〔摘要〕 政務(wù)失信現(xiàn)象在當(dāng)下中國已經(jīng)到了較為嚴(yán)重的地步。因為它涉及到中共執(zhí)政合法性的鞏固，涉及到社會主義和諧社會建設(shè)等重大問題，因此誠信建設(shè)尤其是政務(wù)誠信建設(shè)，已經(jīng)成為作為執(zhí)政黨的中共急需破解的難題。而要加強政務(wù)誠信建設(shè)，一個首要的任務(wù)就是要弄清楚政務(wù)失信現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。從政治學(xué)的角度看，造成政務(wù)失信現(xiàn)象的原因主要有：民眾懷疑政府是現(xiàn)代政治的一個定律，當(dāng)代中國政治主體存在的政治行為的偏差，當(dāng)代中國政治客體存在的政治參與之不足，當(dāng)代中國政治過程存在的政務(wù)公開、公正與透明的程度不夠以及經(jīng)濟發(fā)展之下存在的政治隱憂。

〔關(guān)鍵詞〕 中國；政務(wù)失信；政治學(xué)分析；誠信政府

〔中圖分類號〕D6301 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0026-09

〔基金項目〕國家社會科學(xué)重大基金項目“推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)研究”（12&ZD008）；國家社會科學(xué)基金項目“當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型過程中的政治信任研究”（11BZZ004）

〔作者簡介〕郝宇青，華東師范大學(xué)政治學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，上海 200241。

經(jīng)歷了30多年改革開放之后的中國，在經(jīng)濟領(lǐng)域可以說取得了舉世矚目的成就，在2010年成為世界第二大經(jīng)濟體即是這一成就最有說服力的注腳。從合法性資源的生成機制來看，快速的經(jīng)濟增長可以為中共及中國政府提供強有力的合法性支持。然而，在當(dāng)下的中國，在經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的同時，卻在一定程度上出現(xiàn)了合法性危機。這種危機出現(xiàn)的原因，在很大程度上和政務(wù)失信現(xiàn)象有關(guān)。

毫無疑問，政務(wù)失信現(xiàn)象在當(dāng)下中國已經(jīng)到了較為嚴(yán)重的地步。例如，據(jù)新華網(wǎng)在2011年10月進行的誠信調(diào)查顯示，公眾認(rèn)為“目前最需要提高哪方面的誠信”中，“政務(wù)誠信”占到599%，如果再加上“司法公信”213%的比例，對提高整個政府誠信的比例超過八成?！?〕由于政務(wù)誠信在社會信用體系中處于核心地位，因而政務(wù)誠信的缺失必將導(dǎo)致整個社會信任的瓦解。目前，普遍存在著一種不信任的傾向，就證明了政務(wù)失信所帶來的弊害。據(jù)中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所發(fā)布的2012年度《社會心態(tài)藍皮書》顯示，我國社會的總體信任指標(biāo)在2012年進一步下降，已經(jīng)跌破及格線。藍皮書認(rèn)為，中國目前社會的總體信任進一步下降，人際之間的不信任進一步擴大?！?〕這種情形無論如何不能給人以安全、幸福的感受，從而進一步造成了整個社會運行成本的高昂。

目前，誠信建設(shè)尤其是政務(wù)誠信建設(shè)，已經(jīng)成為作為執(zhí)政黨的中共急需破解的難題。因為它涉及到中共執(zhí)政合法性的鞏固，涉及到社會主義和諧社會建設(shè)等重大問題。而要加強政務(wù)誠信建設(shè)，一個首要的任務(wù)就是弄清楚政務(wù)失信現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。因為只有弄清楚政務(wù)失信現(xiàn)象的原因，才能在加強政務(wù)誠信建設(shè)時做到對癥下藥，并達到事半功倍的效果。

那么，究竟是什么原因造成了政務(wù)失信？在此，筆者打算從政治學(xué)的角度予以解答。

①參見路易斯·博洛爾《政治的罪惡》，改革出版社，1999年，34-45頁。之所以如此，是因為暴君已不再能夠代表“天意”來進行統(tǒng)治。

②參見蘇珊·鄧恩《姊妹革命——美國革命與法國革命啟示錄》，上海譯文出版社，2003年，52頁。

③事實上，假話、大話、空話、套話的現(xiàn)象，在我國的官場已經(jīng)“蔚然成風(fēng)”，而這也是失信于民的重要原因。時任廣東省委書記的汪洋就曾呼吁要營造一個官員講真話的環(huán)境，他說：“要讓領(lǐng)導(dǎo)同志講真話不講套話，講實話不講空話，講有感而發(fā)的話不講照本宣科的話，就必須允許他講不準(zhǔn)確的話，或者是允許他講錯話！”（林洪浩等：《汪洋：讓領(lǐng)導(dǎo)講真話須允許他說錯話》，《廣州日報》2008年1月17日。）

一、現(xiàn)代政治的一個定律：民眾懷疑政府

從人類社會政治發(fā)展的宏觀歷史視野觀察，現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治存在著本質(zhì)性的差別。

