作者簡(jiǎn)介：施靈杰（1989-），男，漢族，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)和公共人力資源。

摘要：在人口老齡化和養(yǎng)老金缺口加大雙重壓力下，延遲退休似乎成了一個(gè)必然趨勢(shì)。本文從公共政策的視角出發(fā)，介紹了延遲退休的政策背景、官方態(tài)度，并從正反兩個(gè)方面進(jìn)行政策的論證分析，最后結(jié)合國(guó)內(nèi)外關(guān)于延遲退休的經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國(guó)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：延遲退休；社會(huì)保障；養(yǎng)老金；人口老齡化一、延遲退休政策的背景信息

當(dāng)前，在我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日趨嚴(yán)峻和社會(huì)養(yǎng)老金“空賬”問(wèn)題不斷凸顯的背景下，有關(guān)退休年齡改革的問(wèn)題再次引起了社會(huì)各界的熱議。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示：2011年末全國(guó)60歲以上人口達(dá)185億人，占比91%，增加了025%，而勞動(dòng)年齡人口的比重自2002年以來(lái)首次出現(xiàn)下降。預(yù)計(jì)到2035年我國(guó)將面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。人口老齡化速度的加快和未來(lái)勞動(dòng)力供給可能面臨的問(wèn)題，加重了社會(huì)養(yǎng)老金支付壓力，成為導(dǎo)致中長(zhǎng)期我國(guó)養(yǎng)老金收支失衡的重要原因。

二、我國(guó)政府對(duì)于延遲退休的官方表態(tài)

2008年人保部就稱正醞釀在條件成熟時(shí)延長(zhǎng)退休年齡。2011年人社部部長(zhǎng)尹蔚民表示，從應(yīng)對(duì)人口老齡化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，延遲退休年齡應(yīng)該是一種選擇。2012年中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，其中提到“十二五”期間，中國(guó)將研究延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的政策。2013年中國(guó)社科院等機(jī)構(gòu)陸續(xù)向人社部提交了各自版本的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案。2013年11月15日當(dāng)日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，研究制定漸進(jìn)式退休年齡政策。所以，從歷年的官方表態(tài)上來(lái)看，延遲退休應(yīng)該是一種必然，且符合世界潮流。

三、我國(guó)養(yǎng)老制度分析

（一）理想的養(yǎng)老制度。中國(guó)遠(yuǎn)在周朝便有完善的養(yǎng)老體制。到了現(xiàn)代，家庭養(yǎng)老結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老成為主流。而理想的社會(huì)養(yǎng)老制度應(yīng)當(dāng)具有以下結(jié)構(gòu)：第一，建立起全國(guó)性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金項(xiàng)目，滿足國(guó)民最基本的生活需求；第二，作為補(bǔ)充層次，應(yīng)當(dāng)建立起各種形式的年金養(yǎng)老金，提高老年人的生活水平；第三，大力發(fā)展儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃。

（二）我國(guó)目前養(yǎng)老制度面臨的問(wèn)題。90年代我國(guó)確立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式。按照制度設(shè)計(jì)，社會(huì)統(tǒng)籌的部分可以現(xiàn)收現(xiàn)用，但是個(gè)人賬戶的錢(qián)存在那里等退休以后再用。但在當(dāng)時(shí)建立這個(gè)制度之前，整個(gè)社會(huì)上有很多退休人員和即將退休人員沒(méi)有繳過(guò)費(fèi)，而他們的養(yǎng)老金也得從基本養(yǎng)老金里出。但是單位繳納的那部分錢(qián)不夠來(lái)支付養(yǎng)老金，所以這些退休人員的養(yǎng)老金有一部分便來(lái)自于原本不能動(dòng)用的個(gè)人賬戶，這便形成了“個(gè)人空賬”。另外，由于養(yǎng)老雙軌制的存在以及缺乏完善的立法，我國(guó)的養(yǎng)老制度一直為人詬病。

（三）延遲退休是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老制度的糾偏。為了緩解養(yǎng)老金缺口的壓力，延遲退休政策這幾年一直為社會(huì)所廣泛關(guān)注。據(jù)專家計(jì)算，退休年齡每延遲一年，我國(guó)養(yǎng)老金基金可增長(zhǎng)40億元、減支160億元，緩減基金缺口約200億元，可以有效地緩解目前我國(guó)養(yǎng)老金面臨的壓力。

四、延遲退休政策的分析論證。一項(xiàng)政策的實(shí)施必然會(huì)牽涉到很多人的利益，延遲退休更是關(guān)系到每個(gè)人將來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題，因而引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。目前，對(duì)于延遲退休主要分為支持和反對(duì)兩派。

