租賃民辦中小學(xué)，占全市民辦中小學(xué)的81%。民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)問題日益成為區(qū)域教育均衡和優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重點，成為事關(guān)民生和進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育服務(wù)能否保障的熱點。筆者對此展開調(diào)研分析，并針對廣州市民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)存在的問題提出相應(yīng)的對策。

一、租賃民辦中小學(xué)的特點

（一）租賃民辦中小學(xué)多集中在城區(qū)

265所租賃民辦中小學(xué)中有194所位于城區(qū)，只有71所位于農(nóng)村，前者是后者的2.7倍多。租賃民辦中小學(xué)更多在城區(qū)存在，一方面說明進城務(wù)工人員隨遷子女多在城區(qū)聚集和學(xué)習(xí)，另一方面說明了在城區(qū)的民辦九年義務(wù)教育面臨的辦學(xué)租賃風(fēng)險更高。

（二）租賃民辦中小學(xué)多集中在中低檔收費區(qū)間

265所租賃民辦中小學(xué)，其中204所學(xué)期收費在1000元-4000元之間，余下的61所學(xué)期收費在4000元-20000元之間?？梢娮赓U民辦中小學(xué)大多屬于中低檔收費，主要為進城務(wù)工人員隨遷子女提供基本教育服務(wù)。

（三）租賃民辦中小學(xué)在各區(qū)縣間分布不均衡

有些區(qū)縣的租賃民辦中小學(xué)較少，在進城務(wù)工人員集中的區(qū)縣則較多。調(diào)查表明廣州某個進城務(wù)工人員聚集的區(qū)共有102所民辦中小學(xué)，其中100所為租賃辦學(xué)。

二、租賃民辦中小學(xué)存在的問題

（一）租賃民辦中小學(xué)的問題表現(xiàn)

1.臨近租約期滿，舉辦者不再投入。舉辦者因為不確定能否續(xù)租，不愿再繼續(xù)教育投入。教師和學(xué)生都人心惶惶，導(dǎo)致了租賃民辦學(xué)校在一個低水平的狀態(tài)下運行，嚴(yán)重影響了辦學(xué)質(zhì)量和育人質(zhì)量。

2.續(xù)租的租期短、租金猛漲。由于物價上漲，對未來收益的預(yù)期不確定，很多出租方不愿意長期續(xù)租，一般都是一年一續(xù)，甚至一學(xué)期一續(xù)，而且續(xù)租的租金高漲，租金不是翻一翻，而是漲3-5倍。不斷高漲的租金成為租賃學(xué)校尤其是中低檔收費的租賃學(xué)校不可承受之重。

3.租賃的場地辦證難。很多租賃學(xué)校租到的場地并非教育用地，甚至無產(chǎn)權(quán)，出租方也不愿意且目前也缺乏具體的操作規(guī)程變更為教育用地，因而難以取得消防等部門的許可，在報建、裝修等項目上都存在困難。

4.租約期滿終止辦學(xué)的清算困難。在處理租約期滿終止辦學(xué)時，存在分流學(xué)生和教師的困難，尤其是對租賃場地學(xué)校的教師的賠償問題更是影響社會穩(wěn)定的大問題。

5.租賃民辦中小學(xué)較多存在安全隱患。租賃民辦中小學(xué)大多租賃村集體廠房、私人住宅、部隊倉庫等，“校舍”建筑大都年久失修，勉強維持。不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)對硬件的基本要求，且存在很大的安全隱患。

（二）租賃民辦中小學(xué)的問題分析

租賃民辦中小學(xué)的問題與特點證明通過市場提供基本教育公共服務(wù)的理論設(shè)想在實踐上是難以保證的，尤其是難以保證基本教育公共服務(wù)的均等與可及，即存在“市場失靈”。租賃民辦中小學(xué)由于簡易的投入、較低的收費，再加上管理不善，一直在低質(zhì)量狀態(tài)下求生存，注定抵抗不了高物價高通脹帶來的持續(xù)高企租金壓力，在市場之手的調(diào)節(jié)下出現(xiàn)租賃壓力不可避免。租賃民辦學(xué)校不同于國外的定位于滿足選擇性教育需求的私立學(xué)校，而是彌補政府基本公共教育服務(wù)不足或不作為而存在的，是對公立學(xué)校的“拾遺補缺”。它承擔(dān)了進城務(wù)工人員隨遷子女的就學(xué)責(zé)任，而這種責(zé)任實際上是由流入地政府應(yīng)該給予保障和實施的基本的教育公共服務(wù)。因此不能轉(zhuǎn)嫁給市場之手來調(diào)節(jié)而應(yīng)主要由流入地政府之手用公共財政給予標(biāo)準(zhǔn)化的安排和保障。