傳統(tǒng)政治遵循著君權(quán)神授的政治原則，并以君權(quán)神授為其統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，統(tǒng)治者代表上帝而統(tǒng)治著人間。譬如，我國古代的皇帝被視為“天子”，《禮記·曲禮下》中即有“君天下曰天子”的說法。又如，法國國王路易十四為他登基王位而舉行了象征“君權(quán)神授”的加冕典禮和涂油儀式，當(dāng)時的人們相信：“圣油使路易十四具有了基督形象，而加冕典禮則使他具有了神圣性?！甭芬资脑谄浠貞涗浿幸舱f道：加冕儀式使他的王權(quán)“更令人敬畏、更不可侵犯、更加神圣了”?！?〕與此同時，民眾也對天子的統(tǒng)治深信不疑，相信既定的社會政治秩序乃是按照上帝的命令的安排，相信“服從是神法和自然法的一條箴規(guī)”，〔4〕相信“龍生龍，鳳生鳳”的宿命觀念與宿命安排。于是，在這樣一種傳統(tǒng)禮制的安排下，農(nóng)民不會對地主、工匠不會對騎士提出挑戰(zhàn)，一切都在傳統(tǒng)禮制的指導(dǎo)下而日復(fù)一日、年復(fù)一年地“照舊”運行。因而，在傳統(tǒng)政治條件下，在統(tǒng)治者本身被民眾接受的同時，他們的政務(wù)活動往往也能夠得到民眾的不加懷疑的信任（有時甚至是迷信）。①

和傳統(tǒng)政治不同，現(xiàn)代政治遵循著主權(quán)在民的政治原則，統(tǒng)治者變成了代表民眾意志的執(zhí)政者，而且在現(xiàn)代政治的運行過程中，一方面，政治與政治制度已不再神圣，一切皆可改變（當(dāng)然包括各種各樣的政治關(guān)系、政治秩序等）已成為現(xiàn)代社會的法則。這正如馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中所說那樣：“生產(chǎn)的不斷變革，一切社會狀況不停的動蕩，永遠的不安定和變動，這就是資產(chǎn)階級時代不同于過去一切時代的地方。一切固定的僵化的關(guān)系以及與之相適應(yīng)的被尊崇的觀念和見解都被消除了，一切新形成的關(guān)系等不到固定下來就陳舊了。一切等級的和固定的東西都煙消云散了，一切神圣的東西都被褻瀆了?！薄?〕在這種情況下，政治自然也就失去了過去的榮光，自然也就成為可以被褻瀆了。另一方面，正如馬克思所說的那樣，“關(guān)于人的一切制度……是不完善的”，〔6〕在這種觀念之下，現(xiàn)代政治制度就和傳統(tǒng)政治制度的神圣性出現(xiàn)了根本性的區(qū)別；與此同時，“政府是一種必要的惡”的觀念已經(jīng)深入人心，②民眾不再像傳統(tǒng)政治那樣無條件地賦予政府以信任，因而在現(xiàn)代政治條件下，政府的政務(wù)活動常常受到民眾的質(zhì)疑就成了家常便飯，懷疑政府自然也就成了民眾一項重要的政治權(quán)力。正因為如此，現(xiàn)代政府無不受著政務(wù)失信的困擾。

但是，需要指出的是，在現(xiàn)代政治運行的過程中，政府受到民眾的懷疑這一事實，并不完全發(fā)揮著負(fù)向的消解政府行政效能、損害政府公信力的破壞性功能，在一定程度上，它還具有正向的提高政府行政效能、提高政府公信力的建設(shè)性功能。因為盡管政府總是會受到民眾的懷疑，但是，政府又必須為贏得民眾的信任而努力。而要贏得民眾的信任，自然不是靠漂亮的政治言辭，而是要靠具體的行動和作為。那些漂亮的政治言辭，通常情況下是政府或為官者所做不到或達不到的，而在做不到或達不到的情況下，自然就會成為政治謊言和假話，自然也就不會贏得民眾的政治信任。③當(dāng)然，這種對政府的懷疑通常要保持在適度的范圍之內(nèi)，并維持著動態(tài)的平衡狀態(tài)，這時，那種正向的建設(shè)性功能才能真正得以發(fā)揮。假如民眾對政府的懷疑超出了一定的界限，則有可能引發(fā)社會政治的動蕩與危機。

民眾懷疑政府的現(xiàn)代政治的特征，對于已經(jīng)步入現(xiàn)代政治軌道的當(dāng)代中國而言，自然也不例外?？梢哉f，這構(gòu)成了我們考察當(dāng)下中國政務(wù)失信現(xiàn)象原因的一個基本前提。

二、當(dāng)代中國政治主體：政治行為的偏差

就政治主體的定義而言，有廣義和狹義之分。在廣義上，它是指所有的政治行為者，因此，其客體就是政治行為所賴以發(fā)生的政治環(huán)境。在狹義上，它是指在政治過程中處于支配和主導(dǎo)地位的政治行為者，因此，其客體就是政治主體行為所影響到的被動的政治行為者。在這里，筆者采用狹義的政治主體與政治客體概念。也就是說，所謂的政治主體，就是在當(dāng)代中國政治過程中處于支配和主導(dǎo)地位的黨政機關(guān)及黨政官員。

通常地，一個政治體系是通過實際的政治績效而贏得民眾的認(rèn)同與支持的，而這些政治績效又總是要通過政治主體具體的政治行為表現(xiàn)出來。在當(dāng)代中國，作為政治主體的中國共產(chǎn)黨和中國政府，要想贏得廣大民眾的認(rèn)同與支持，它們的政治行為就必須體現(xiàn)出“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，因為“以人為本、執(zhí)政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質(zhì)要求。”〔7〕

雖然從總體上看，廣大黨政干部都能夠自覺按照“以人為本、執(zhí)政為民”的要求從事政治活動，能夠為民眾帶來實實在在的利益，他們因此而能夠贏得民眾的認(rèn)同與支持，但是，不可否認(rèn)的是，有那么一部分黨政機關(guān)和黨政干部，他們的政治行為卻出現(xiàn)了一定程度的偏差。正是由于部分黨政機關(guān)和黨政干部的政治行為存在著偏差，從而造成了政務(wù)誠信的缺失。