（一）支持的理由

1、緩解養(yǎng)老金壓力。按照專家們的計(jì)算，退休年齡每延遲一年，我國(guó)養(yǎng)老金基金可增長(zhǎng)40億元、減支160億元，緩減基金缺口約200億元。延遲退休的確能在一定程度上緩解養(yǎng)老金的壓力。

2、維護(hù)代際公平。隨著人口老齡化的加速以及計(jì)劃生育政策的影響，若不及時(shí)調(diào)整工作周期，勢(shì)必會(huì)影響代際公平。而且，由于生活水平的提高，人的壽命在不斷增長(zhǎng)，一般到了70多歲，人便會(huì)將屬于自己的養(yǎng)老金消耗光，而現(xiàn)代人普遍能活到80多歲，這時(shí)候便開(kāi)始消耗別人的養(yǎng)老金資源，本質(zhì)上是一種不公平的表現(xiàn)。

3、對(duì)人力資本的合理使用?，F(xiàn)代人普遍接受了較高的教育，隨著受教育年限的增加，30歲剛剛開(kāi)始工作并不是件稀奇事，但是在目前的制度下，18歲參加工作的人和30歲參加工作的人都可能是在60歲退休，這既是對(duì)前者的不公，也是對(duì)后者勞動(dòng)能力的浪費(fèi)。

4、我國(guó)目前的退休年齡屬于偏早型。縱觀全球，很多發(fā)達(dá)國(guó)家在近二十年間都對(duì)退休年齡進(jìn)行了調(diào)整，目前大多數(shù)西方國(guó)家的退休年齡在60到67歲之間，大多為65歲。

（二）反對(duì)的理由

1、延遲退休增大就業(yè)壓力。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所張車(chē)偉副所長(zhǎng)曾指出，當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員數(shù)超過(guò)1.1億人，每年大約有300萬(wàn)左右的人退休，但中國(guó)每年新增就業(yè)機(jī)會(huì)只有1000萬(wàn)左右，如果提高退休年齡，就占去機(jī)會(huì)的30%。

2、延遲退休不利于社會(huì)公平。對(duì)于體制內(nèi)的工作人員或者腦力勞動(dòng)工作者來(lái)說(shuō)，延遲退休并不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生多大影響。但是對(duì)于一些體力勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，年齡越大體質(zhì)越弱，很難再繼續(xù)工作下去。另外還有一些國(guó)企的下崗員工，因國(guó)企改革而下崗，后來(lái)又因?yàn)榉N種原因很難再就業(yè)，他們一直盼著到了法定年齡就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，政策一旦調(diào)整，他們無(wú)疑將受到重大打擊。

3、“有命交社保，沒(méi)命拿社?！?。2009年，中國(guó)人的平均壽命為73歲。因此，若將退休年齡推遲到65歲的話，那么交了幾十年養(yǎng)老金后卻只能拿8年的養(yǎng)老金。有網(wǎng)友算了筆賬：以中國(guó)平均壽命73歲算，月薪3000，60歲退休每月2164，65歲退休每月2786。60歲退休共領(lǐng)2164×13×12=337584元，65歲退休2786×8×12=267456元。多繳五年養(yǎng)老金，結(jié)果少領(lǐng)70128元。

4、應(yīng)先破除雙軌制。對(duì)于養(yǎng)老金雙軌制的存在，民眾對(duì)此早已怨聲載道。如果全國(guó)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員全部納入統(tǒng)一的社保體系，那么將極大地緩解養(yǎng)老金緊張的局面。

5、現(xiàn)有退休年齡政策執(zhí)行不力。我國(guó)當(dāng)前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲。很多人認(rèn)為，在現(xiàn)有退休年齡政策都執(zhí)行不了的情況下就冒進(jìn)地延遲退休，顯然不合理。

五、國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）北歐老年就業(yè)政策的啟示

21世紀(jì)以來(lái)，北歐五國(guó)為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金賬戶的壓力，紛紛推行了改革，下面以冰島為例。首先，冰島制定了一系列激勵(lì)老年人就業(yè)的社會(huì)保障政策與法律。冰島法律規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡為67歲，并立法取消了75歲以上老年就業(yè)者必須領(lǐng)取養(yǎng)老金的最大年齡限制。冰島的養(yǎng)老金包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金；其次，冰島為了改善老年就業(yè)環(huán)境，也制定了健全的政策與法律；最后，冰島為了提高老年人的就業(yè)能力，還十分重視成人教育，大力開(kāi)展終身教育。根據(jù)北歐的啟示，一味以經(jīng)濟(jì)利益為誘導(dǎo)來(lái)實(shí)施延遲退休顯然過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，做好配套的工作同樣非常重要。