目前決策層面還存在對廣州進行人口總量控制的片面認(rèn)識。事實上，從統(tǒng)計的總?cè)丝跀?shù)量比較來看廣州城市規(guī)模并不大。有研究者通過將北京、上海、廣州分別作為環(huán)渤海灣、長三角和珠三角三大都市圈的核心地區(qū)與東京和紐約做了比較，如果簡單地根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，上海、北京和廣州的人口密度明顯低于東京、紐約?？紤]到上述三市的轄區(qū)面積都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東京和紐約，研究者又特別計算了與東京、紐約面積大致可比的北京、上海、廣州的中心城區(qū)的人口密度。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京和上海的中心城區(qū)人口密度已經(jīng)基本相當(dāng)于東京和紐約的密度，但廣州的人口密度還較低。如果將東京圈作為比較對象，則北京轄區(qū)、上海加蘇州、廣州加佛山在面積上與東京圈大致相當(dāng)。結(jié)果表明上海和蘇州范圍內(nèi)的人口密度已經(jīng)與東京圈相當(dāng)，北京轄區(qū)和廣州加佛山的人口密度仍與東京圈有明顯差距，這一差距主要來自于中心城區(qū)以外的地區(qū)。此外城市的承載力也不是一成不變的，會隨著技術(shù)和管理的進步而不斷拓展和提升。〔1〕此外政府也不能以發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)為由，排斥低端勞動力。城市高端人才的涌入必然會提高對低技能勞動力的需求。比如，高端的寫字樓越多，需要的保安和清潔工就越多。高收入的人越集聚，就伴生更多的消費性服務(wù)業(yè)，包括餐飲和家政服務(wù)等。正如毛壽龍教授指出的那樣，一個高端的人進來，就會有5到10個做服務(wù)業(yè)的人進來。政府應(yīng)該著眼于為低技能勞動者的下一代提供平等的公共服務(wù)機會，特別是提供均等、優(yōu)質(zhì)、可及的義務(wù)教育，讓其充分融入城市，成為適應(yīng)城市發(fā)展需要的勞動者。為此必須更新觀念，提高對廣州聚集大量的低端進城務(wù)工人員的認(rèn)識，政府必須有為，切實為他們的下一代接受均等、優(yōu)質(zhì)的基本教育服務(wù)進行制度設(shè)計。

三、租賃民辦中小學(xué)的因應(yīng)之策

根據(jù) 《民辦教育促進法》提出的“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的方針和廣東省 《關(guān)于促進民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見》提出的“積極鼓勵、先行先試、加大扶持、依法管理、內(nèi)涵發(fā)展、打造特色”的精神，針對廣州市新型城市化建設(shè)的實際，并結(jié)合廣州市租賃民辦中小學(xué)發(fā)展由數(shù)量擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變的階段和特點，提出如下差異化的發(fā)展策略和思路：對于辦學(xué)規(guī)范、辦出特色且有一定品牌影響力的租賃民辦中小學(xué)，政府應(yīng)加大扶持力度，給予一定的財政補貼和政策優(yōu)惠；對于租約期滿、不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、教育教學(xué)質(zhì)量難以保障的租賃民辦中小學(xué)，政府應(yīng)加大規(guī)范力度，在其租約期滿時組織相關(guān)部門綜合執(zhí)法，依照相關(guān)法律規(guī)定啟動辦學(xué)終止；對于租賃民辦中小學(xué)終止辦學(xué)后的義務(wù)教育公共產(chǎn)品的供給，公辦學(xué)校要及時布點和補位，嚴(yán)格落實義務(wù)教育屬地政府保障供給的責(zé)任。具體的規(guī)范、扶持對策和建議如下。