這些政治行為的偏差表現(xiàn)出多種多樣的形態(tài)，在這里只能列舉幾個方面來說明：

1.部分黨政機關(guān)和黨政干部中間存在的不作為、亂作為的現(xiàn)象。一方面，雖然每一個黨政機關(guān)和黨政干部都有其法定的職責(zé)，但是，部分黨政機關(guān)和黨政干部卻不去履行自己的職責(zé)，遇事推拖、扯皮，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，此即我們通常所說的“門難進，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象?！罢尾蛔鳛椤爆F(xiàn)象可以說是典型的“惰政”行為，而“惰政”是很難取信于民的。另一方面，雖然每一個黨政機關(guān)和黨政干部都有其特定的職責(zé)范圍和特定的權(quán)限，但是，部分黨政機關(guān)和黨政干部要么超越自己的職責(zé)權(quán)限，管了很多不該管的事，要么不能做到科學(xué)決策、民主決策，而盲目作為、胡亂作為，此即我們通常所說的“管了許多不該管、管不了、管不好的事”的現(xiàn)象。這種“政治亂作為”的現(xiàn)象，在某種意義上，可以看作是或行政能力低下、或行政專斷的表現(xiàn)。行政能力低下難以服眾，而行政專斷往往也因不尊重民眾而遭到民眾的心理排拒。

2.部分黨政機關(guān)和黨政干部中間存在著嚴(yán)重脫離群眾的現(xiàn)象。從根本意義上說，黨政官員手中的公共權(quán)力是民眾授予的，或者說，民眾是官員的衣食父母，因此，官員只有尊重民眾，密切聯(lián)系民眾，時刻關(guān)心民眾的疾苦，處處以民眾的利益為依歸，才能贏得民心，獲得來自民眾的合法性支持，從而建構(gòu)一個和諧、穩(wěn)定的社會。但是，在現(xiàn)實的政治生活中，部分黨政干部在對待自己手中的公共權(quán)力時，卻出現(xiàn)了認(rèn)識上的誤區(qū)和行為上的偏差。“群眾是父母”，“群眾的利益無小事”等等，在部分黨政官員那里，都統(tǒng)統(tǒng)忘到了九霄云外。他們把公共權(quán)力當(dāng)作一己之私權(quán)，當(dāng)作謀取一己之私利的工具?！?〕這些嚴(yán)重脫離群眾、不尊重群眾、不關(guān)心群眾疾苦的黨政干部，在群眾的心目中自然也就沒有了威信，公共權(quán)力的公信力也因他們的不當(dāng)作為而喪失。

需要指出的是，在脫離群眾的現(xiàn)象中，部分黨政機關(guān)和黨政干部中間表現(xiàn)出的言行不一，對政務(wù)誠信缺失帶來的影響尤為顯著。可以看到，雖然他們會時時把人民群眾掛在嘴上，雖然他們也會做出“海誓山盟”般的政治承諾，但是，這是說給人（尤其是上級領(lǐng)導(dǎo)和公共媒體）聽的，他們是決不會以實際行動去加以兌現(xiàn)的。于是，政治承諾屢屢變成了政治謊言。而到最后，謊言家是不可能得到人們的信任的?！袄莵砹恕钡墓适戮妥C明了這一觀點。

3.部分黨政機關(guān)和黨政干部中間存在的與民爭利的現(xiàn)象?？傮w上，黨政機關(guān)和黨政干部要以其掌握的公共權(quán)力發(fā)揮“執(zhí)政為民”的制度功能，而且從根本上看，黨政機關(guān)和黨政干部也沒有自己的特殊利益。但是，在現(xiàn)實的政治生活中，卻存在著公共權(quán)力部門化、甚至私人化的現(xiàn)象。這種與民爭利的現(xiàn)象，不僅表現(xiàn)為部分黨政機關(guān)和黨政干部為自己謀利益的具體行為，而且更主要的是它（他）們?yōu)樽约豪嫣峁┱咝缘谋Ｗo，如行政審批。我們經(jīng)常強調(diào)的“大河有水小河滿”，在部分黨政機關(guān)和黨政干部那里更是衍化成了掠奪民眾利益的合理借口。在它（他）們的邏輯鏈條里，強調(diào)“大河”的利益是有著各種式樣的冠冕堂皇的理由的，“大河”就是一切，“大河”高于一切，“小河”則微不足道，而它（他）們直接就是“大河”。值得指出的是，目前，政府與民爭利的行為日益增多，需要引起我們的高度關(guān)注。而對于這種行為對政務(wù)誠信造成的危害，法國學(xué)者讓·馬克·夸克作出了較為深刻的評價，他指出：“一旦政治領(lǐng)導(dǎo)者拋棄了互利性原則，變成了其被領(lǐng)導(dǎo)者的陌路人的時候，認(rèn)同就不再運行。這時，顯露豐裕的任何信號都將變成過度運用權(quán)力與腐敗的標(biāo)記?！薄?〕馬克思也指出，“這種利己主義表現(xiàn)出自己的狹隘性，并用這種狹隘性來束縛自己?！薄?0〕到最后，正因為部分黨政機關(guān)與黨政干部這種狹隘性的束縛而疏遠了與群眾的關(guān)系，而這種與群眾關(guān)系的疏遠，“無疑是某種形式的政治自殺行為”。〔11〕