（二）上海彈性退休機(jī)制的啟示

2010年上海實(shí)行彈性退休機(jī)制，根據(jù)自愿原則，可申請(qǐng)延遲退休。彈性退休制度可以有效地解決不同工種之間工作年限差距較大的問(wèn)題。但是這種彈性退休制度也暴露出了部分不足，一方面，彈性退休的對(duì)象范圍，給部分國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)以制度缺漏，甚至可能產(chǎn)生尋租機(jī)會(huì)；另一方面，柔性退休激勵(lì)機(jī)制不足，多干幾年養(yǎng)老金沒(méi)有大幅增加，很難為多數(shù)人接受。所以盡管彈性退休制度是一個(gè)不錯(cuò)的嘗試，但其本身也存在著諸多問(wèn)題。

六、探索延遲退休，完善養(yǎng)老制度的路徑選擇

（一）延遲退休方案的設(shè)計(jì)

1、漸進(jìn)式延遲退休。延遲退休受阻本質(zhì)上就是整體利益與個(gè)體利益、長(zhǎng)期利益與短期利益之間的博弈。首先，關(guān)于延遲退休政策，不能哪一年放出來(lái)哪一年就開(kāi)始實(shí)行，應(yīng)當(dāng)過(guò)渡幾年，讓社會(huì)民眾理解延遲退休的政策和意義，以此來(lái)減少改革的阻力；其次，在具體實(shí)施上，可以按照每年延遲退休2個(gè)月的“小步快走”的方式來(lái)實(shí)施；最后，面對(duì)不同行業(yè)的工作者，應(yīng)當(dāng)做出人性化的區(qū)分，允許艱苦崗位的男女適當(dāng)提前若干年領(lǐng)取養(yǎng)老金。

2、退休年齡與領(lǐng)取公共養(yǎng)老金年齡實(shí)行分離。在過(guò)去我國(guó)總將領(lǐng)取公共養(yǎng)老金年齡和退休年齡當(dāng)一回事處理，隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)分開(kāi)考慮。由于每個(gè)人的情況都不一樣，包括身體狀況、學(xué)歷條件、家庭因素等，所以應(yīng)當(dāng)允許每個(gè)人自己安排自己的退休時(shí)間。不到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡就退休的人，應(yīng)當(dāng)按照一定的比例少拿養(yǎng)老金。

（二）完善我國(guó)養(yǎng)老制度

建立多支柱的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃已經(jīng)成為世界保障制度發(fā)展的普遍規(guī)律，發(fā)展補(bǔ)充層次的年金養(yǎng)老金計(jì)劃和自愿儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃是這一規(guī)律的客觀要求。完善的養(yǎng)老制度，有助于人們?cè)谔崆巴诵莸筋I(lǐng)取養(yǎng)老金這一段“空白期”內(nèi)維持生活。所以，大力發(fā)展年金養(yǎng)老金制度和自愿儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老制度迫在眉睫。盡管我國(guó)的《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》等法規(guī)相繼出臺(tái)，企業(yè)年金已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)作，但是目前為止仍然很不完善。另外，大力發(fā)展儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃，也可以向個(gè)人提供補(bǔ)充收入保障。

（三）構(gòu)建社會(huì)的公平正義大環(huán)境

社會(huì)政策上構(gòu)建公平正義，本身就是中央政府的責(zé)任。十八大強(qiáng)調(diào)了逐步建立以“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，保證人民平等參與、發(fā)展的權(quán)利。而構(gòu)建關(guān)于養(yǎng)老金體系的社會(huì)公平正義的大環(huán)境，需要從以下兩個(gè)方面來(lái)著手。

1、養(yǎng)老雙軌制的并軌改革。社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)遵循公平、正義、共享原則，現(xiàn)在的雙軌制明顯不符合這一原則。民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任鄭功成教授提出了改革雙軌制三步走的方案：第一步，盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起基本“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，讓其工作人員也像企業(yè)職工一樣承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)；第二步，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，將現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金分解成“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與“職業(yè)年金”，其中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對(duì)應(yīng)。降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”，使之與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”待遇接近；第三步，放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長(zhǎng)掛鉤的機(jī)制，代之以與“企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”一樣的機(jī)制。至此，徹底消除導(dǎo)致兩者之間差距的因素，制度“并軌”也就水到渠成。①

2、健全相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)造適合老年人就業(yè)的公平環(huán)境。由于延遲了退休年齡，也就意味著相當(dāng)多的老年人還需繼續(xù)工作一段時(shí)間，所以創(chuàng)立一個(gè)適合老年人就業(yè)的公平的環(huán)境就顯得格外重要。根據(jù)北歐的經(jīng)驗(yàn)，頒布統(tǒng)一的《反歧視法》或者《就業(yè)保護(hù)法》是必不可少的。除此之外，提升老年人的就業(yè)能力也至關(guān)重要，國(guó)家應(yīng)當(dāng)大力開(kāi)展成人教育，特別是老年人的教育。（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

①引自http：//news.china.com.cn/2012lianghui/2012-03/12/content_24872986.htm

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