（一）監(jiān)管之策

根據(jù) 《義務(wù)教育法》屬地管理的規(guī)定，落實租賃民辦中小學(xué)屬地管理原則。各區(qū) （縣級市）政府要對屬地審批的租賃民辦中小學(xué)負(fù)責(zé)全面、全程監(jiān)管，督促舉辦者按時足額撥付辦學(xué)經(jīng)費，研制本行政區(qū)域內(nèi)的租賃場地危機處置預(yù)案。保障租賃民辦中小學(xué)終止辦學(xué)后當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育公共產(chǎn)品的供給。同時加強租賃民辦中小學(xué)的財務(wù)監(jiān)管。各級教育行政部門和有關(guān)部門要依法對租賃民辦中小學(xué)的資產(chǎn)、學(xué)費收入、辦學(xué)經(jīng)費使用、財務(wù)管理和財務(wù)帳簿實施監(jiān)管，避免租約期滿時辦學(xué)資金被抽逃、挪用等非法行為。更重要的是建立租賃民辦中小學(xué)的風(fēng)險防范機制。首先，建立風(fēng)險保證金制度。風(fēng)險保證金用于租賃學(xué)校發(fā)生清算、突發(fā)事件以及其它有關(guān)事宜的處理。風(fēng)險保證金屬于租賃民辦中小學(xué)資產(chǎn)，實行專戶儲存，由租賃民辦中小學(xué)與辦學(xué)審批機關(guān)、開戶銀行三方簽訂監(jiān)督協(xié)議共同監(jiān)管。未經(jīng)審批機關(guān)書面同意，任何組織和個人不得動用風(fēng)險保證金。其次，建立預(yù)警機制。對于租期將至的租賃民辦中小學(xué)，政府提前一年干預(yù)其教育教學(xué)工作，指導(dǎo)和督促其做好學(xué)生安置、教師善后、財產(chǎn)清算及注銷等預(yù)案。

（二）扶持之策

一是低價優(yōu)惠出租國有資產(chǎn)。政府要把閑置的國有場地及公辦學(xué)校場地，優(yōu)先向辦出特色、有一定品牌影響力的民辦義務(wù)教育階段的學(xué)校出租。年租金不高于國有資產(chǎn)評估值的5%，租期一般不少于9年，承租方被考核合格后可以再續(xù)期。

二是易地續(xù)租或新辦扶持。對于難以抵抗高地價導(dǎo)致的租金壓力但達到政府標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)條件要求的可以鼓勵其有序、分批地從城區(qū)向非城區(qū)、郊區(qū)等租金較為便宜的地區(qū)遷移進行易地重建或重租，且必達以下兩個條件：其一必須是教育用地，其二租賃小學(xué)及初中租期一般不少于6年，九年一貫制租賃學(xué)校不少于9年。同時市、區(qū)級政府按比例 （6：4）支付一定的建設(shè)資金或租金補貼，每所學(xué)校補貼其學(xué)費毛收入的5-10%。屬地教育部門為其重新辦學(xué)或變更場地的申請手續(xù)簡化。租賃民辦中小學(xué)要為補貼資金設(shè)立專戶，?？顚Ｓ?，單獨核算，補貼資金使用績效列入年檢范圍。從長遠(yuǎn)來看這筆補貼應(yīng)該完全由中央政府承擔(dān)，義務(wù)教育屬于純公共物品，屬于國家性的教育基本公共服務(wù)，尤其是跨區(qū)域流動的隨遷兒童的九年義務(wù)教育理應(yīng)由中央政府承擔(dān)。中央政府應(yīng)該對此承擔(dān)“直接給付責(zé)任”，而不是向地方政府“甩包袱”。這筆補貼資金中央或省可以從廣州上繳的稅收返還中予以一定比例扣除，專門用之于接受進城務(wù)工人員隨遷子女就讀學(xué)校的津貼。如此才能盡快落實十八大三中全會提出的建立事權(quán)與支付責(zé)任對應(yīng)的財稅體系的改革走向。其實，在國家城市化進程當(dāng)中，中央政府保障包括流動人口在內(nèi)的全體公民接受義務(wù)教育的權(quán)利，已成國際慣例。例如日本就經(jīng)歷過這樣的歷程。從上個世紀(jì)50年代開始，尤以戰(zhàn)后復(fù)興期為甚，伴隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市化的過程也不可遏制地展開了。有數(shù)據(jù)顯示，截至1960年，日本的城市化率已達43%左右。很多日本農(nóng)村的勞動力涌入到類似東京、大阪這樣的大都市。大量的人口轉(zhuǎn)移，同樣也給日本的教育帶來了不小的沖擊。學(xué)齡兒童規(guī)模急需擴大，大城市里面出現(xiàn)了校舍、教室、教師不足的情況。當(dāng)時，日本曾有過所謂的“藍(lán)天教室”，其實就是在戶外上課的代名詞。也有不少生活困難、離散家庭等生活壓力造成長期休學(xué) （不就學(xué)）的學(xué)生。對此，1940年，日本出臺了 《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》，規(guī)定了中央財政補貼教員工資費的1/2。日本中央財政拿出專項資金，補貼校舍建設(shè)費用的1/2，設(shè)備費用的1/3。在1952年修訂 《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》中，更明確規(guī)定了中央財政負(fù)擔(dān)部分義務(wù)教育教材費。〔2〕