4.部分黨政機關(guān)和黨政干部中間存在的特權(quán)和貪腐現(xiàn)象。特權(quán)、貪腐現(xiàn)象和前述的幾種政治行為偏差存在著一定程度的交叉和重疊，由于特權(quán)和貪腐現(xiàn)象造成的影響極為惡劣（十八大報告甚至把腐敗問題提高到了“亡黨亡國”的高度），人民群眾對此極為反感，因而成為政務(wù)失信的重要根源，因此，有必要把它們單列出來，以增強人們對其危害的認(rèn)識。

不論從什么角度看，特權(quán)現(xiàn)象都是不符合現(xiàn)代政治要求的，因為它背離了現(xiàn)代政治“政治平等”的要求，使得一部分人有權(quán)做某事而另一部分人無權(quán)做某事，因而它實際上制造著社會的分裂和怨恨。因此，在現(xiàn)代社會條件下，我國政治生活中仍然存在的特權(quán)現(xiàn)象，不僅不利于政治主體的合法性建構(gòu)，反而制造著政務(wù)失信的理由。關(guān)于特權(quán)給政務(wù)誠信所造成的危害，法國學(xué)者德尼·里歇的觀點有一定的道理。他說：政治權(quán)力免受懲罰的情形，在一個或長或短的時期內(nèi)，“不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者，而且同樣是整個政治機構(gòu)失去了它們的信譽。如果政治體制過分保護了它的領(lǐng)導(dǎo)人，它就只能使自己更加趨向于脆弱?！薄?2〕

至于貪腐現(xiàn)象更是不斷地導(dǎo)致政務(wù)誠信的流失。據(jù)人民網(wǎng)的一項民意調(diào)查統(tǒng)計顯示，在“官員腐敗活動”、“富裕人群的消費行為”、“弱勢群體的生存狀況”、“一些專家學(xué)者關(guān)于上述現(xiàn)象的評論”和“說不清楚”五個選項中，認(rèn)為“官員腐敗活動”會增加公眾社會不公平感的比例最高，達到63%。〔13〕而這種因政府官員腐敗而產(chǎn)生的社會不公平感，以及腐敗官員所顯示出來的道德敗壞，不僅直接導(dǎo)致了民眾對于政府官員的失望，而且對其行為和話語也埋下了深深的不信任甚至是排斥和怨恨的心理暗示。從近年來查處的聞清良（昆明鐵路局原局長）、張曙光（原鐵道部運輸局局長、副總工程師）、劉志軍（原鐵道部部長）、劉鐵男（原國家發(fā)改委副主任）等腐敗大案看，“凡貪多色”的定律一再得到驗證，官德敗壞令人嘆息，此類奢靡之風(fēng)也令人不齒。參見袁雪蓮、伍曉陽《“色腐”成風(fēng)，何以為公？——透視部分官員包養(yǎng)情婦現(xiàn)象》，新華網(wǎng)，2013年9月22日。古希臘政治理論家亞里士多德指出：“為政最重要的一個規(guī)律是：一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利。……群眾對自己不得擔(dān)任公職，不一定感覺懊惱，他們甚至樂于不問公務(wù)，專管家業(yè)；但一聽到公務(wù)人員正在侵蝕公款，他們就深惡痛絕；他們因此才感覺自己在名利兩方面都有所損失了?！薄?4〕這段話清楚地表明了貪腐對于政府公信力（政務(wù)誠信）的侵蝕作用。在當(dāng)下的中國，貪腐現(xiàn)象大量滋生和蔓延，這在很大程度上只能是不斷削弱著人們對黨政機關(guān)、干部及其政治行為的信任程度。

其實，上述的偏差的政治作為，往往直接或間接地?fù)p害了民眾的利益，傷害了民眾的感情，加劇了這部分黨政干部和民眾之間關(guān)系的張力，拉大了他們與民眾的距離（包括地理空間的和心理上的距離），進而導(dǎo)致民眾產(chǎn)生對他們不滿意、不信任的政治情緒，導(dǎo)致民眾對他們的極大反感和排斥，甚至可能會在部分民眾中間逐漸形成一種受到公共權(quán)力侵害的政治思維、政治意識或政治幻象。〔15〕更為嚴(yán)重的是，在不少情況下，民眾還會把對部分黨政干部的反感和排斥遷移到黨和國家的整體層面，進而造成對黨和國家政治上的冷漠、排斥和不信任。

值得指出的是，珠海市率先探索實施的“政府失信行為致歉制度”，對于化解那些因政府部門和部分黨政干部中間存在的不當(dāng)?shù)恼涡袨槎a(chǎn)生的政治信任危機，具有積極的作用：代表公共形象、社會形象的政府主動通過新聞媒體向社會公開致歉，而且這個道歉的態(tài)度越誠懇、主動、豁達、自然，就越能創(chuàng)造出意想不到的正面效應(yīng)和綜合效果——不僅能夠給公眾樹立一種有錯就改的正面形象，而且能夠提升政府的公信力和親和力。正如珠海市社科聯(lián)常務(wù)副主席楊穆所言：“政府失信后主動致歉，不會自降形象、失去信用，反而會在人民群眾心中加分?！薄?6〕然而，遺憾的是，還有不少黨政機關(guān)和干部并不能正確對待自己的錯誤，往往是蓄意掩飾、刻意隱瞞，這只能不斷地加劇政府的信任危機。

三、當(dāng)代中國政治客體：政治參與之不足

因為筆者采用的是狹義的政治主體與政治客體概念，因此，在這里，當(dāng)代中國政治的客體就是政治主體行為所影響到的被動的政治行為者，即民眾。

就作為當(dāng)代中國政治客體的廣大民眾的角度出發(fā)，來審視政務(wù)失信的原因，那么，他們政治參與的不足就是政務(wù)失信最為根本的原因。之所以有如此的看法，就在于政治參與是培養(yǎng)民眾對黨政機關(guān)及黨政干部的政治情感的最佳場所。美國政治社會學(xué)家安東尼·奧羅姆曾認(rèn)為：“公民政治參與程度直接與各個團體所獲的社會和經(jīng)濟地位成正比。社會和經(jīng)濟地位上優(yōu)勢越大，則公民政治投入的程度就越強烈，越廣泛。”〔17〕實際上，奧羅姆所說的“政治投入的程度”在某種意義上即可以看作是政治情感培育的程度。對此，美國學(xué)者悉尼·胡克也曾明確指出：民主的有效行使的條件中最為緊要的是，“被統(tǒng)治者積極參與政府的工作過程”，“在被統(tǒng)治者覺得他們對政府無關(guān)重要的地方，結(jié)果就會產(chǎn)生漠不關(guān)心的情緒。而政治上的漠不關(guān)心就可以被稱作民主的枯萎。穆勒說得好，‘感情的滋養(yǎng)料是行動……讓一個人對他的國家無事可做，他就將對國家毫不關(guān)心。”“最明智的政策，在民眾的漠不關(guān)心或敵意面前也是不可能成功的。即使是那些認(rèn)為必須由職業(yè)上明智的人們或?qū)＜覀儊韺嵭薪y(tǒng)治的人，要是排斥他們的意見，也得冒自己覆滅的危險?！薄?8〕因此，在這個意義上，政治參與的缺失勢必會在造成民眾政治冷漠的同時，帶來政務(wù)失信的結(jié)果。

應(yīng)當(dāng)說，在制度建設(shè)層面，當(dāng)代中國具有了較為完備的民眾政治參與和民意表達的制度和渠道，如人大代表選舉制、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、職工代表大會制度等基本的政治參與制度，并以信訪制度、聽證會制度、行政訴訟制度、新聞發(fā)言人制度等為補充。這些已成為當(dāng)代中國政治民主化進程中不可缺少的制度要素，并發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是，不得不指出的是，在實際的運行過程中，這些制度的功能并沒有很好地發(fā)揮出來，有的參與和表達的渠道甚至是不通暢的。例如，就信訪制度的設(shè)計本意而言，它是了解民情民意的一個重要渠道，它所反映的許多信息對政府決策具有重要的參考價值。可是，在現(xiàn)實的政治生活中，信訪卻存在著不少問題。時任河南省副省長、公安廳廳長的秦玉海就曾坦言，“群眾信訪中的各種問題，絕大多數(shù)都是因為我們工作的出發(fā)點不正確或者工作方式方法不正確造成的。”但是，群眾的信訪渠道并不通暢，不少地方的政府部門會對群眾的上訪進行“截訪”。而“截訪”在某種意義上堵塞了群眾參與的途徑，它所產(chǎn)生的后果是適得其反的。秦玉海就認(rèn)為：“對群眾越級上訪，僅限于攔、堵、卡、截，不下工夫解決實際問題，導(dǎo)致信訪渠道不通，矛盾激化，上訪的規(guī)模和激烈的程度越來越大?！薄?9〕再如，就聽證會制度的設(shè)計本意而言，它是政府或立法機關(guān)在重大決策之前，或在重大決策實施之后，為了充分聽取社會各界的意見，保證廣納善言、滿足公眾知情權(quán)、增加政府工作透明度和科學(xué)決策而設(shè)計的一項公眾參與制度。但是，有的聽證會暗箱操作，把聽證會當(dāng)作“走過場”，未能保證公眾參與和滿足公眾知情權(quán)，這不僅不能化解矛盾，消除分歧，反而還會導(dǎo)致政府公信力下降，政府運行成本提高等后果。例如，據(jù)中國之聲《全國新聞聯(lián)播》報道，南京物價局將在2013年10月組織召開的“地鐵價格聽證會”的公告顯示，聽證會共有21人參加，其中，9人是消費者，由南京市消協(xié)推薦7名，六合區(qū)和溧水區(qū)消協(xié)各推薦1名。除此之外，市民可以報名參加聽證會，有10個名額，但只能旁聽不能發(fā)言。對于這樣的人員組成以及不讓旁聽的市民發(fā)言的規(guī)定，雖然南京市物價局服務(wù)價格處處長王陽解釋說，聽證會消費者代表由消協(xié)推薦，也是規(guī)則允許的；另外，如果讓市民自由報名成為聽證代表，組織方擔(dān)心把不好身份審核這一關(guān)，萬一有報名者與地鐵利益相關(guān)，沒有把好關(guān)會產(chǎn)生歧義。但是，對于這種解釋，不少南京市民并不買賬。有市民提出質(zhì)疑：消協(xié)挑出來的這些人敢不敢公示？能否保證他們真正代表老百姓的意見？因而，這種聽證會在實際上削弱了其權(quán)威性和公信力?！?0〕之所以會有這樣的結(jié)果，究其實質(zhì)，就在于這種聽證會是走過場的、形式主義化的，就在于沒有民眾的實質(zhì)性的參與。又如，近日南京市市長季建業(yè)被雙規(guī)而引發(fā)的關(guān)于城市規(guī)劃的討論中，就有不少人士指出，在南京市的城市規(guī)劃中，由于季建業(yè)“長官意志”嚴(yán)重，不愿意傾聽群眾意見，卻把民心工程搞成了“煩心工程”，致使市民怨聲載道?！?1〕