三是建立全國統(tǒng)一的適齡兒童義務(wù)教育?？顚Ｓ觅~戶。政府義務(wù)教育經(jīng)費投資不論是采取政府直接撥款方式還是采取轉(zhuǎn)移支付的補助撥款方式，都可以由政府直接按全國統(tǒng)一教育費用標(biāo)準(zhǔn)，撥付到每位學(xué)生的義務(wù)教育專項賬戶上，實行?？顚Ｓ?，從而切實保障每一位適齡兒童可以享有同等的義務(wù)教育資金?！?〕接受其入學(xué)的學(xué)校 （不管是租賃民辦學(xué)校還是公辦學(xué)校）可從其賬戶拿到義務(wù)教育資金，并不得再向他們收費或變相收費，也不得設(shè)置考試或變相考試及戶籍限制等準(zhǔn)入門檻。筆者在珠三角地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：隨遷兒童在流入地接受義務(wù)教育的情況很復(fù)雜，要進入公辦學(xué)校就讀一般都設(shè)置有準(zhǔn)入門檻。有的采取積分入戶政策，隨遷務(wù)工人員入了本地戶口其子女就可以與當(dāng)?shù)貞艏畠和降冗M入公辦學(xué)校就讀，但由于積分入戶門檻較高，這種辦法入讀公辦學(xué)校的數(shù)量不多；有些地方根據(jù)納稅的多少來分配公辦學(xué)校的入學(xué)指標(biāo)，規(guī)定企業(yè)產(chǎn)值在2千萬元以上并且年納稅不少于150萬元的，則給企業(yè)一個入讀公辦學(xué)校的名額，由企業(yè)在其非戶籍員工之間分配學(xué)位；產(chǎn)值在5千萬元并且年納稅300萬元以上，則給予3個名額，如是類推。這種入學(xué)辦法同樣招生數(shù)量不多。第三種辦法則是捐資入學(xué)，如果隨遷兒童想入讀流入地的公辦名校，則要“捐助”幾千元至數(shù)萬元不等的助學(xué)費，這是較多的一類，珠三角先富裕起來的中小業(yè)主很“歡迎”這種做法，這種方法通過市場手段使他們子女獲得了心儀的入學(xué)機會。最后一種情況則隨著沿海地區(qū)人口出生率下降，最近幾年都處在下行通道，當(dāng)?shù)貞艏畠和雽W(xué)率逐年下降，因此公辦學(xué)?！翱粘觥焙芏鄬W(xué)位，師生比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家和當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)，這些公辦學(xué)校面臨合并或壓縮教師編制的壓力，這些公辦學(xué)校為了保護自身利益，出現(xiàn)主動接受流動兒童入讀現(xiàn)象，并且招生數(shù)量很多，這種趨勢越來越明顯。這并非是對教育部“兩個為主”政策的積極貫徹，而是流入地公辦學(xué)校迫于生存壓力下的“權(quán)宜之計”。但可以預(yù)期和肯定的是只要當(dāng)?shù)貞艏丝诔錾食掷m(xù)走低，那么這種趨勢將會得到強化。