正是作為政治客體的民眾缺乏實質(zhì)性的政治參與，招致了民眾政治冷漠和政務(wù)失信的結(jié)果。青年馬克思曾有一段論述，非常清楚地闡述了政治參與缺失所可能造成的危害，他說：“政府只能聽見自己的聲音，它也知道它聽見的只是自己的聲音，但是它卻欺騙自己，似乎聽見的是人民的聲音，并且要求人民擁護這種自我欺騙。至于人民本身，他們不是在政治上有時陷入迷信有時又什么都不信，就是完全離開國家生活，變成一群只管私人生活的人”?！?2〕在這里，“什么都不信”自然是指人民對政府無信任可言；即使是人民“陷入迷信”的程度，其實也無什么信任可言，因為迷信的背后通常隱藏著信息的黑洞，彌漫著政治動員和政治教化的愚民式偽善，而這種不誠實的面目一旦遇到了“陽光”，被愚弄的民眾便會滑入到“什么都不信”的漩渦之中。而民眾“完全離開國家生活，變成一群只管私人生活的人”，其實就是政治冷漠，就是對國家、對政府的不信任。這也正如前面引用的穆勒的話：“讓一個人對他的國家無事可做，他就將對國家毫不關(guān)心”。

四、當(dāng)代中國政治過程之一：政務(wù)公開、公正與透明的程度不夠

現(xiàn)代政治要求政府在決策過程中做到公開、公正、透明，而且建立“透明政府”已經(jīng)成為一種趨勢（信息時代的來臨，更是強化了這一趨勢。）有學(xué)者即指出：盡管在過去，“信息和通訊技術(shù)一直是珍貴的社會、經(jīng)濟和政治資源”，但是，在今天，“從地方到國家再到跨國層面，互聯(lián)網(wǎng)在不同的地區(qū)層面上正迅速地具有社會嵌入性”?！?3〕而且，隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的推進，特別是加入WTO之后，WTO本身所要求的對貿(mào)易和公共事務(wù)的透明化原則，這些都對我國政府管理體制提出了明確的要求。應(yīng)當(dāng)看到，近年來，我國政府一直致力于政務(wù)公開、決策透明原則的貫徹和實施。不少地方政府在2000年以后相繼頒行了政府信息公開條例，中央人民政府也在2007年4月頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日正式實施。這些都可以看作是我國政府在政務(wù)公開和決策透明方面所作的努力。應(yīng)當(dāng)說，做到政務(wù)公開、決策透明，已經(jīng)是當(dāng)前我國政府管理體制現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)的基本要求。而且，就我國政權(quán)的社會主義性質(zhì)來說，因為“社會主義是一種通過人民參與政治過程來達到社會公正，實現(xiàn)‘以人為本價值的制度”，〔24〕這一性質(zhì)的規(guī)定就更加要求政務(wù)公開、決策透明。

在我國的政治過程中，要做到政務(wù)公開、決策透明，說到底，就是政治過程向民眾公開、透明，這不僅僅是讓民眾了解政治事務(wù)和決策的內(nèi)容和過程，更為重要的是要讓民眾能夠參與到政治事務(wù)和決策之中，并使民情民意成為政治議程的一部分，從而在充分吸納民情民意的基礎(chǔ)上，把民情民意納入到?jīng)Q策的內(nèi)容之中。如果能夠做到這一點，那么，就說明政府管理體制是高效的，對民情民意是高度敏感的，從而也就能夠使政府事務(wù)和決策獲得充分的合法性基礎(chǔ)，并使政府免于所謂的“體制性遲鈍”，使政府免于遭受無謂的“謠言”和沖突的困擾。尤其是在面對突發(fā)的公共事件時，如果政府能夠及時發(fā)布信息，不隱瞞真相，就可以大大降低事件影響的廣度和烈度。因為“流言止于公開”?！?5〕即使是在政治事務(wù)和決策過程中，民情民意沒有得到吸納，但是，有公民的參與和政務(wù)的公開、決策的透明，那么，這樣的決策和政治事務(wù)也不至于在民眾中間產(chǎn)生誤解、曲解和不信任。針對政務(wù)公開、信息渠道暢通的政治作用，毛澤東同志曾有過一個很形象的說明。他說：“有‘小廣播，是因為‘大廣播不發(fā)達。只要民主生活充分，當(dāng)面揭了瘡疤，讓人家‘小廣播，他還會說沒時間，要休息了?！薄?6〕這就是說，不捂蓋子，讓群眾真正了解，才能贏得群眾的信任。越是搞神秘政治，就越是難以贏得群眾的信任。

然而，在我國現(xiàn)實的政治過程中，政務(wù)公開和透明還做得不夠，還有很多暗箱操作的情況，還存在著很多不好示人的潛規(guī)則，這方面的案例隨處可見。其實，這種情況并不宜于提升政府的形象與威望，不宜于確立民眾對政府的信任。當(dāng)然，之所以造成政務(wù)難以公開，或政務(wù)公開不徹底，其原因是多方面的。筆者以為，最為根本的原因有兩個：一是利益部門化、地方化。這使得一些政府或政府部門存在著與民眾的利益不一致的情況，這在一定程度上導(dǎo)致了它們的決策和政策上的不公正，而不公正的政策制定的過程是不好示人的。一是觀念上對政務(wù)公開的排斥。在我國政治運行過程中，一貫強調(diào)全國上下的團結(jié)一致，強調(diào)下級以及人民群眾對上級領(lǐng)導(dǎo)的服從，只要聽話、照上級指示辦事就行了，不需要了解“為什么”，這就是我們通常所說的“理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行”（當(dāng)然，“不理解”是常態(tài)，“理解”的情況可謂鳳毛麟角）。同時，由于官本位觀念的影響，通常在人們頭腦里形成了“權(quán)力越大，真理越多”的慣性思維，反對領(lǐng)導(dǎo)，似乎就成了反對真理的代名詞。而領(lǐng)導(dǎo)在官本位環(huán)境的浸潤下，也漸漸養(yǎng)成了自己就是真理的心理定勢，也容不得不同的意見，更容不得反對的聲音。于是，在國家政治生活中，逐漸形成了一種沒有公開與透明之下的一團和氣的局面。然而，這恰如馬克思所批評的那樣：“既然公開性有傷我們的和氣，那么，我們的和氣也必然要損害公開性?！薄?7〕而損害了公開與透明的一團和氣，是不可能確立民眾的政治信任的。如果有政治信任的話，那也是基于對權(quán)力的畏懼的、表面上的政治信任。而且，這種建立在強制權(quán)力基礎(chǔ)上的信任也是脆弱的，是很容易流失的。同時，這種政治信任模式是一種消費性而非生產(chǎn)性的政治信任模式，它無法讓民眾對它持續(xù)地產(chǎn)生政治信任。

總之，政務(wù)公開、公正、透明猶如政治過程中的陽光，它可以起到殺菌、消毒的作用，可以起到凈化社會風(fēng)氣的作用。這一點值得在我們的政治過程中給予關(guān)切，并盡可能地做到政務(wù)的公開、公正與透明。

五、當(dāng)代中國政治過程之二：經(jīng)濟發(fā)展的政治隱憂

自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展可謂是中國最大的政治。鄧小平在1979年10月4日召開的中共省、市、自治區(qū)委員會第一書記座談會上，明確指出：“經(jīng)濟工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當(dāng)前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經(jīng)濟工作上面。”“所謂政治，就是四個現(xiàn)代化?！彼€說：“政治工作要落實到經(jīng)濟上面，政治問題要從經(jīng)濟的角度來解決?！薄?8〕在這一年的10月30日召開的“中國文學(xué)藝術(shù)工作者第四次代表大會”上，鄧小平同樣強調(diào)了經(jīng)濟問題的重要性。他說：“同心同德地實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，是今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)全國人民壓倒一切的中心任務(wù)，是決定祖國命運的千秋大業(yè)。”他進一步指出：“各條戰(zhàn)線上的群眾和干部，都要做……實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的促進派。”〔29〕

正是在這一思想指導(dǎo)下，我國實現(xiàn)了國家政治議程的轉(zhuǎn)換，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。自然，由于中國自身的政治經(jīng)濟體制的約束，這種經(jīng)濟發(fā)展模式是政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式，因而經(jīng)濟問題也就能夠很自然地轉(zhuǎn)化成政治任務(wù)，這時，政府才會在經(jīng)濟發(fā)展的壓力和動力的雙向作用下，致力于完成作為政治任務(wù)的經(jīng)濟發(fā)展。中國這種經(jīng)濟發(fā)展模式既具有后發(fā)國家的一般特征，又具有中國官僚政治自身的特色?？梢钥吹剑?jīng)過30多年的高速發(fā)展，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟成就。在2010年，中國已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，就證明了這一點。美國學(xué)者大衛(wèi)·康（David C. Kang）在其專著——《崛起中的中國》一書中，就以“Chinas Amazing Rise”為標(biāo)題，運用大量的數(shù)據(jù)，從GDP、GNP、PPP（Purchasing power parity）、CINC（Composite Index of National Capability）等角度，描述了中國經(jīng)濟領(lǐng)域的巨大成就?！?0〕

然而，不得不指出的是，在把經(jīng)濟問題當(dāng)做是政治問題的政治主導(dǎo)型的發(fā)展模式之下，在經(jīng)濟取得快速發(fā)展的同時，卻也滋生著不少的隱憂，例如，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡、企業(yè)創(chuàng)新能力不足、缺乏核心技術(shù)優(yōu)勢等，特別是經(jīng)濟發(fā)展之下出現(xiàn)了嚴(yán)重的貧富分化。這可以從行業(yè)收入差距和國際上較為通行的衡量“貧富差距”的指標(biāo)——基尼系數(shù)兩項指標(biāo)清楚地看到貧富分化的嚴(yán)重程度。一是行業(yè)收入差距。據(jù)統(tǒng)計，2008年我國行業(yè)收入差距已達10倍，而國際上公認(rèn)行業(yè)間收入差距的合理水平在3倍左右，超過3倍則需要加以調(diào)控?！?1〕另據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在職工年平均工資最高的三個行業(yè)中，證券業(yè)平均1721萬元，是全國平均水平的6倍，其他金融業(yè)人均8767萬元，是全國平均水平的31倍，航空業(yè)人均758萬元，是全國平均水平的26倍。而電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應(yīng)、煙草等國有行業(yè)的職工不足全國職工總數(shù)的8%，但工資和工資外收入總額卻相當(dāng)于全國職工工資總額的55%?！?2〕二是基尼系數(shù)。中國官方一直沒有關(guān)于這一數(shù)字的統(tǒng)計，而學(xué)者計算得出的中國基尼系數(shù)一直處于高位運行，從20世紀(jì)90年代起，就已經(jīng)超過了04。被學(xué)界普遍認(rèn)可的是世界銀行測算的047?！?3〕新華社世界問題研究中心研究員叢亞平等人撰文稱：我國基尼系數(shù)已從改革開放初的 028上升到2007年的048，近兩年不斷上升，實際已超過了05（這大概是目前為止對中國基尼系數(shù)最為嚴(yán)重的估計）?！?4〕