（三）試點之策

一是試點創(chuàng)辦民辦教育園區(qū)。建議在進城務(wù)工人員較為聚集的區(qū)縣試點創(chuàng)辦民辦教育園區(qū)，即政府選址并建設(shè)學(xué)校，出租給經(jīng)考核或認(rèn)定為有資質(zhì)的社團或舉辦者承辦，社團或舉辦者擁有學(xué)校經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)籌集辦學(xué)經(jīng)費和人員配備，承擔(dān)進城務(wù)工人員隨遷子女的入讀責(zé)任。此舉可以較好地解決租賃民辦中小學(xué)教育服務(wù)供給不持續(xù)、不穩(wěn)定的問題。

二是試點創(chuàng)辦新型民辦學(xué)校。所謂的新型民辦學(xué)校筆者命名為公私合作學(xué)校，強調(diào)的是公私合作供給方式的創(chuàng)新，是指政府為了更好地履行基本教育公共服務(wù)供給的責(zé)任，采取合同外包的方式，吸引非營利組織通過競爭參與辦學(xué)，來改善公辦中小學(xué)壟斷經(jīng)營的局面，提高教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。這類公私合作學(xué)校接受政府委托的“成本+獎勵合同”后不得再向社會或家長收費或者變相收費。所謂的“成本+獎勵合同”的涵義是在目前激烈競爭市場闕如和需求大于供給的環(huán)境下，政府補償這類學(xué)校的辦學(xué)成本，同時考評為辦學(xué)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校提供一筆獎勵費用，目的是為公私合作學(xué)校朝著優(yōu)質(zhì)學(xué)校邁進提供激勵和動力機制。創(chuàng)辦這類學(xué)校不僅為政府問責(zé)進城務(wù)工人員隨遷子女的教育績效提供政策支撐，而且也是對當(dāng)今世界私立教育發(fā)展趨勢的回應(yīng)和靠攏。

公私合作學(xué)校與所謂的“公辦名校辦民?！庇泻螀^(qū)別？公辦名校辦民校的運作主要是運用公辦學(xué)校的品牌，由教育部門的工會或者由其附屬設(shè)立的社會團體的名義通過教育部門“內(nèi)部人”集資 （并無私人資金投進來），利用民營化的機制，向社會采取較高收費的辦學(xué)模式。其實質(zhì)是在搞基本教育公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化和營利化，損害社會公平，是對承諾的教育基本公共服務(wù)均等化的背離。此外，公私合作學(xué)校與捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校的主要不同在于辦學(xué)資金來源不同，前者的資金來源于政府合同外包，類似香港的津貼學(xué)校運作模式，后者是來自個人或團體的捐贈，但同樣都是非營利組織，都不追求合理回報，都不分配辦學(xué)盈余，而是把辦學(xué)盈余用于發(fā)展慈善或者再投向教育事業(yè)。

（四）終止之策

政府要強化對租賃民辦中小學(xué)的績效問責(zé)。美國當(dāng)下正通過責(zé)任制、選擇機制以及透明化對美國中小學(xué)教育制度進行自下而上的重建，奧巴馬政府正開足馬力著手實施“邁向巔峰”計劃。在這樣一個追求高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的時代，必須強調(diào)根據(jù)年檢結(jié)果加強對租賃民辦中小學(xué)的績效問責(zé)。為了確定租賃民辦中小學(xué)的進步情況，教育督導(dǎo)部門要開發(fā)具有公信力和科學(xué)性的針對民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)。教育主管部門要為低績效租賃民辦中小學(xué)提供矯正行動。被矯正的學(xué)校要能夠得到切實幫助來提高辦學(xué)績效。如果連續(xù)三年租賃民辦中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)評估都未能通過，政府就要采取更加有效的糾正措施，甚至要定期對低績效的租賃民辦中小學(xué)依法啟動辦學(xué)終止程序。

對于不能長期續(xù)租或者續(xù)租的辦學(xué)條件不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的民辦學(xué)校，尤其是存在安全隱患的租賃民辦中小學(xué)，要嚴(yán)格依照 《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十三條至第六十條的有關(guān)規(guī)定處理好學(xué)生分流、教師善后、校產(chǎn)清算等辦學(xué)終止工作。

注釋：

〔1〕陸銘.大城市人口還有增長空間 〔J〕.中國改革，2013（3） .

〔2〕馬暉.1200萬流動兒童義務(wù)教育誰負(fù)責(zé) 〔N〕.21世紀(jì)經(jīng)濟報道，2009-12-13.

〔3〕張菀洺.中國公共教育的政策取向與財政機制 〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2009（4）.