由于經(jīng)濟問題就是政治問題，因此，這些經(jīng)濟領(lǐng)域的隱憂自然也就成為了政治領(lǐng)域的隱憂，特別是在經(jīng)濟快速增長之下的貧富分化，更是帶來了不少的政治上的困惑。對于貧富分化所可能帶來的政治上的困惑，馬克思曾形象而深刻地指出：“一座房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成茅舍模樣了。這時，狹小的房子證明它的居住者不能講究或者只能有很低的要求；并且，不管小房子的規(guī)模怎樣隨著文明的進步而擴大起來，只要近旁的宮殿以同樣的或更大的程度擴大起來，那座小房子的居住者就會在那四壁之內(nèi)越發(fā)覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)感到受壓抑?！薄?5〕美國政治學(xué)家科恩也曾尖銳地指出：“如果只有少數(shù)享受繁榮而廣大群眾處于屈辱貧困之中，民主是不大可能實現(xiàn)的，以民主之名，不過是盜名欺世?！薄?6〕毫無疑問，在當(dāng)下中國，這種政治上的困惑在人數(shù)眾多的低收入群體那里表現(xiàn)得尤為突出，譬如，他們可能會對政府的宏觀調(diào)控能力、行政貫徹能力、分配能力等產(chǎn)生不滿，進而影響到民眾對政府的合法性認(rèn)同。而且，這種政治情緒正在不斷地蔓延，影響著社會的和諧與穩(wěn)定。

總之，任何一場改革都是一個利益再調(diào)整的過程，而在這一利益調(diào)整的過程中，每一個人都希望在改革的過程中實現(xiàn)自己利益的最大化，這是極其自然的。但是，從改革的實際狀況來看，在當(dāng)前的中國，貧富分化已經(jīng)達到了十分嚴(yán)重的地步。而這給那些低收入群體以嚴(yán)重的相對剝奪感，在他們的政治想像中，他們是社會的弱者，是公共政策的棄兒，是社會公正的陽光照不到的角落。這樣一種弱者的政治想象，無疑在他們和高收入群體、和政府之間豎起了一道彼此隔絕的高墻，社會凝聚力的潰敗和政府公信力的下降是難以避免的。

六、結(jié)語

馬克思曾經(jīng)指出：“社會信用和私人信用是表面革命強度的經(jīng)濟溫度計。這種信用降低到什么程度，革命的熱度和革命的創(chuàng)造力就增長到什么程度?！薄?7〕這句話說明了信用問題對政治生活、政治過程、政治穩(wěn)定狀況等的影響是多么的巨大。同時，還應(yīng)該看到的是，馬克思所說的社會信用和私人信用的問題，在一定程度上是和政府信用呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系的，而且政府信用往往是社會信用和私人信用的決定性因素。因此，當(dāng)前我國政務(wù)失信問題必須給予高度的關(guān)注，并采取積極的對策予以調(diào)適。

所幸的是，近年來我國政府已經(jīng)注意到了政務(wù)失信及其可能產(chǎn)生的社會政治問題，并從不同的角度采取了矯正政務(wù)失信的調(diào)適措施。例如，在2010年一篇署名“新華社調(diào)研小分隊”的文章——《我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”》刊發(fā)在新華社《經(jīng)濟參考報》上，文章以異常嚴(yán)厲的口氣，直指高收入階層正在破壞社會穩(wěn)定?！?8〕分配的嚴(yán)重不公及其帶來的政治后果也引起了中央高層的注意。2010年5月，胡錦濤同志在中共中央召開的一次黨外人士座談會上，在談到收入分配制度時，他指出，“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，規(guī)范個人收入分配秩序，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢?！薄?9〕在新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，中央高層領(lǐng)導(dǎo)也多次強調(diào)，改革為了人民，改革依靠人民，要以深化改革為抓手，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明，構(gòu)建一個風(fēng)清氣正的社會環(huán)境。習(xí)近平總書記在新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體亮相時說的一句“打鐵還需自身硬”，其實，就表明了以自身努力來取信于民的決心。李克強總理在2014年全國人民代表大會上所作的《政府工作報告》中，也明確指出：“社會信用體系不健全。腐敗問題易發(fā)多發(fā)，公職人員中不廉不勤現(xiàn)象仍然存在。這些問題，有的是發(fā)展過程中產(chǎn)生的，有的是工作不到位造成的。對存在的問題，政府要先從自身找原因、想辦法。民之所望是我們施政所向。要牢記責(zé)任使命，增強憂患意識，敢于擔(dān)當(dāng)，毫不懈怠，扎實有效解決問題，決不辜負(fù)人民的厚望?！彼€說：“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。”〔40〕這可以看作是新一屆政府的施政宣言，我們有理由相信，通過各項改革措施的實施，政務(wù)失信的狀況會有所改觀。

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〔39〕胡錦濤.收入分配改革要更重公平〔N〕.經(jīng)濟參考報，2010-05-19.

〔40〕李克強.政府工作報告（2014）〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2014-03-05.

（責(zé)任編輯：石本惠）